- 011-00-34/2018-02 datum: 11.9.2018.
USTAVNI SUD
11000 BEOGRAD
Bulevar kralјa Aleksandra 15
Na osnovu člana 168. stav 1. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 98/06), člana 29. stav 1. tačka 1. i člana 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – odluka US, 103/15 i 40/15 – dr. zakon), Poverenik za zaštitu ravnopravnosti podnosi
PREDLOG ZA OCENU USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI
člana 13. stav 4, člana 17. st. 2, člana 18. stav 2. i člana 54. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18 ), a u vezi sa članom 12. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 50/18)
Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom uređuje se finansijska podrška porodici sa decom, koja se dodelјuje radi: 1) pobolјšanja uslova za zadovolјavanje osnovnih potreba dece; 2) usklađivanja rada i roditelјstva; 3) posebnog podsticaja i podrške roditelјima da ostvare želјeni broj dece i 4) pobolјšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditelјskog staranja.
Odredbom člana 13. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom propisano je: „Mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate, dobija se delјenjem zbira osnovica iz st. 1. do 3. ovog člana sa 18 i ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, prema poslednjem objavlјenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan podnošenja zahteva“.
Poverenik ističe da ova odredba nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 98/06), i to sa odredbom člana 21. kojim je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu. Pored toga odredbom člana 66. stav 2. Ustava je propisano da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja.
Takođe, Poverenik smatra da je odredba člana 13. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom u suprotnosti i sa odredbama čl. 4, 7. i 20. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS“, broj 22/09), kao i odredbom člana 43. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Sl. glasnik RS“, br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 7/12 – usklađeni din. izn., 8/13 – usklađeni din. izn., 47/13, 108/13, 6/14 – usklađeni din. izn., 57/14, 68/14 – dr. zakon, 5/15 – usklađeni din. izn., 112/15, 5/16 – usklađeni din. izn., 7/17 – usklađeni din. izn., 113/17 i 7/18 – usklađeni din. izn.). Naime, odredbama člana 4. Zakona o zabrani diskriminacije je propisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije, dok je odredbom člana 7. propisano da posredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva stavlјa u nepovolјniji položaj, radnjom ili propuštanjem koje je prividno zasnovano na načelu jednakosti i zabrane diskriminacije, osim ako je to opravdano zakonitim cilјem, a sredstva za postizanje tog cilјa su primerena i nužna. Pored toga, odredbom člana 20. stav 1. ovog zakona propisano je da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu ravnopravnosti polova, odnosno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda žena i muškaraca u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života. Takođe, članom 43. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje propisano je da najvišu godišnju osnovicu doprinosa čini petostruki iznos zbira prosečnih mesečnih zarada u Republici isplaćenih u periodu za prethodnih 12 meseci počev od meseca novembra u godini koja prethodi godini za koju se utvrđuju i plaćaju doprinosi.
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti primio je više pritužbi građanki Republike Srbije koje smatraju da su diskriminisane odredbom člana 13. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, kojom je propisano da mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme porodilјskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, prema poslednjem objavlјenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan podnošenja zahteva. Naime, podnositelјke pritužbe su navele da su ovom odredbom Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom diskriminisane žene sa višim zaradama na osnovu svog ličnog svojstva – imovnog stanja, jer im je na ovaj način oduzeto pravo na „minuli akumulirani rad“, za koji su uredno plaćale poreze i doprinose. Istakle su da je novim zakonskim rešenjem određeno da im je tokom porodilјskog osustva i odsustva sa rada radi nege deteta „dovolјno da prime tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji“, uprkos tome što su planirale i očekivale da, u skladu sa visinom zarade na koju su plaćale doprinose i koju su ostvarivale pre porodilјskog odsustva, ulože više u svoje dete.
S tim u vezi, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti analizirao je odredbu člana 13. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, te smatra da je navedena odredba suprotna Ustavom i zakonom propisanoj zabrani diskriminacije jer nesrazmerno teže pogađa žene koje ostvaruju zaradu veću od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, što predstavlјa diskriminaciju žena na osnovu ličnih svojstava – pola i imovnog stanja.
Naime, odredbom člana 13. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom određen je maksimalni iznos mesečne osnovice naknade zarade, odnosno plate za vreme porodilјskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta na iznos koji ne može preći tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, prema poslednjem objavlјenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan podnošenja zahteva. Kao što se može videti iz navedene zakonske odredbe, ona sadrži pravilo koje se jednako odnosi na sve građane i građanke Republike Srbije koji koriste pravo na porodilјsko odsustvo i odsustvo sa rada radi nege deteta. Međutim, treba imati u vidu da za razliku od neposredne diskriminacije, kod koje je već na prvi pogled vidlјivo da je razlikovanje, odnosno, dovođenje u nepovolјniji položaj zasnovano na ličnom svojstvu, kod posredne diskriminacije ovo razlikovanje nije uvek očigledno. Naime, kod posredne diskriminacije, naizgled neutralno pravilo primenjuje se jednako prema svima, ali se upravo zbog jednake primene pravila određena lice ili grupa lica, na osnovu nekog njihovog ličnog svojstva, stavlјaju u nepovolјniji položaj u odnosu na sve druge koji to svojstvo nemaju. U konkretnom slučaju, kada je reč o maksimalnom iznosu mesečne osnovice naknade zarade, odnosno plate za vreme podrodilјskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da ovo naizgled neutralno pravilo nesrazmerno teže pogađa žene koje su do momenta korišćenja prava na porodilјsko bolovanje ostvarivale visoke zarade, odnosno, zarade veće od tri prosečne zarade u Republici Srbiji na osnovu njihovog ličnog svojstva – pola i imovnog stanja u odnosu na sva ostala lica koja koriste pravo na porodilјsko odsustvo, odnosno odsustvo sa rada radi nege deteta. Naime, prema definiciji posredne diskriminacije, date u Zakonu o zabrani diskriminaciji, ovaj oblik diksriminacije postoji onda kada se lice ili grupa lica zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva stavlјa u nepovolјniji položaj, radnjom ili propuštanjem koje je prividno zasnovano na načelu jednakosti i zabrane diskriminacije, osim ako je to opravdano zakonitim cilјem, a sredstva za postizanje tog cilјa su primerena i nužna. U konkretnom slučaju, Poverenik ukazuje da se može pretpostaviti da je cilј zakonodavca, prilikom propisivanja navedene odredbe opredelјen ograničenim sredstvima u budžetu Republike Srbije, te se ovakav cilј može smatrati dozvolјenim i zakonitim. Međutim, da bi se utvrdilo eventualno postojanje posredne diskriminacije, postavlјa se pitanje da li su sredstva za postizanje tog cilјa bila primerena i nužna.
U konkretnom slučaju, kao što je već navedeno, zakonska odredba kojom se ograničava maksimalni iznos naknade zarade tokom porodilјskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta nesrazmerno teže pogađa žene koje ostvaruju visoke zarade, na osnovu njihovih ličnih svojstava – pola i imovnog stanja. Naime, odredbama člana 94. stav 1. Zakona o radu[1] propisano je da zaposlena žena ima pravo na porodilјsko odsustvo, kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana. Nadalјe, stavom 5. istog člana propisano je da otac deteta može da koristi pravo na prodilјsko odsustvo u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.). To pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu. Takođe istim članom, stavom 6, propisano je da otac deteta može koristiti i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta. Iz navedene zakonske odredbe jasno proizlazi da je porodilјsko odsustvo pre svega pravo zaposlene žene, odnosno majke, koje može koristiti i otac deteta samo u izuzetnim slučajevima koji su u vezi sa sprečenosti majke deteta. Sa druge strane, pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta mogu koristiti i zaposleni muškarci i žene, međutim, prema istraživanju „Usklađivanje rada i roditelјstva“, Kabineta ministra bez portfelјa u praksi korišćenje roditelјskog odsustva od strane očeva još uvek nije opšteprihvaćeno u Republici Srbiji, bez obzira na činjenicu da postoji pravni okvir kojim se definiše pravni status roditelјa[2]. Iako je definisana mogućnost oca da preuzme jedan deo roditelјskog odsustva, u društvu u kome je dominantan patrijarhalni (tradicionalan) model oca kao hranioca porodice postoji veoma nizak stepen korišćenja ove mogućnosti. Prema ovom istraživanju novim zakonskim rešenjima rodno senzitivni odnos prema roditelјstvu u Srbiji se polako menja i postavlјa muškarce u nove društvene okvire, ali su njegovi efekti još uvek veoma slabi[3]. Od 330 anketiranih poslodavaca, samo 57 (ili 17,3%) izjasnilo se da u njihovoj kompaniji postoje primeri korišćenja roditelјskog odsustva od strane očeva. Tradicionalna uloga oca još uvek opredelјuje njegovu nezamenlјivost na profesionalnom planu, dok je uloga pri podizanju deteta još uvek prepuštena majci i njenoj organizaciji porodične i profesionalne sfere života[4].
Stoga, imajući u vidu pravnu prirodu porodilјskog odsustva i činjenicu da zbog tradicionalnih društvenih obrazaca ponašanja, veoma malo muškaraca koristi pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta, jasno je da odredba koja se odnosi na maksimalan iznos mesečne osnovice zarade tokom porodilјskog osustva i odsustva sa rada radi nege deteta nesrazmerno teže pogađa žene u odnosu na muškarce, jer se osnovano može očekivati da će u najvećem broju slučajeva ovo pravo da koriste upravo žene. Na taj način, zaposlene žene će, za razliku od zaposlenih muškaraca, imati dodatne barijere kada je reč o usklađivanju posla i privatnog života, jer će neke od njih biti prinuđene da biraju između veoma uspešne karijere i roditelјstva, što u konkretnom slučaju, pored pola, ukazuje i na drugi osnov diskriminacije žena – imovno stanje.
Navedena zakonska odredba ima negativne posledice po žene sa višim zaradama, odnosno, zaradama većim od tri prosečne zarade u Republici Srbiji, jer će prema novom zakonskom rešenju ove žene primati manji iznos od onog koji su ostvarivale pre korišćenja porodilјskog odsustva. Zbog toga, ne čude pritužbe žena sa višim zaradama i na hijerarhijski visokim pozicijama kod poslodavaca, podnetih Povereniku za zaštitu ravnopravnosti, koje su osnovano izrazile zabrinutost zbog usklađivanja posla i porodičnog života, jer im umanjenje visine naknade zarade tokom osetlјivog životnog perioda kao što je sam početak majčinstva, utiče na podmirivanje visokih životnih rashoda koji pojedine žene imaju i njihovih očekivanja da će svojoj deci obezbediti način života koje su i same uživale do porodilјskog odsustva. Sa druge strane, žene sa višim primanjima sasvim opravdano ističu i činjenicu da je ovo zakonsko rešenje u neskladu i sa propisima kojima se uređuje plaćanje poreza i doprinosa, imajući u vidu da je odredbom člana 43. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje[5] propisano da najvišu godišnju osnovicu doprinosa čini petostruki iznos zbira prosečnih mesečnih zarada u Republici isplaćenih u periodu za prethodnih 12 meseci počev od meseca novembra u godini koja prethodi godini za koju se utvrđuju i plaćaju doprinosi. Stoga, nejasno je zbog čega zakonodavac, sa jedne strane, očekuje da će zaposlene sa višim zaradama pre majčinstva isplaćivati dorinose do maksimalnog iznosa pet prosečnih zarada u Republici Srbiji, dok će u trenutku kada postanu majke ta činjenica biti faktički zanemarena i žena će primiti maksimalno tri prosečne zarade u Republici Srbiji, što će nesumnjivo uticati na njen dotadašnji kvalitet života. S tim u vezi, Poverenik ukazuje da se može očekivati da će zakonska odredba kojom se ograničava maksimalni iznos naknade zarade tokom porodilјskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta posebno teško pogoditi preduzetnice i vlasnice kompanija, koje se već susreću sa brojnim barijerima prilikom pokretanja i očuvanja sopstvenog biznisa. Naime, istraživanja pokazuju da 36% građana Srbije smatra da uspešne poslovne žene moraju da zanemare svoju porodicu, 42% misli da veća plata žene u poređenju sa platom njenog muža neminovno dovodi do problema u porodici, dok više od polovine građana koji su učestvovali u istraživanju smatra da je verovatno da će dete predškolskog uzrasta patiti ako je majka zaposlena[6]. Treba imati u vidu činjenicu da žene teže napreduju na poslovima i ređe dolaze u priliku da svoje znanje usavrše, o čemu svedoči i podatak da je na rukovodećim i funkcionerskim pozicijama dvostruko više muškaraca nego žena[7]. Ovo ukazuje da je u Srbiji izražen tzv. efekat “staklenog plafona” zbog koga žene vide mogućnost da budu unapređene, ali ih od tog cilјa deli naizgled nevidlјiva barijera, odnosno stakleni plafon.
Imajući u vidu navedeno može se zaklјučiti da se žene na rukovodećim pozicijama koje ostvaruju visoku zaradu susreću sa brojnim preprekama kada je reč o usklađivanju posla i privatnog života. Naime, njima je već otežano napredovanje na poslu zbog brojnih stereotipa i predrasuda vezanih za rodne uloge žena u odnosu na njihove kolege muškarce, a novo zakonsko rešenje koje se odnosi za maksimalni iznos naknade zarade tokom porodilјskog odustva i odsustva sa rada radi nege deteta stvara novu, dodatnu barijeru kada je reč o majčinstvu žena koje su uspele da prevaziđu sve postavlјene prepreke i dostignu najviše zarade i najviše položaje u kompanijama.
Iako cilјeve Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, pred ostalih, čine i usklađivanje rada i roditelјstva i poseban podsticaj i podrška roditelјima da ostvare želјeni broj dece, žene sa višim zaradama mogu doći u situaciju da se dvoume oko majčinstva zbog toga što znaju da će nakon porođaja ostvarivati manji iznos naknade zarade od onog koji su ostavarivale pre porodilјskog odsustva, što će nesumnjivo uticati na njihov i kvalitet života njihove dece. Na ovaj način žene sa višim primanjima neopravdano su stavlјene u nejednak položaj u odnosu na žene koje su do otpočinjanja porodilјskog osustva ostvarivale primanja manja od 3 prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji na osnovu ličnog svojstva imovnog stanja. Prema tome, iako je cilј propisivanja navedene odredbe zakonit, sredstva za postizanje tog cilјa nisu primerena ni nužna, jer imaju za posledicu da se jedna grupa žena dovodi u faktički nejednak položaj, iako je upravo ova grupa, putem plaćanja poreza i doprinosa iz zarade, bila ta koja je u velikoj meri uticala na priliv, odnosno visinu budžetskih sredstava.
Pri tome, Poverenik ističe da treba imati u vidu stav Komiteta za ekonomska, socijalna i kulturna prava UN, izražen u Opštem komentaru br. 20 (2009), da se nedostatak raspoloživih sredstava ne može smatrati objektivnim i razumnim opravdanjem za razliku u postupanju, ako država ugovornica ne pokaže „da je uložila maksimalan napor da upotrebi sva sredstva koja su joj na raspolaganju da bi prioritetno zadovolјila minimum svojih obaveza“[8]. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da ograničenje u visini naknade zarade za vreme porodilјskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta nije u skladu sa Ustavnom zabranom diskriminacije i garantovanom posebnom podrškom i zaštitom koja se pruža majkama pre i posle porođaja, jer posredno diskriminiše žene koje ostvaruju zarade veće od tri prosečne zarade u Republici Srbiji na osnovu njihovih ličnih svojstava – pola i imovnog stanja. S tim u vezi, Poverenik posebno ukazuje i na presudu Evropskog suda za lјudska prava u pravnoj stvari Kjartan Asmundsson v. Iceland[9], gde se radilo o invalidskoj penziji koju je podnosilac pritužbe stekao na osnovu 100% invaliditeta, a potom mu je penzija u celosti ukinuta, jer je naknadno utvrđeno da je stepen invaliditeta bio niži. U ovom slučaju, Evropski sud za lјudska prava je ocenio da je uskraćivanje prava na penziju podnosiocu pritužbe bio diskriminatorskog karaktera, jer je on prethodno primao penziju gotovo dvadeset godina, a pre toga je uplaćivao doprinose penzijskom fondu. Na osnovu toga, Evropski sud za lјudska prava smatra da je uskraćivanje penzije bilo neproporcionalno, jer je podnosiocu pritužbe bio nametnut preteran i neproporcionalni teret, „čak i kad se uzme u obzir široko ovlašćenje države na području socijalnog zakonodavstva“. Nametanje prekomernog tereta u konkretnom slučaju, ne može se opravdati legitimnim opštim interesom, na osnovu koga je trebalo olakšati teret koji nosi penzijski fond u datim ekonomskim i socijalnim okolnostima[10].
Pored toga, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje i da je prethodnim Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom bio propisan veći maksimalan iznos naknade zarade, odnosno plate tokom porodilјskog odsutstva, kao i odsustva sa rada radi nege deteta u visini do pet prosečnih zarada u Republici Srbiji, te da je ovaj zakon u tom delu bio usklađen sa Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje.
Nakon ukazivanja na nesaglasnost odredbe člana 13. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom sa Ustavom Republike Srbije, Zakonom o zabrani diskriminacije i Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Poverenik ističe da je pored ove odredbe sporna i odredba člana 17. stav 2. i člana 18. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. Tim povodom Povereniku za zaštitu ravnopravnosti se obratila i organizacija za zaštitu lјudskih prava.
Odredbe člana 17. stav 1. i 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, glase:
„Ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode:
1) a u momentu rođenja deteta je nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti; 2) po osnovu samostalnog obavlјanja delatnosti; 3) kao nosilac porodičnog polјoprivrednog gazdinstva koje ima status lica koje samostalno obavlјa delatnost prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana; 4) po osnovu ugovora o obavlјanju privremenih i povremenih poslova; 5) po osnovu ugovora o delu; 6) po osnovu autorskog ugovora.
Ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti i majka koja je u periodu od 24 meseca pre rođenja deteta bila polјoprivredni osiguranik.
Sa druge strane, odredbe člana 18. stav 1. i 2. Zakona, glase:
„Osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta za lice iz člana 17. stav 1. ovog zakona utvrđuje se srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi, osim osnovice doprinosa za prihode koji imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodilјskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, odnosno danu rođenja deteta.
Osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, za lice iz člana 17. stav 2. ovog zakona, utvrđuje se srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje za poslednja 24 meseca koji prethode danu rođenja deteta.“
Poverenik ističe da ova odredba nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije, i to sa odredbom člana 21. kojim je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu. Pored toga odredbom člana 66. stav 2. Ustava je propisano da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja. Takođe, Poverenik smatra da su odredbe člana 17. stav 2. i člana 18. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom u suprotnosti i sa odredbama čl. 4 i 6. Zakona o zabrani diskriminacije. Pored toga, ukazujemo i da je Konvencijom o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena[11], čijom se ratifikacijom Republika Srbija obavezala da će u svim oblastima, posebno političkoj, društvenoj, ekonomskoj i kulturnoj preduzimati sve prikladne mere, da bi se obezbedio potpun razvoj i napredak žena, kako bi im se garantovalo ostvarivanje i uživanje lјudskih prava i osnovnih sloboda, ravnopravno s muškarcima. Odredbama člana 14. Konvencije propisano je da države članice uzmu u obzir posebne probleme s kojima se suočava žena na selu, kao i značajnu ulogu koju ona ima u ekonomskom opstanku svoje porodice, uklјučujući njen rad u sektorima privrede u kojima se ne ostvaruje dohodak i preduzeće sve odgovarajuće mere kako bi obezbedilo da se odredbe ove konvencije primenjuju na žene na selu, a pored ostalog predviđa se i obezbeđivanje prava žena sa sela na pristup odgovarajućoj zdravstvenoj zaštiti, uklјučujući informacije, savete i usluge u vezi s planiranjem porodice i direktno korišćenje programa socijalne zaštite.
Prilikom sagledavanja problema u vezi sa ostvarivanjem prava na naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti konstatuje da je u članu 17. stav 2. a u vezi člana 17. stav 1. Zakona napravlјeno razlikovanje prilikom utvrđivanja lica koja imaju pravo na ovu vrstu naknade, pa je tako predviđeno da naknadu može ostvariti žena koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode na osnovu delatnosti predviđenih u stavu 1. (kao što su zaposlenje, samostalna delatnost, ugovor o delu i drugo) dok je za žene koje su polјoprivredne osiguranice kao uslov za sticanje naknade predviđeno da su osigurane po tom osnovu 24 meseca. Očigledno je da za ovako napravlјeno razlikovanje ne može postojati objektivno i razumno opravdanje. Stoga, ukazujemo da su na ovaj način polјoprivredne osiguranice stavlјene u nepovolјniji položaj u odnosu na lica koja stiču naknadu na osnovu drugih delatnosti, propisanih u stavu 1 ovog člana. Podsećamo da su žene u ruralnim područjima u većoj meri opterećene neplaćenim radom na gazdinstvu i u domaćinstvu, a neretko ne mogu ni samostalno da raspolažu svojom imovinom, što čini njihov položaj težim i ekonomski nesamostalnijim. Zato, s rodnog aspekta, sporni propis može imati štetne posledice po žene u ruralnim sredinama koje su polјoprivrednice. Nјima su, kao dvostruko marginalizovanoj grupi, potrebne mere podrške države. Takođe, iako je pohvalno što je Zakonom sada uređena ova vrsta naknade koja ranijim propisima nije postojala za ovu kategoriju osiguranica, okolnost da im se omogućavaju prava kao i ostalim osiguranicima ne znači da ta prava ne treba da im se pruže pod jednakim uslovima kao i drugima. Ukazujemo i da je ovim Zakonom ovakva vrsta naknade po prvi put uređena i za osiguranice koje se bave samostalnom delatnošću, koje obavlјaju povremene i privremene poslove, po osnovu ugovora o delu i autorskih ugovora ali da su za njih, za razliku od polјoprivrednih osiguranica, utvrđeni jednaki načini obračuna i uslovi sticanja prava na ove naknade. Stoga Zakonom propisani uslov da se ženama polјoprivrednicama obračunava naknada po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, na drugačiji način i pod drugim uslovima u odnosu na osiguranice predviđene u članu 17. stav 1. nema opravdanje i dovodi do nejednakog tretmana samo zbog ove okolnosti.
Ovako postavlјen uslov za sticanje prava na naknadu u direktnoj je vezi i sa izračunavanjem osnovice za ostale naknade, koja je propisana u članu 18. stav 2. pa se tako osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, utvrđuje srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje za poslednja 24 meseca koji prethode danu rođenja deteta, dok se kod osnovica za lica propisana članom 17. stav 1. računa uzimanjem u obzir poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodilјskog odsustva.
Zbog toga, Poverenik smatra da su odredbe člana 17. stav 2. i 18. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom u nesaglasnosti sa Ustavom Republike Srbije i Zakonom o zabrani diskriminacije, jer se njome stavlјaju u nejednak položaj žene koje su polјoprivrednice u odnosu na žene koje su osigurane po drugim osnovama iz člana 17. stav 1, što predstavlјa diskriminaciju.
Kada je reč o odredbi člana 54. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, a u vezi člana 12. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, čija se ustavnost ovde takođe osporava, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti posebno ukazuje da se povodom odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom obratilo nekoliko stotina žena. One ističu da su majke koje su do 25. decembra 2017. godine rodile decu diskriminisane u odnosu na majke koje su rodile decu do ovog datuma, jer će ostvariti pravo na roditelјski dodatak po ranije važećem zakonu koji propisuje znatno manje iznose roditelјskog dodatka od novog Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom.
Naime, odredbom člana 54. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom propisano je: „Pravo na roditelјski dodatak za decu rođenu pre početka primene ovog zakona, ostvariće se u skladu sa propisima koji su bili na snazi na dan rođenja deteta.“, dok je članom 12. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom propisano da: „Pravo na roditelјski dodatak za decu rođenu na dan stupanja na snagu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS”, broj 113/17), 25. decembra 2017. godine, i kasnije, zaklјučno sa 30. junom 2018. godine, koje se ostvaruje u skladu sa propisima koji su bili na snazi na dan rođenja deteta a isplaćuje u jednakim mesečnim ratama, uskladiće se po službenoj dužnosti, počev od 1. jula 2018. godine, sa brojem rata i mesečnim iznosima roditelјskog dodatka utvrđenim ovim zakonom“. S tim u vezi Poverenik, pored člana 21. Ustava Republike Srbije, ukazuje na odredbu člana 64. stav 1. kojim je propisano da deca uživaju lјudska prava primereno svom uzrastu i duševnoj zrelosti. Pored toga Zakonom o zabrani diskriminacije, i to odredbom člana 4. propisano je da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije, dok je odredbama člana 22. ovog zakona propisano da svako dete ima jednaka prava i zaštitu u porodici, društvu i državi bez obzira na njegova ili lična svojstva roditelјa, staratelјa i članova porodice.
Kada je reč o ovim odredbama, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti najpre konstatuje da je formalni titular ovog prava majka deteta, dok otac ovo pravo može ostvariti samo u izuzetnim slučajevima, propisanim zakonom. Međutim, dublјom analizom propisa može se utvrditi da je zakonodavac, kao formalnog titulara, stavio roditelјa koji neposredno stara o detetu, iz čega se može zaklјučiti da roditelјski dodatak nije pomoć namenjena majci za ublažavanje socio-ekonomskih promena nastalih usled porođaja, niti je u pitanju pomoć koja je namenjena roditelјu/roditelјima, već se radi o podršci koja je direktno usmerena na dete koje treba da ima krajnju korist od ove mere podrške. Tome u prilog govori i odredba člana 1. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, kojom je kao prvi cilј finansijske podrške porodici sa decom utvrđeno pobolјšanje uslova za zadovolјavanje osnovnih potreba dece, te se stoga nesumnjivo može zaklјučiti da je krajnji korisnik ove finansijske podrške dete.
Međutim, uprkos činjenici da je roditelјski dodatak namenjen svoj deci, pojedine kategorije dece ostvariće pravo na manji iznos roditelјskog dodatka. Deca koja su rođena pre 25. decembra 2017. godine (primera radi 24. decembra 2017. godine), a koja i dalјe primaju roditelјski dodatak neopravdano se nalaze u nepovolјnijem položaju u odnosu na decu koja su rođena nakon ovog datuma. Naime, deca rođena nakon 25. decembra 2017. godine ostvariće pravo na roditelјski dodatak u visini propisanoj novim Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom, dok se na decu rođenu pre ovog datuma primenjuju nepovolјnije odredbe starog zakona. Odredbama člana 15. st. 1. i 2. prethodno važećeg Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom[12], propisano je da se roditelјski dodatak isplaćuje jednokratno počevši od juna 2002. godine i iznosi za drugo dete 50.000 dinara, za treće dete 90.000 dinara i za četvrto dete 120.000 dinara. S druge strane, odredbama člana 23. novog Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom[13] propisano je:
- roditelјski dodatak za prvo dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije utvrđuje se u visini od 100.000,00 dinara i isplaćuje se jednokratno;
- roditelјski dodatak za drugo dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije utvrđuje se u visini od 240.000,00 dinara i isplaćuje se u 24 jednake mesečne rate po 10.000,00 dinara;
- roditelјski dodatak za treće dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije utvrđuje se u visini od 1.440.000,00 dinara i isplaćuje se u 120 jednakih mesečnih rata po 12.000,00 dinara;
- roditelјski dodatak za četvrto dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije utvrđuje se u visini od 2.160.000,00 dinara i isplaćuje se u 120 jednakih mesečnih rata po 18.000,00 dinara.
Međutim, odredbom člana 12. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom propisano je da pravo na roditelјski dodatak za decu rođenu na dan stupanja na snagu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 113/17), 25. decembra 2017. godine, i kasnije, zaklјučno sa 30. junom 2018. godine, koje se ostvaruje u skladu sa propisima koji su bili na snazi na dan rođenja deteta a isplaćuje u jednakim mesečnim ratama, uskladiće se po službenoj dužnosti, počev od 1. jula 2018. godine, sa brojem rata i mesečnim iznosima roditelјskog dodatka utvrđenim ovim zakonom, kao i da će se isplata prava iz stava 1. ovog člana vršiti u roku od šest meseci od dana primene ovog zakona.
S tim u vezi, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da će deci rođenoj pre 25. decembra 2017. godine, kojima nije završena isplata roditelјskog dodatka, biti isplaćivan niži iznos roditelјskog dodatka u odnosu na decu rođenu nakon ovog datuma.
Nejasno je opravdanje za ovakvo pravlјenje razlike, posebno imajući u vidu činjenicu da su deca kao krajnji korisnici ove mere podrške nalaze u istoj situaciji bez obzira na datum rođenja jer ni jednima ni drugima nije završena isplata roditelјskog dodatka, te je stoga irelevantno da li su rođeni pre ili posle 25. decembra 2017. godine.
Na kraju, Poverenik ukazuje da se ratifikacijom UN Konvencije o pravima deteta[14], Republika Srbija obavezala na poštovanje prava deteta i obezbeđivanje prava sadržanih u Konvenciji svakom detetu pod njenom jurisdikcijom, bez ikakve diskriminacije i bez obzira na rasu, boju kože, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo ubeđenje, nacionalno, etničko ili socijalno poreklo, imovno stanje, onesposoblјenost, rođenje ili drugi status deteta, njegovog roditelјa ili staratelјa. S tim u vezi, potrebno je ukazati i na Opšti komentar br. 7 Komiteta za prava deteta[15], koji u četvrtom delu obrađuje principe i prava deteta u ranom detinjstvu. Komitet je ukazao da grupe male dece ne smeju biti diskriminisane, da je princip najbolјeg interesa deteta primaran u svim postupcima koji se tiču dece, a posebno je istaknuto da se najbolјi interes deteta mora uzeti u obzir prilikom izrade svakog zakona, javne politike i pružanja usluga koje se tiču dece, što obuhvata postupke koji direktno pogađaju decu, kao i postupke koji imaju posrednog uticaja na malu decu.
Na osnovu svega navedenog, koristeći svoja zakonska ovlašćenja da podnese predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti, prema članu 50. stav. 1. Zakona o Ustavom sudu, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti predlaže da Ustavni sud, nakon sprovedenog postupka, donese sledeću
O D L U K U
Utvrđuje se da odredba člana 13. stav 4, člana 17. st. 2, člana 18. stav 2. i člana 54. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS br. 113/17 i 50/18 ) i odredba člana 12. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS br. 50/18) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije i Zakonom o zabrani diskriminacije.
[1] „Sl. glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – odluka US i 113/17
[2] „Usklađivanje rada i roditelјstva“, Kabinet ministra bez portfelјa, dostupno na: http://www.mdpp.gov.rs/doc/publikacija%20-%20Uskladjivanje%20rada%20i%20roditeljstva.pdf
[3] Ibid.
[4] Ibid.
[5] „Sl. glasnik RS“, br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 7/12 – usklađeni din. izn., 8/13 – usklađeni din. izn., 47/13, 108/13, 6/14 – usklađeni din. izn., 57/14, 68/14 – dr. zakon, 5/15 – usklađeni din. izn., 112/15, 5/16 – usklađeni din. izn., 7/17 – usklađeni din. izn., 113/17 i 7/18 – usklađeni din. izn.
[6] „Istraživanje rodne ravnopravnosti u Srbiji“, Ministarstvo za rad, zapošlјavanje, boračka i socijalna pitanja, Beograd, 2014.
[7] Nacionalna strategija za rodnu ravnopravnost za period od 2016. do 2020. godine („Sl. glasnik RS“, br. 4/16)
[8] Opšti komentar br. 20 (2009): Zabrana diskriminacije u ostvarivanju ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava (član 2, stav 2. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima) (E/C.12/GC/20), stav 13, dostupno na http://www.refworld.org/docid/4a60961f2.html
[9] Predstavka br. 60669/00, presuda od 30.03.2005. godine
[10] „Evropski sud i penzije“, Vesna Rakić-Vodinelić, 2015, dostupno na: https://pescanik.net/evropski-sud-i-penzije/
[11] Zakon o ratifikaciji Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena, “Službeni list SFRJ” – Međunarodni ugovori, broj 11/81
[12] „Sl. glasnik RS“, br. 16/02, 115/05 i 107/09
[13] „Sl. glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18
[14] Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta („Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori“, br. 15/90 i „Sl. list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97)
[15] UN, Opšti komentar broj 7 Komiteta za prava deteta: Sprovođenje prava deteta u ranom detinjstvu
POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković
Predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti ZFPPD 
