del. br. 1703 datum: 5. 11. 2012.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (član 33. tačka 7. Zakona o zaštiti diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, broj 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE
o pojedinim odredbama Radne verzije Zakona o izmenama i dopunama zakona o vanparničnom postupku

Lišenje poslovne sposobnosti

Odredbama čl. 31. – 44a Radne verzije Zakona o izmenama i dopunama zakona o vanparničnom postupku uređen je postupak lišenja, odnosno, ograničenja poslovne sposobnosti. Nesporno je da pitanje poslovne sposobnosti ima veliki značaj sa aspekta poštovanja ljudskih prava i sveukupnog društvenog položaja osoba prema kojima se vode ovaj postupak. Imajući u vidu da je Zakon o vanparničnom postupku usvojen 1982. godine, može se konstatovati da je tadašnji motiv zakonodavca, prilikom donošenja propisa iz ovih oblasti, bio zaštita interesa dve grupe ljudi: a) osoba koje zbog fizičkog, intelektualnog i/ili mentalnog invaliditeta ili iz drugih razloga nisu u stanju da se adekvatno staraju same o svojim interesima, kao i b) drugih osoba koje stupaju u pravne odnose sa njima. U vreme donošenja Zakona o vanparničnom postupku osobe sa invaliditetom posmatrane su isključivo kroz individualna ograničenja i medicinsku pomoć (tzv. medicinski model pristupa osobama sa invaliditetom). Osnovne ideje medicinskog modela bile su da je osoba sa invaliditetom ta koja „odstupa od norme” i da je treba „popraviti i/ili izlečiti” primenom različitih medicinskih postupaka, kao i da je neophodno da se određeni stručnjaci bave osobama sa invaliditetom. Ovaj koncept je, međutim, prevaziđen i kao takav napušten. Moderan koncept koji se odnosi na ostvarivanje prava osoba sa invaliditetom zasnovan je na stavu da osobe sa invaliditetom jesu u stanju da se same o sebi staraju, a da ukoliko postoje životne situacije u kojima im je potrebna podrška, država ima obavezu da im neophodnu podršku obezbedi. Ovaj tzv. socijalni model pristupa osobama sa invaliditetom, koji uvažava sve posebnosti jedne osobe i posmatra je holistički, a ne isključivo kroz invaliditet, promoviše ideju da je društvo to koje treba da ukloni barijere, kako bi osobe sa invaliditetom mogle da ostvaruju sva prava ravnopravno sa drugim građanima. S tim u vezi, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da predložene izmene i dopune Zakona o vanparničnom postupku nisu u skladu sa međunarodnim obavezama koje je Republika Srbija preuzela, kao ni sa nacionalnim antidiskriminacionim propisima.

Naime, Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom, praksa Evropskog suda za ljudska prava, preporuke Visokog komesara Saveta Evrope, kao i Komiteta za prava osoba sa invaliditetom pred države postavljaju veoma jasne zahteve kada je u pitanju regulisanje poslovne sposobnosti osoba sa invaliditetom, a predložena rešenja u Radnoj verziji Zakona o izmenama i dopunama zakona o vanparničnom postupku ne odgovaraju na ove zahteve. Članom 12. Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom („Sl. glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 42/2009) propisano je: 1) Države strane ugovornice ponovo potvrđuju da osobe sa invaliditetom imaju pravo da svuda budu priznate pred zakonom, kao i druga lica; 2) Države strane ugovornice priznaju da osobe sa invaliditetom ostvaruju svoju poslovnu sposobnost ravnopravno sa drugima u svim aspektima života; 3) Države strane ugovornice preduzeće odgovarajuće mere kako bi osobama sa invaliditetom omogućile dostupnost pomoći koja im može biti potrebna u ostvarivanju njihove poslovne sposobnosti; 4) Države strane ugovornice obezbediće da se svim merama koje se odnose na ostvarivanje poslovne sposobnosti pruže odgovarajuće i efikasne garancije radi sprečavanja zloupotreba, shodno međunarodnom pravu koje se odnosi na ljudska prava. Takve garancije obezbediće se merama koje se odnose na ostvarivanje poslovne sposobnosti, poštuju prava, volja i prioriteti osobe, kao i da ne dođe do sukoba interesa i neprimerenog uticaja, da budu proporcionalne i prilagođene okolnostima konkretne osobe, u najkraćem mogućem trajanju i da podležu redovnom preispitivanju nadležnog nezavisnog i nepristrasnog organa ili sudskog tela. Garancije će biti proporcionalne stepenu u kojem takve mere utiču na prava i interese osobe na koju se odnose; 5) U skladu sa odredbama ovog člana, države strane ugovornice će preduzeti sve odgovarajuće i efikasne mere kako bi se osobama sa invaliditetom obezbedila jednaka prava da budu vlasnici imovine ili da je nasleđuju, da kontrolišu svoje finansije i da imaju ravnopravan pristup bankarskim kreditima, hipotekarnim zajmovima i drugim oblicima finansijskog kreditiranja, kao i da osobe sa invaliditetom ne budu lišene svoje imovine nečijom samovoljom.

Nadalje, Savet Evrope doneo je Akcioni plan za promovisanje prava i puno učešće osoba sa invaliditetom u društvu – Unapređenje kvaliteta života osoba sa invaliditetom u Evropi 2006-2015. Na osnovu ovog Akcionog plana, Komitet ministara je 2006. godine usvojio Preporuku Rec (2006)5 kojom se vladama država članica Saveta Evrope preporučuje, između ostalog, da imajući u vidu svoje specifične nacionalne, regionalne ili lokalne strukture i njihove odgovornosti integrišu u dokumenta, pravnu regulativu i praksu principe, kao i da primene mere koje su predstavljene u Akcionom planu Saveta Evrope za promovisanje prava i puno učešće osoba sa invaliditetom u društvu – Unapređenje kvaliteta života osoba sa invaliditetom u Evropi 2006-2015. Akciona stavka br. 12. ovog Akcionog plana propisuje da osobe sa invaliditetom treba da imaju pristup pravnom sistemu na istim osnovama kao i ostali građani. Pravna zaštita podrazumeva preduzimanje odgovarajućih mera u cilju uklanjanja diskriminacije osoba sa invaliditetom, jer je adekvatan pravni i administrativni okvir neophodan da bi se sprečila diskriminacija osoba sa invaliditetom.

Poverenica ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, npr. u predmetu Salontaji-Drobnjak protiv Srbije (predstavka 36500/05), u kojem je sud utvrdio dve povrede člana 6. stav 1. Evropske konvencije o ljudskim pravima – pravičnost postupka za delimično lišenje poslovne sposobnosti i pravo na pristup sudu u vezi sa vraćanjem potpune poslovne sposobnosti, kao i na predmete Shtukaturov protiv Rusije (predstavka 44009/05) i Alajos Kiss protiv Mađarske (predstavka 38832/06).

Pored međunarodnih dokumenata i prakse Evropskog suda za ljudska prava, ravnopravnost osoba sa invaliditetom garantovana je Ustavom Republike Srbije, Zakonom o zabrani diskriminacije i Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti mišljenja je da se predloženim izmenama suštinski ništa ne menja u pogledu ostvarivanja prava osoba sa invaliditetom, odnosno, da u izmenama nedostaju mnogi važni aspekti bez kojih nije moguće adekvatno urediti ovu oblast. Tako na primer, ceo postupak se i dalje zasniva na potpunom lišenju poslovne sposobnosti, odnosno, potpuno lišenje poslovne sposobnosti ne samo što nije ukinuto, već je i dalje pravilo, dok je delimično lišenje (ograničenje) nedovoljno precizirano i suštinski se svodi na potpuno lišenje poslovne sposobnosti. Takođe, nema odredaba kojima bi se omogućila podrška u odlučivanju, postupak nije individualizovan i dalje se temelji na tzv. medicinskom modelu, odnosno, svodi se na medicinska veštačenja, ne postoje adekvatne garancije zaštite od zloupotreba, posebno u situacijama postojanja sukoba interesa.
Zbog svega toga, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da je reforma u ovoj oblasti neophodna, ali da je potrebno pristupiti sveobuhvatnim izmenama, uz puno uvažavanje međunarodnih standarda u ovoj oblasti i antidiskriminacionih propisa, te da je nužno istovremeno menjati i procesnopravne i materijalnopravne norme koje reguliše ovu oblast.

Zadržavanje u zdravstvenoj organizaciji koja obavlja delatnosti u oblasti neuropsihijatrije

Odredbama čl. 45. – 55. Radne verzije Zakona o izmenama i dopunama zakona o vanparničnom postupku uređen je postupak zadržavanja u zdravstvenoj organizaciji koja obavlja delatnost u oblasti neuropsihijatrije. Nesporno je da je i pitanje tzv. prinudne hospitalizacije od velikog značaja sa aspekta poštovanja ljudskih prava i sveukupnog društvenog položaja osoba prema kojima se vode ovaj postupak. Imajući u vidu da je prinudna hospitalizacija mera kojom se ozbiljno zadire u osnovna ljudska prava i individualne slobode, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da pravila postupka za zadržavanje u zdravstvenoj organizaciji koja obavlja delatnost u oblasti neuropsihijatrije moraju obezbediti donošenje zakonitih odluka, sprečiti moguće zloupotrebe i omogućiti ostvarivanje prava i interesa osoba koje su bez svoje saglasnosti zadržane u stacionarnim psihijatrijskim ustanovama.

Predložene izmene koje se odnose na postupak zadržavanja u zdravstvenoj organizaciji koja obavlja delatnost u oblasti neuropsihijatrije nisu u skladu sa međunarodnim standardima i nacionalnim antidiskriminacionim propisima.
Naime, članom 14. Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom („Sl. glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 42/2009) propisano je da: 1) Države strane ugovornice obezbediće da osobe sa invaliditetom ravnopravno sa drugima: a) uživaju pravo na ličnu slobodu i bezbednost i b) ne budu lišena slobode protivzakonito ili nečijom samovoljom, da svako lišavanje slobode bude u skladu sa zakonom, kao i da postojanje invaliditeta ni u kom slučaju ne može da bude opravdanje za lišavanje slobode; 2) Države strane ugovornice obezbediće, u slučaju da osobe sa invaliditetom budu lišene slobode bilo kakvim postupkom, da te osobe ravnopravno sa drugima imaju pravo na garancije u skladu sa međunarodnim pravom koje se odnose na ljudska prava i da se sa njima postupa u skladu sa ciljevima i načelima ove konvencije, uključujući obezbeđenje odgovarajućeg smeštaja.

Potrebno je ukazati da je još od slučaja Winterwerp protiv Holandije (odluka Evropskog suda za ljudska prava od 24. oktobra 1979. godine), koja je potvrđena i u nekim kasnijim odlukama, Evropski sud za ljudska prava nedvosmisleno stao na stanovište da se „…osnovna procesna jemstva u postupku lišenja slobode osoba sa mentalnim teškoćama moraju pružiti osobama nad kojima se ovaj postupak sprovodi.” Ovo podrazumeva pre svega „pravo ovih lica na pristup sudu kao i mogućnost da budu saslušana lično ili ukoliko je neophodno putem određene forme zastupanja”, to jest da „mentalna teškoća može dovesti do smanjenja ili promene načina upotrebe ovog prava, ali ne može osporiti samu suštinu ovog prava “.

Predložene izmene postupka prinudne hospitalizacije nisu adekvatne jer nisu uspostavljene neophodne garancije za materijalnopravnu i procesnopravnu zakonitost odluka, uslovi za prinudnu hospitalizaciju nisu jasno definisani i ostavljaju veliki prostor za arbitrarno odlučivanje, nedostaju adekvatne garancije poštovanja prava i sprečavanja zloupotreba, rok za donošenje odluke suda o zadržavanju je predugačak, kao i rok za koji se može odrediti zadržavanje i slično.

Zbog svega toga, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da je reforma i u ovoj oblasti neophodna, ali da je potrebno pristupiti sveobuhvatnim promenama, poštovati međunarodne standarde u ovoj oblasti i antidiskriminacione propise, u cilju poštovanja prava osoba sa invaliditetom na jednakoj osnovi sa drugima, kao i da je neophodno istovremeno promeniti i procesno i materijalno pravo koje reguliše ovu oblast.

Dozvola za pravnu promenu pola i rodnog identiteta

Odredbama čl. 55a – 55đ Radne verzije Zakona o izmenama i dopunama zakona o vanparničnom postupku uređen je novi postupak – Dozvola za pravnu promenu pola i rodnog identiteta. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti najpre konstatuje da je od izuzetne važnosti zakonsko regulisanje pravnih posledica promene pola, imajući u vidu činjenicu da ova materija u Republici Srbiji nije regulisana. Potrebno je da se problem izdavanja novih dokumenata sagledava u kontekstu ukupnog društvenog položaja transpolnih osoba, jer je poštovanje ljudskih prava ove grupe ljudi dugo bilo ignorisano i zanemarivano, iako su problemi sa kojima se oni suočavaju ozbiljni i specifični. Transpolne osobe su izložene veoma visokom stepenu diskriminacije, netolerancije i otvorenog nasilja. Uskraćeno im je ili otežano ostvarivanje nekih osnovnih ljudskih prava, uključujući i pravo na život, pravo na nepovredivost psihičkog i fizičkog integriteta i pravo na zdravstvenu zaštitu. Iako je u pitanju veoma mala i raznolika zajednica, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da svi društveni akteri moraju da pruže podršku i preduzmu sve mere, svako u okviru svojih nadležnosti, kako bi transpolne osobe u Srbiji uživale sva prava koja su građanima i građankama garantovana, bez diskriminacije. Takođe, važno je imati u vidu da je za transpolne osobe od izuzetne važnosti da, nakon promene pola, imaju mogućnost da promene i svoj pravni i socijalni status i usklade ga sa svojim rodnim identitetom.

Na potrebu otklanjanja svakog vida diskriminacije transpolnih osoba ukazano je i u brojnim obavezujućim i neobavezujućim dokumentima međunarodnih organizacija u kojima je i Republika Srbija članica, kao što su: Konvencija o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena (CEDAW, 1979), Univerzalni periodični izveštaj Saveta za ljudska prava UN (2011), Rezolucija Saveta za ljudska prava UN o ljudskim pravima, seksualnoj orijentaciji i rodnom identitetu (2011), Preporuka Komiteta ministara o merama za borbu protiv diskriminacije na osnovu seksualne orijentacije i rodnog identiteta 2010(5), Izveštaj Visokog komesara Saveta Evrope o ljudskim pravima i rodnom identitetu (2009), Rezolucija Parlamentarne skupštine Saveta Evrope 1728(2010)1 o diskriminaciji na osnovu seksualne orijentacije i rodnog identiteta i Preporuka Parlamentarne skupštine Saveta Evrope 1117 (1989) o situaciji transpolnih osoba. Nadalje, Evropski sud za ljudska prava je doneo brojne odluke u kojima je naglašena potreba da bolje razumeju problemi sa kojima se transpolne osobe suočavaju, kako bi takvih problema bilo manje i kako bi se vremenom potpuno eliminisali, npr. videti odluke Evropskog suda za ljudska prava u predmetima B. protiv Francuske (predstavka 13343/87); X, Y, Z protiv Ujedinjenog kraljevstva (predstavka 21830/93); Kara protiv Ujedinjenog kraljevstva (predstavka 36528/97); Goodwin i I. protiv Ujedinjenog kraljevstva (predstavke 28957/95 i 25680/94); Van Kuck protiv Nemačke (predstavka 35968/97); Grant protiv Ujedinjenog kraljevstva (predstavka 32570/03); L. protiv Litvanije (predstavka 27527/03); Schlumpf protiv Švajcarske (predstavka 29002/06) i P.V. protiv Španije (predstavka 35159/09). Takođe, na nivou EU usvojene su Direktiva 2004/113/EC (2004) o primeni principa jednakog tretmana muškaraca i žena u oblasti pristupa dobrima i uslugama, kao i Direktiva 2006/54/ EC (2006) o primeni principa jednakih mogućnosti za muškarce i žene u oblasti rada i zapošljavanja.

Međutim, propisivanje postupka u kojem bi osoba koja želi da prilagodi svoj pol tražila dozvolu od suda nije u skladu sa međunarodnim dokumentima i standardima u ovoj oblasti. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti napominje da ni u uporednoj praksi ne postoje slične odredbe, odnosno, slični postupci u kojima bi neki državni organ odlučivao (davao dozvolu) o promeni pola. S druge strane, ovakvo rešenje uskraćuje pravo na odlučivanje osobama koje žele da prilagode pol, jer ostavlja mogućnost da sud ne dozvoli promenu pola.

Imajući sve to u vidu, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da je postupak davanja dozvole za promenu pola neprihvatljiv, ali da je neophodno propisati brz i efikasan postupak regulisanja pravnih posledica promene pola, uz poštovanje međunarodnih standarda u ovoj oblasti i antidiskriminacionih propisa.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Mišljenje o pojedinim odredbama Radne verzije Zakona o izmenama i dopunama zakona o vanparničnom postupku