br. 011-00-24/2015-02 datum: 31.8.2015.
Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (čl. 33. tač. 7. Zakona o zaštiti diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje
MIŠLjENjE
o pojedinim odredbama Nacrta zakona o rodnoj ravnopravnosti
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, kao samostalan i nezavisni državni organ nadležan za suzbijanje i zaštitu od diskriminacije, veoma je zainteresovan da se pitanje rodne ravnopravnosti uredi na način koji će omogućiti da se žene i muškarci ravnopravno uključe u sve aspekte razvoja društva, te da se spreči i eliminiše diskriminacija na osnovu pola i roda, kao i rodno zasnovano nasilje.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti podseća na relevantan zakonski okvir u vezi sa zabranom diskriminacije i principom rodne ravnopravnosti, koji se mora imati u vidu prilikom donošenja novog Zakona o rodnoj ravnopravnosti. Republika Srbija preuzela je određene obaveze ratifikacijom međunarodnih konvencija – Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (1948); Konvencija o političkim pravima žena („Sl. list FNRJ-Međunarodni ugovori”, br. 7/54); Konvencija o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena („Sl. list SFRJ”, br. 11/81) i Opcioni protokol uz ovu konvenciju („Sl. list SRJ, Međunarodni ugovori”, br. 13/02); Pekinška deklaracija i Platforma za akciju (1995); Rezolucija 1325 Saveta bezbednosti UN (2000); Milenijumska deklaracija UN (2000); Konvencija o zaštiti materinstva Međunarodne organizacije rada br. 183 („Sl. glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 1/2010); Konvencija o jednakim mogućnostima i jednakom tretmanu radnika i radnica: radnici s porodičnim obavezama („Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori”, br. 7/87); Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Sl. list SCG-Međunarodni ugovori”, br. 9/2003), posebno Protokol br. 7 (1984) i Protokol br. 12 (2000); Evropska povelja o rodnoj ravnopravnosti na lokalnom nivou Saveta evropskih opština i regiona (2006); Konvencija o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u porodici („Sl. glasnik RS-Međunarodni ugovori”, br. 12/2013) i dr.
Konvencijom o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena (CEDAW) obavezane su države potpisnice da preduzmu dogovarajuće mere na promeni kulturnih obrazaca rodnih nejednakosti, odnosno, otklanjanju predrasuda i praksi zasnovanih na shvatanju o inferiornosti ili superiornosti jednog ili drugog pola ili tradicionalnoj ulozi muškaraca i žena. Od država se zahteva da obezbede ravnopravnost u braku i porodičnim odnosima, uključujući i određivanje minimalnih godina starosti za stupanje u brak i proglašavanjem ništavnih ugovorenih brakova, kao i da promovišu jednaka prava i odgovornosti supružnika u porodičnom životu. Takođe, CEDAW konvencija je prvi međunarodni dokument kojim je eksplicitno ukazano na diskriminaciju žena u političkom i javnom životu. Zbog toga je propisano da države članice treba da preduzmu sve podesne mere za otklanjanje diskriminacije žena u političkom i javnom životu zemlje, što se posebno odnosi na dužnost obezbeđivanja, pod jednakim uslovima kao i muškarcima, prava žena da glasaju na svim izborima i javnim referendumima, da budu birane u sva tela koja se biraju putem javnih izbora, da učestvuju u kreiranju i sprovođenju vladine politike i da zauzimaju rukovodeće položaje i obavljaju sve javne funkcije na svim nivoima vlasti, kao i da učestvuju u radu nevladinih organizacija i udruženja koja se bave javnim i političkim životom u zemlji.
U Evropskoj povelji o rodnoj ravnopravnosti na lokalnom nivou navedeno je da lokalne samouprave treba da regulišu sopstvene procedure i standarde tako da potencijalni kandidati/kinje i izabrani predstavnici/ce ne budu stavljeni u nepovoljniji položaj zbog stereotipnih oblika ponašanja, jezika ili uznemiravanja. Lokalne samouprave se obavezuju da će se boriti protiv predrasuda, praksi i upotrebe jezika i predstava baziranih na ideji superiornosti ili inferiornosti jednog ili oba pola, odnosno, na stereotipnim ulogama žena ili muškaraca.
Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Ustavnom zabranom diskriminacije, kao pojave koja je suprotna principima demokratskog društva, obezbeđuje se ostvarivanje načela jednakosti i stvaraju pretpostavke da svi građani i građanke ostvaruju prava pod jednakim uslovima. Odredbom člana 15. Ustava RS propisana je ravnopravnost žena i muškaraca, kao i obaveza države da vodi politiku jednakih mogućnosti kako bi se obezbedilo poštovanje i primena načela ravnopravnosti polova.
Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, kojim je u članu 4. propisano načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbama čl. 5-14. Zakona o zabrani diskriminacije definisani su različiti oblici povrede načela jednakosti, odnosno diskriminatornog postupanja, pa je odredbama člana 20. propisano da diskriminacija postoji ako se postupa protivno načelu ravnopravnosti polova, odnosno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda žena i muškaraca u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života. Takođe, odredbom stava 2. ovog člana zabranjeno je uskraćivanje prava ili javno ili prikriveno priznavanje pogodnosti u odnosu na pol ili zbog promene pola. Zabranjeno je fizičko i drugo nasilje, eksploatacija, izražavanje mržnje, omalovažavanje, ucenjivanje i uznemiravanje s obzirom na pol, kao i javno zagovaranje, podržavanje i postupanje u skladu sa predrasudama, običajima i drugim društvenim obrascima ponašanja koji su zasnovani na ideji podređenosti ili nadređenosti polova, odnosno stereotipnih uloga polova.
U Strategiji prevencije i zaštite od diskriminacije („Sl. glasnik RS”, br 60/2013) prepoznato je postojanje tradicionalnih, patrijarhalnih društvenih stereotipa o rodnim ulogama žena i muškaraca u porodici i nepovoljniji položaj žena u odnosu na muškarce u svim oblastima društvenog života. Strategijom je definisan proaktivan pristup promeni tradicionalnih, patrijarhalnih stereotipa o rodnim ulogama žena i muškaraca u porodici i široj zajednici, radi postizanja faktičke ravnopravnosti. Posebnu ulogu u tom procesu ima i obrazovni sistem, kroz sadržaje koji uče o neprihvatljivosti svih oblika diskriminacije žena, uključujući rodne stereotipe, kroz kurikulume za osnovno i srednje školsko obrazovanje, kao i visoko obrazovanje. Ukazano je na neophodnost kreiranja inkluzivne politike u obrazovnom sistemu za devojke i devojčice, posebno za one iz višestruko ugroženih grupe i za one koje napuštaju redovni obrazovni sistem zbog rane udaje ili trudnoće, kao i na potrebu preduzimanja mera kako bi se smanjila polna segregacija obrazovnih profila.
Nacionalnom strategijom za poboljšanje položaja žena i unapređenje rodne ravnopravnosti („Sl. glasnik RS”, br.15/2009), definisano je šest strateških ciljeva, između ostalog i ostvarivanje rodne ravnopravnosti u obrazovanju, iskorenjivanje ekonomske nejednakosti između muškaraca i žena i uspostavljanje rodne jednakosti u javnim glasilima, uklanjanje rodnih stereotipa i eliminisanje govora mržnje (mizoginije).
Imajući sve ovo u vidu, a koristeći svoja zakonska ovlašćenja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje mišljenje o pojedinim rešenjima sadržanim u Nacrtu zakona o rodnoj ravnopravnosti (u daljem tekstu: Nacrt zakona), koja su relevantna sa aspekta propisa o zabrani diskriminacije. S obzirom da Nacrt zakona ima osam odeljaka, mišljenje je sačinjeno tako da prati ovu strukturu.
1. OSNOVNE ODREDBE
1.1. Odredbom čl. 2. Nacrta zakona pojašnjena su značenja pojedinih pojmova korišćenih u zakonu, pa je stavom 1. tačka b) ovog člana propisano značenje pojma „rodna pripadnost”. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da bi u skladu sa prihvaćenim međunarodnim standardima, kao i odredbom člana 2. stav 1. tačka 1. Zakona o zabrani diskriminacije, ovaj izraz trebalo zameniti izrazom „rodni identitet” i dodatno pojasniti da ovaj termin predstavlja i način izražavanja roda.
Naime, u skladu sa definicijom datom u Džogdžakarta principima, pod rodnim identitetom se podrazumeva duboko lično shvatanje sopstvenog roda, koje može i ne mora da se podudara sa polom koji je osobi pripisan rođenjem. Rodni identitet se odnosi lični osećaj tela (uključujući, ukoliko osoba želi, prilagođavanje izgleda ili funkcija tela medicinskim, hirurškim ili drugim sredstvima), kao i na druge načine izražavanja roda, poput oblačenja, govora ili manira.
Imajući u vidu da se termin „rodna pripadnost” koristi u gotovo svim odeljcima Nacrta zakona, Poverenica smatra da ga treba dosledno zameniti izrazom „rodni identitet”. Takođe, u nekim odredbama Nacrta zakona koristi se termin rodno [ili neko drugo] lično svojstvo (čl. 2. st. 1. tač. e). Poverenica ukazuje da izraz „rodno lično svojstvo” treba izmeniti, kako bi se izbegle nedoumice u vezi sa potencijalnim značenjem ovog izraza i ujedno predlaže korišćenje terminologije koja se već koristi u Ustavu RS i Zakonu o zabrani diskriminacije, u odredbama u kojima se nabrajaju osnovi diskriminacije.
1.2. Nadalje, odredbom člana 2. stav 1. tačka đ) definiše se diskriminacija na osnovu roda i rodne pripadnosti kao svako razlikovanje, nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), na otvoren ili prikriven način, u odnosu na lica ili grupe, kao i članove njihovih porodica ili njima bliska lica sa ciljem ili posledicom da im na osnovu roda ili rodne pripadnosti, oteža, ugrozi, onemogući ili negira priznanje, uživanje ili ostvarivanje ljudskih prava u političkoj, ekonomskoj, društvenoj, kulturnoj, građanskoj i svakoj drugoj oblasti, a diskriminacijom se smatra i nepovoljnije postupanje nego što se postupa ili bi se moglo postupati, prema drugom licu, isključivo ili uglavnom što je tražilo ili namerava da pokrene postupak za zaštitu od diskriminacije, ponudilo ili namerava da ponudi dokaze o diskriminatornom postupanju, dalo iskaz pred nadležnim telom o slučaju diskriminacije ili upozorilo javnost na slučaj diskriminacije.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da pojam diskriminacije treba usaglasiti sa definicijom propisanom u Zakonu o zabrani diskriminacije, koji predstavlja osnovni antidiskriminacioni zakon i kojim se uređuje opšti režim zaštite od diskriminacije. Stoga, posebni zakoni kojim se uređuje zabrana diskriminacije u pojedinim oblastima društvenog života ili u odnosu na pojedine društvene grupe, moraju biti u skladu sa Zakonom o zabrani diskriminacije.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti predlaže da se ova odredba izmeni na sledeći način: „diskriminacijom na osnovu roda i rodnog identiteta označava se svako neopravdano pravljenje razlike, nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), na otvoren ili prikriven način, u odnosu na lica ili grupe, kao i članove njihovih porodica ili njima bliska lica sa ciljem ili posledicom da im se na osnovu roda ili rodnog identiteta, oteža, ugrozi, onemogući ili negira priznanje, uživanje ili ostvarivanje ljudskih prava u političkoj, ekonomskoj, društvenoj, kulturnoj, građanskoj i svakoj drugoj oblasti; diskriminacijom se smatra i nepovoljnije postupanje nego što se postupa ili bi se moglo postupati prema drugom licu, isključivo ili uglavnom što je tražilo, pokrenulo ili namerava da pokrene postupak za zaštitu od diskriminacije, ponudilo ili namerava da ponudi dokaze o diskriminatornom postupanju, dalo iskaz pred nadležnim telom o slučaju diskriminacije ili upozorilo javnost na slučaj diskriminacije.”
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je u definisanju diskriminacije na osnovu roda i rodnog identiteta izostavljeno jedno od suštinskih obeležja samog pojma diskriminacije, a to je da je diskriminacija neopravdano pravljenje razlike. Postoji niz situacija kada je pravljenje razlike opravdano, te ovako definisana odredba nije u skladu sa međunarodnim i nacionalnim antidiskriminacionim propisima.
1.3. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je odredbom člana 2. stav 1. tačka ž) posredna diskriminacija definisana različito od definicije iz Zakona o zabrani diskriminacije, odnosno, navedeno je da posredna diskriminacija postoji ako prividno neutralna odredba, kriterijum ili postupak može na određeni način staviti u nepovoljniji položaj neko lice u odnosu na druga lica, osim ako je ta odredba, kriterijum, odnosno postupak objektivno opravdan legitimnim ciljem i ako su sredstva za postizanje tog cilja primerena i nužna.
Poverenica smatra da definiciju posredne diskriminacije u Nacrtu zakona treba usaglasiti sa definicijom posredne diskriminacije iz Zakona o zabrani diskriminacije, kako bi se izbegle nepreciznosti i nedoumice u tumačenju ovog oblika diskriminacije.
1.4. Imajući u vidu predmet Nacrta zakona, Poverenica smatra da je pored neposredne i posredne diskriminacije, koji predstavljaju dva osnovna oblika diskriminacije, neophodno definisati i zabraniti višestruku diskriminaciju, odnosno, „diskriminaciju po dva ili više ličnih svojstava”, koja predstavlja težak oblik diskriminacije.
U prilog tome, Poverenica ukazuje na pojedine odredbe Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije, kojima je propisano da posebnu pažnju treba obratiti na sprečavanje diskriminacije višestruko diskriminisanih grupa žena, a posebno Romkinja, žena sa invaliditetom, samohranih majki, izbeglih ili interno raseljenih žena, starijih žena, žena žrtava nasilja, žena drugačije seksualne orijentacije ili rodnog identiteta. Osim toga, višestruka diskriminacija je u Zakonu o zabrani diskriminacije (čl. 13. stav 1. tačka 5) izdvojena kao naročito opasna, odnosno, propisana kao težak oblik diskriminacije.
1.5. Odredbama člana 2. stav 1. tač. i) i j), između ostalog, propisano je da su uznemiravanje i seksualno uznemiravanje neželjeni akti učinjeni sa namerom.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da sa aspekta Zakona o zabrani diskriminacije, namera nije pravno relevantna u slučajevima diskriminacije, odnosno, za utvrđivanje činjenice da li je neko izvršio diskriminaciju ili ne, nije od značaja da li je postojala namera da se drugo lice diskriminiše. Diskriminacija se može izvršiti i bez postojanja namere, dakle i u neznanju da je akt koji se vrši diskriminatoran i bez postojanja svesti da se neko diskriminiše. To znači da prilikom ispitivanja da li je određen akt suprotan imperativnim propisima o zabrani diskriminacije, namera izvršioca diskriminatornog akta nije pravno relevantna, što proizlazi i iz odredbe člana 12. Zakona o zabrani diskriminacije, kojom je zabranjeno uznemiravanje i ponižavajuće postupanje, ne samo kada je cilj takvog ponašanja povreda dostojanstva lica ili grupe lica na osnovu njihovog ličnog svojstva, već i kada takvo ponašanje objektivno predstavlja povredu dostojanstva lica ili grupe lica. Zbog toga Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je veoma važno da se iz ovih odredaba ukloni izraz „namera”.
1.6. Odredbama člana 3. Nacrta zakona zabranjena je diskriminacija na osnovu roda i rodne pripadnosti i definisana sledeća nedozvoljena ponašanja: a) uskraćivanje prava ili javno ili prikriveno priznavanje pogodnosti u odnosu na rod; b) diskriminatorsko postupanje zbog izjašnjavanja o rodnoj pripadnosti; v) eksploatacija, izražavanje mržnje, omalovažavanje, ucenjivanje i uznemiravanje s obzirom na rodnu pripadnost i svaki nepovoljniji tretman koji neko ima zbog odbijanja ili trpljenja takvog ponašanja, uključujući davanje uputstva za diskriminaciju na osnovu roda; g) javno zagovaranje, podržavanje i postupanje u skladu sa predrasudama, običajima i drugim društvenim obrascima ponašanja, koji su zasnovani na ideji podređenosti ili nadređenosti rodova, odnosno stereotipnih uloga pripadnika rodova; d) uskraćivanje prava na rad kod poslodavca i pružaoca usluga, kao i prava na obavljanje samostalne delatnosti na osnovu rodne pripadnosti; đ) uznemiravanje i seksualno uznemiravanje; e) nepovoljnije postupanje u vezi sa trudnoćom i materinstvom, odnosno roditeljstvom; ž) rodno zasnovano nasilje, odnosno nasilje prema ženama i nasilje u porodici (u daljem tekstu: nasilje).
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da nedozvoljena ponašanja treba preciznije formulisati, imajući u vidu odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, pa predlaže da pojedine tačke člana 3. stav 2. glase:
a) uskraćivanje, isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva licu ili grupi lica u odnosu na njegov ili njihov rodni identitet,
b) diskriminatorno postupanje prema licu ili grupi lica zbog njegovog ili njihovog izjašnjavanja o rodnom identitetu,
g) javno zagovaranje, podržavanje i postupanje u skladu sa predrasudama, običajima i drugim društvenim obrascima ponašanja, koji su zasnovani na ideji podređenosti ili nadređenosti rodova, odnosno rodnim stereotipima;
d) uskraćivanje prava na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku zaradu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovoljavajuće uslove rada, na odmor, obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i zaštitu od nezaposlenosti kod poslodavca i pružaoca usluga, kao i prava na obavljanje samostalne delatnosti na osnovu rodnog identiteta.
Pored toga, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da treba propisati obaveznu upotrebu rodno osetljivog (rodno diferenciranog) jezika u službenoj komunikaciji, a ujedno propisati kao nedozvoljeno ponašanje iz ovog člana neprimenjivanje rodno osetljivog jezika u svim opštim i pojedinačnim aktima koje donose državni organi, institucije, službe i organizacije.
Poverenica ukazuje da u službenoj komunikaciji u Republici Srbiji rodno senzitivni jezik i dalje nije široko prihvaćen, iako jezik ima fundamentalnu ulogu u formiranju društvenog identiteta pojedinca i pojedinki i značajno utiče na oblikovanje društvenih stavova. Upotreba jezika u kojem se prisustvo, jednak status i uloge žena u muškaraca u društvu ravnopravno odražavaju i tretiraju sa jednakom vrednošću i dostojanstvom, suštinski je aspekt rodne ravnopravnosti i od značaja je za postizanje faktičke ravnopravnosti. Izgradnja modernog društva nikada nije potpuna ako se bazira samo na jednom segmentu društvenog razvoja. Razvoj društva u Republici Srbiji ne može biti potpun bez društvenog, ekonomskog i kulturnog razvoja, a poboljšanje položaja žena mora biti shvaćeno kao neophodan uslov napretka. U tom smislu, neophodno je preduzimati sve mere u cilju prevazilaženja onih kulturnih i običajnih pravila koja koče društveni razvoj i onemogućavaju ženama uživanje svih ljudskih prava ravnopravno sa muškarcima. U prilog tome govori i činjenica da je Savet Evrope, usvajanjem Preporuke Odbora ministara o eliminisanju seksizma u jeziku R(90)4, preporučio državama članicama da promovišu upotrebu jezika koji odražava principe ravnopravnosti žena i muškaraca, kao i da preduzmu mere koje su potrebne kako bi usaglasili terminologiju koja se koristi prilikom izrade pravnih propisa u javnoj administraciji i obrazovanju sa principima rodne ravnopravnosti.
Kao primer rodno senzitivne upotrebe jezika, može se navesti Ustav Republike Austrije, koji u osnovnim odredbama propisuje da se službene oznake mogu upotrebljavati isključivo u obliku koji izražava pol njihovog nosioca. Takođe, pozitivan primer je i Zakon o rodnoj ravnopravnosti Crne Gore, kojim je propisano da se diskriminacijom smatra i korišćenje reči u muškom rodu, kao generički neutralni termin i za muški i ženski rod.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da u srpskom jeziku, odnosno, u gramatičkim pravilima srpskog jezika nema utemeljenja ni opravdanja za jezičku nevidljivost žena. Naime, u stručnoj literaturi se navodi da „srpski jezik ima dosledno utkanu kategoriju gramatičkog roda i nije moguće upotrebiti neku imenicu bez oznake gramatičkog roda (muškog, ženskog i srednjeg) … a osnovno pravilo za građenje rečenice je da se subjekat i predikat moraju slagati u rodu, broju i licu”. Upotreba jezika je vezana za društveni i politički kontekst, a pitanje standardizacije (normiranja) jezika uvek je političko pitanje. Rodno osetljivom upotrebom jezika može se uticati na svest onih koji se tim jezikom koriste, a jezik „može odražavati i nameru govornika, može ubeđivati, pohvaliti ili podržati, narugati se drugom ili ga učiniti (ne)vidljivim”.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je u aktuelnim društvenim okolnostima, kada su žene u značajnoj meri uključene u društveni, politički i javni život, neprihvatljiva upotreba naziva njihovih zvanja i funkcija u muškom gramatičkom rodu. Na ovaj način nastavlja se sa tradicionalnom i rodno stereotipnom podelom zanimanja na „muška” i „ženska”, ne prate se promene koje su nesumnjivo nastupile, održavaju se postojeći stereotipi i predrasude i otežava ravnomerno uključivanje žena u društveni i politički život.
2. MERE PROTIV DISKRIMINACIJE NA OSNOVU RODA
2.1. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je odredba člana 7. stav 1. tačka a) alineja 5, koja se odnosi na obavezu poslodavca i pružaoca usluga da donesu ili unesu u pravilnike o radu odredbe kojima će se omogućiti usklađivanje privatnog i profesionalnog života, veoma značajna i da predstavlja važan korak u uspostavljanju pune rodne ravnopravnosti. Međutim, propisana na ovaj način, obaveza poslodavca je suviše šturo određena i može dovesti do nedoumica i nejasnoća o načinu sprovođenja u praksi. Poverenica ukazuje da i u Republici Srbiji, kao i u mnogim drugim državama, postoji velika teškoća u usklađivanju radnih i porodičnih obaveza, što naročito pogađa žene za koje se i dalje smatra da su tradicionalno nositeljke porodičnih obaveza (briga o domaćinstvu, deci, starijim i bolesnim članovima porodice).
Zbog toga Poverenica za zaštitu ravnopravnosti preporučuje da ova odredba bude detaljnije razrađena i da sadrži izričito propisane mere koje poslodavac treba da unese u pravilnik o radu, a koje bi primenom u praksi, zaista pomogle zaposlenima da usklade privatni i profesionalni život. Poverenica, u skladu sa iskustvima drugih zemalja, predlaže da poslodavci, u skladu sa svojim mogućnostima i relevantnim zakonodavstvom, propišu mere kojima će omogućiti različite oblike fleksibilnog radnog vremena i rada od kuće, kao i servise podrške zaposlenima u usklađivanju privatnog i profesionalnog života (npr. vrtići u okviru objekta poslodavca i slično).
2.2. Odredbom člana 8. Nacrta zakona propisano je da su poslodavac i pružalac usluge koji u radnom odnosu imaju više od 250 lica dužni da u vezi sa svojim zaposlenima najkasnije do 31. januara svake godine: a) usvoje plan mera za otklanjanje ili ublažavanje neravnomerne zaposlenosti pripadnika rodova za tekuću godinu; b) sačine izveštaj o sprovođenju plana mera za otklanjanje ili ublažavanje neravnomerne zaposlenosti pripadnika rodova za prethodnu godinu. Plan mera i izveštaj iz prethodnog stava ovog člana poslodavac i pružalac usluge koji u radnom odnosu imaju više od 250 lica dužni su da dostave ministarstvu nadležnom za poslove rodne ravnopravnosti, najkasnije do 31. marta naredne godine u odnosu na godinu obuhvaćenu planom mera i izveštajem […]
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je nejasno iz kog razloga je ova dužnost nametnuta samo poslodavcima koji u radnom odnosu imaju više od 250 zaposlenih, imajući u vidu činjenicu da veoma mali broj poslodavaca u Srbiji zapošljava više od 250 zaposlenih. Naime, prema podacima Ministarstva privrede, u Republici Srbiji 99,8% privrednih subjekata spada u kategorije mikro, malih i srednjih preduzeća (između ostalog, sa manje od 250 zaposlenih). Poverenica podseća da je odredbama člana 13. st. 1. i 2. Zakona o ravnopravnosti polova („Sl. glasnik RS”, br. 22/2009) propisano da poslodavac koji ima u radnom odnosu više od 50 zaposlenih na neodređeno vreme ima dužnost da usvoji plan mera za otklanjanje ili ublažavanje neravnomerne zastupljenosti polova, kao i da sačini izveštaj o sprovođenju plana ovih mera.
Dužnost poslodavca da vodi računa o ravnomernoj zaposlenosti muškaraca i žena je od velike važnosti za dostizanje suštinske rodne ravnopravnosti. Zbog toga je i obavezivanje poslodavaca da jednom godišnje usvajaju plan mera za otklanjanje ili ublažavanje neravnomerne zaposlenosti muškaraca i žena, kao i da sačinjavaju izveštaj o sprovođenju plana mera za otklanjanje ili ublažavanje neravnomerne zaposlenosti, u tom smislu, veoma značajna. Od poslodavaca se očekuje da postepenim restrukturiranjem radne snage uspostave ravnomernu zaposlenost žena i muškaraca.
Poverenica ukazuje da nema razumnog i objektivnog opravdanja da se ova obaveza odnosi samo na preduzeća i pružaoce usluga sa preko 250 zaposlenih, što je ujedno i znatno smanjenje pravnih subjekata koji imaju ovu dužnost prema odredbama Zakona o ravnopravnosti polova, a posebno ako se ima u vidu činjenica da u Republici Srbiji samo 0,2% preduzeća zapošljava preko 250 zaposneih.
Stoga, Poverenica predlaže da se ovim zakonom propiše dužnost poslodavaca i pružalaca usluga koji imaju u radnom odnosu više od 50 zaposlenih da usvajaju plan mera za otklanjanje ili ublažavanje neravnomerne zaposlenosti muškaraca i žena, kao i da sačinjavaju izveštaj o sprovođenju plana mera za otklanjanje ili ublažavanje neravnomerne zaposlenosti.
2.3. Odredbom člana 9. propisano je podsticanje zapošljavanja, te Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da treba uneti odredbu kojom će državni organi, institucije, službe i organizacije biti dužne da preduzmu posebne mere za zapošljavanje teže zapošljivih grupa žena (npr. Romkinje, starije žene, žene sa invaliditetom, samohrane majke, žene žrtve rodno zasnovanog nasilja, žene drugačije seksualne orijentacije ili rodnog identiteta i dr).
2.4. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da član 11. Nacrta zakona koji glasi: „uznemiravanje, seksualno uznemiravanje i seksualno ucenjivanje na radu ili u vezi sa radom koje čini zaposleni prema drugom zaposlenom smatra se aktom diskriminacije regulisanim zakonom o zabrani diskriminacije i propisima o sprečavanju zlostavljanja na radu”, treba da bude preformulisan kako bi se izbeglo poistovećivanje diskriminacije i zlostavljanja na radu. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da ovaj član treba izmeniti, tako da glasi:
Uznemiravanje na osnovu pola i rodnog identiteta, seksualno uznemiravanje i seksualno ucenjivanje na radu ili u vezi sa radom smatra se aktom diskriminacije.
Naime, prema Zakonu o zabrani diskriminacije, akt diskriminacije označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Sa druge strane, zlostavljanje na radu (mobing) predstavlja svako aktivno ili pasivno ponašanje prema zaposlenom ili grupi zaposlenih kod poslodavca koje se ponavlja, a koje za cilj ima ili predstavlja povredu dostojanstva, ugleda, ličnog i profesionalnog integriteta, zdravlja, položaja zaposlenog i koje izaziva strah ili stvara neprijateljsko, ponižavajuće ili uvredljivo okruženje, pogoršava uslove rada ili dovodi do toga da se zaposleni izoluje ili navede da na sopstvenu inicijativu raskine radni odnos ili otkaže ugovor o radu ili drugi ugovor .
Nesporno je da su diskriminacija i zlostavljanje na radu, u brojnim životnim situacijama, pojave koje su veoma slične i koje je ponekad veoma teško razlikovati. Razlog tome ogleda se i u činjenici da ovi društveni fenomeni nemaju samo jednu pojavnu formu, već su sadržani u brojnim različitim oblicima nedozvoljenog ponašanja, te se jednom istom radnjom može izvršiti i diskriminacija i zlostavljanje na radu. Međutim, ne sme se smetnuti sa uma činjenica da su u pitanju dve različite pojave, odnosno, različita protivpravna ponašanja, zabranjena različitim zakonima. Osnovni kriterijum razlikovanja diskriminacije i zlostavljanja na radu jeste razlog ponašanja izvršioca. Kod diskriminacije, osoba se lišava prava ili stavlja u lošiji položaj samo zbog svog ličnog svojstva (npr. pola ili rodnog identiteta), dok je kod zlostavljanja na radu osnovni motiv nedozvoljenog ponašanja izvršioca njegov lični odnos prema žrtvi (npr. ljutnja, ljubomora, ekonomski interes, netrpeljivost i sl), koji ne mora biti zasnovan ni na jednom ličnom svojstvu zaposlenog.
Stoga, određena ponašanja koja prestavljaju zlostavljanje (uznemiravanje) na radu mogu predstavljati i diskriminaciju, ali samo onda kada su zasnovana na nekom ličnom svojstvu zaposlenog.
Zbog toga Poverenica ukazuje da se ne smeju poistovećivati diskriminacija i zlostavljanje na radu, posebno ako se ima u vidu da je za karakterisanje jednog akta/ponašanja kao zlostavljanja na radu, potrebno ispunjenje određenih uslova (npr. ponavljanje radnje, rok od šest meseci), kojih nema u sistemu zaštite od diskriminacije. Imajući to u vidu, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je preporučila da se član 11. Nacrta zakona izmeni tako što će se precizirati da se aktom diskriminacije isključivo smatra uznemiravanje na radu ili u vezi sa radom na osnovu pola i rodnog identiteta, s obzirom da su rod i rodni identitet lična svojstva, a da lično svojstvo (osnov diskriminacije) prestavlja jedan od suštinskih i konstitutivnih elemenata diskriminacije.
Nadalje, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti preporučuje da se iz odredbe člana 11. Nacrta zakona ukloni definisanje uznemiravanja i seksualnog uznemiravanja kao akta koje čini zaposleni prema drugom zaposlenom. Ovako propisana odredba isključuje čitav niz lica koja po bilo kom osnovu učestvuju u radu, a ne smatraju se zaposlenim prema odredbama Zakona o radu (npr. lice koja obavlja privremene ili povremene poslove ili poslove po ugovoru o delu ili drugom ugovoru, lice na dopunskom radu, lice koje obavlja javnu funkciju, pripadnik vojske, lice koje traži posao, student i učenik na praksi, lice na stručnom osposobljavanju i usavršavanju, volonter i sl.).
2.5. U vezi sa odredbom člana 12. stav 3. Nacrta zakona, pod rubrumom „Zaštita na radu u vezi sa materinstvom, odnosno roditeljstvom”, kojom je propisano: „Zabranjena je preraspodela radnog vremena porodiljama i trudnicama, a samohranim roditeljima samo uz izričit pristanak […]”, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti podseća da je odredbama člana 92. Zakona o radu propisano da poslodavac može da izvrši preraspodelu radnog vremena zaposlenoj ženi za vreme trudnoće i zaposlenom roditelju sa detetom mlađim od tri godine života ili detetom sa težim stepenom psihofizičke ometenosti – samo uz pisanu saglasnost zaposlenog. Poverenica pozdravlja proširenje kruga zaposlenih (samohrani roditelji) kojima se radno vreme može preraspodeliti samo uz njihov izričit pristanak, posebno imajući u vidu veoma težak trenutni položaj samohranih roditelja u Srbiji. Poverenica smatra da je potrebno propisati da pristanak mora da bude dat u pisanoj formi, a ujedno, u cilju sprečavanja mogućih nedoumica u vezi sa tumačenjem ove odredbe, trebalo bi propisati do kog starosnog doba deteta samohrani roditelji mogu koristiti ovu meru.
Pored toga, Poverenica ukazuje da je neophodno izmeniti ovu odredbu u delu koji se odnosi na trudnice i porodilje, jer im se na ovaj način umanjuju prava koja imaju, prema odredbama Zakona o radu. Od izuzetne je važnosti da trudnice i porodilje imaju pravo da biraju da li žele ili ne žele da im se radno vreme preraspodeli. Ne postoji objektivno i razumno opravdanje da se zaposlenoj trudnici ili porodilji uskrati mogućnost da im se radno vreme preraspodeli, ukoliko im to odgovara, uz njihovu pisanu saglasnost.
2.6. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je veoma značajna odredba člana 12. stav 5. Nacrta zakona da se po povratku na posao, licu koje je odsustvovalo zbog trudnoće, materinstva, odnosno roditeljstva prepisuje poslednja ocena vezana za napredovanje na poslu i pozdravlja regulisanje ovog pitanja, imajući u vidu da su mnoge zaposlene žene koje su odsustvovale sa posla zbog trudnoće i roditeljstva često trpele negativne posledice u mogućnosti napredovanja na poslu, jer nisu bile ocenjivane tokom perioda odsustva.
Pored toga, potrebno je ukazati i da je praksa Poverenika za zaštitu ravnopravnosti pokazala da u slučajevima kada utvrđuju višak zaposlenih ili odlučuju o drugim promenama radnopravnog statusa zaposlenih, poslodavci često stavljaju u nejednak položaj zaposlene koje odsustvuju sa rada zbog trudnoće i roditeljstva, pravdajući svoje odluke činjenicom da rad ovih zaposlenih nije vrednovan u vreme donošenja odluke, jer su bili odsutni sa rada. Poverenica ukazuje da su ovakve odluke poslodavaca diskriminatorne, jer ne postoje nikakve prepreke da se zaposleni koji odsustvuju sa rada zbog trudnoće i roditeljstva uključe u proces vrednovanja svog rada, čime bi im se pružila prilika da ravnopravno sa ostalim zaposlenima, aktivno učestvuju u donošenju odluke o svom radnopravnom statusu.
Zbog toga Poverenica preporučuje da se član 12. dopuni odredbom da zaposleni čiji rad nije vrednovan tokom trudnoće i porodiljskog odsustva, kao i tokom odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta, ne mogu bili dovedeni u nejednak položaj u odnosu na ostale zaposlene, ukoliko im poslodavac na bilo koji način menja radnopravni status tokom njihovog odsustva sa rada.
2.7. Takođe, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je potrebno precizirati na koji se zakon, odnosno zakone odnosi odredba člana 12. stav 1. s obzirom da u našem pravnom sistemu ne postoji poseban zakon kojim se uređuje materinstvo i roditeljstvo.
2.8. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je veoma važno da se u delu zakona koji se odnosi na zapošljavanje i radne odnose, propiše obaveza zaposlenih u inspekcijama rada da prođu obuku za prepoznavanje i adekvatno reagovanje u slučajevima diskriminacije na osnovu roda i rodnog identiteta, na radu i u vezi sa radom.
2.9. Odredbom člana 13. stav 3. Nacrta zakona propisana je dužnost sindikata da u svoje kolektivne ugovore i druge akte unesu odredbu kojom se garantuje zaštita od diskriminacije na osnovu roda i rodne pripadnosti. U slučaju povrede načela rodne ravnopravnosti dužni su da preduzmu sudske postupke za zaštitu od diskriminacije u skladu sa zakonom.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti najpre ukazuje na jednu nelogičnost sadržanu u ovoj odredbi Nacrta zakona. Naime, propisana je dužnost sindikata da u svoje kolektivne ugovore i druge akte unesu odredbu kojom se garantuje zaštita od diskriminacije na osnovu roda i rodne pripadnosti. S obzirom na prirodu kolektivnih ugovora, odnosno, imajući u vidu činjenicu da su kolektivni ugovori rezultat kolektivnih pregovaranja učesnika u pregovorima, sindikati mogu da se zalažu i pregovaraju u vezi sa sadržinom kolektivnog ugovora, ali od uspešnosti pregovora i dogovora svih strana ugovornica isključivo zavisi finalna sadržina kolektivnog ugovora. Zbog toga je neprihvatljivo propisivanje dužnosti sindikata da u kolektivne ugovore unesu odredbu kojom se garantuje zaštita od diskriminacije na osnovu roda i rodne pripadnosti, imajući u vidu da unošenje bilo koje odredbe u kolektivni ugovor, zavisi od volja više strana.
Pored toga, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je neprihvatljivo da se jednoj samostalnoj i nezavisnoj organizaciji zaposlenih, čije se delovanje zasniva i na principu dobrovoljnosti, nameće dužnost da pokreće sudske postupke.
Ovakav vid nametanja zakonske dužnosti pokretanja sudskih postupaka, osim što je u potpunoj suprotnosti sa prirodom sindikalnog delovanja i principima rada, veoma je teško ostvariti u praksi, imajući u vidu kapacitete većine sindikata. Poverenica ukazuje da nema objektivnog i razumnog opravdanja da se ova dužnost nameće sindikatima, a ujedno ukazuje da sindikat, uz saglasnost zaposlenog, može da podnese tužbu za zaštitu od diskriminacije, u skladu sa odredbama Zakona o zabrani diskriminacije i Zakona o ravnopravnosti polova koje se odnose na sudsku zaštitu od diskriminacije.
2.10. Odredbom člana 14. stav. 2. Nacrta zakona propisano je da u skladu sa zakonima kojima se uređuje socijalna i zdravstvena zaštita, državni organi, institucije, službe i organizacije, a naročito nadležne za zdravstvenu i socijalnu zaštitu su dužni da obezbede poštovanje rodne ravnopravnosti u svim oblastima socijalne i zdravstvene zaštite, uključujući primenu mera za praćenje, podršku i unapređenje reproduktivnog zdravlja žena, lica sa invaliditetom, lica koja su pretrpela nasilje. Poverenica smatra da ovu odredbu treba proširiti, tako da glasi: U skladu sa zakonima kojima se uređuje socijalna i zdravstvena zaštita, državni organi, institucije, službe i organizacije, a naročito nadležne za zdravstvenu i socijalnu zaštitu dužni su da obezbede poštovanje rodne ravnopravnosti u svim oblastima socijalne i zdravstvene zaštite, uključujući primenu mera za praćenje, podršku i unapređenje reproduktivnog zdravlja žena, naročito žena iz višestruko diskriminisanih grupa, posebno žena sa invaliditetom, žena koja su pretrpele nasilje, Romkinja, starijih žena, izbeglica i interno raseljenih žena, žena drugačije seksualne orijentacije i rodnog identiteta i žena koje žive sa HIV/AIDS-om.
2.11. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da čl. 14. treba dopuniti, odnosno, propisati obavezu obezbeđivanja jednake dostupnosti savetovalištu za planiranje porodice, posebno ženama iz višestruko diskriminisanih grupa, te propisati dužnost državnih organa, institucija, služba i organizacija, posebno onih koje su nadležne za zdravstvenu i socijalnu zaštitu, da kreiraju i realizuju programe za prevazilaženje problema rane udaje i materinstva.
Poverenica ukazuje da je problem rane udaje i materinstva prisutan u Srbiji, te da često dovodi do ekonomske zavisnosti žena od supruga/partnera, tako da žene iz višestruko marginalizovanih grupa, često iz ovih razloga, čine ekonomski najslabiji i društveno najnemoćniji sloj.
2.12. Poverenica podseća na podatke iz Drugog i trećeg periodičnog izveštaja o primeni CEDAW konvencije, koji pokazuju da se Romkinje veoma često susreću sa predrasudama u oblasti zdravstvene zaštite, neadekvatnim lečenjem, korišćenjem tuđih zdravstvenih knjižica, kao i porođaja u kući, bez adekvatnih uslova i stručne pomoći. Zbog toga je potrebno propisati, u delu zakona koji se odnosi na zdravstvenu zaštitu, obavezu zaposlenih u zdravstvenim ustanovama da prođu obuku u cilju povećanja nivoa znanja i razumevanja diskriminacije po osnovu roda, posebno osoba koje su višestruko diskriminisane (Romkinje, osobe drugačije seksualne orijentacije i rodnog identiteta, osobe koje žive sa HIV/AIDS-om). Poverenica smatra da u ove obuke treba uključiti i savetnike za zaštitu prava pacijenata i članove lokalnih saveta za zdravlje, kao i zaposlene u RFZO i filijalama fonda.
2.13. Odredbom člana 17. Nacrta zakona propisano je da ustanove socijalne i zdravstvene zaštite, kao i servisa za građanstvo (ustanove predškolskog i školskog obrazovanja, bez obzira na vlasništvo, pošte, poštanske štedionice, gradske i opštinske uprave) moraju svoj rad i raspored radnog vremena prilagoditi potrebama korisnika, organizovanjem rada u smenama, najkasnije tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je ovo značajan korak u obezbeđivanju balansa između privatnog i profesionalnog života za sve zaposlene kojima su potrebne navedene usluge. Međutim, Poverenica ukazuje da treba imati u vidu i zaposlene u ovim službama i servisima za građanstvo, te precizirati da se rad u ovim službama može organizovati u dve smene sa punim radnim vremenom, kako bi se izbegla mogućnost da zaposleni budu prinuđeni da rade dvokratno. U suprotnom, zaposleni u ovim službama bi bili dovedeni u nejednak položaj u odnosu na zaposlene koji rade kod drugih poslodavaca, uz velike teškoće da usklade poslovni i privatni život.
2.14. Po pitanju jemčenja rodne ravnopravnosti u sportu, koja je regulisana odredbama člana 21. Nacrta zakona, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da ove odredbe treba dopuniti tako da se rodna ravnopravnost u sportu jemči, pored osoba koje se aktivno bave sportom i sportskim radnicima i radnicama. Osim toga, potrebno je izričito propisati zabranu nejednakog tretmana muških i ženskih sportskih klubova, kao i njihovih igračica i igrača, naročito po pitanju uslova za treniranje, zarada klubova, kao i zarada igrača i igračica.
Takođe, odredbe stava 2. ovog člana, koji se odnosi na primenu afirmativnih mera za manje zastupljen rod u okviru aktivnog bavljenja sportom, treba preciznije formulisati, imajući u vidu da nije potpuno jasno na koga se ove odredbe odnose i koje mere treba preduzeti. Poverenica ukazuje da učešće žena u sportu nije zadovoljavajuće jer se u Srbiji manje od 25% žena bavi rekreacijom ili sportom, a podsticanje devojčica na bavljenje fizičkom kulturom i sportom je nedovoljno. Ključni problemi koji doprinose ovakvom stanju su nedovoljno ulaganje u profesionalni ženski sport, nedovoljna afirmacija ženskog amaterskog sporta, manjak žena na pozicijama odlučivanja u sportu, seksualizacija i nedovoljno praćenje sportistkinja u medijima, te održavanju podele na „muške” i „ženske” sportove i postojanje predrasuda i tradicionalnom shvatanju uloge žene (kao majke, supruge, domaćice), što otežava razvoj sportske karijere.
Imajući to u vidu, Poverenica smatra da treba izričito propisati posebne mere za aktivno uključivanje pripadnika manje zastupljenog roda u određenim sportskim disciplinama, jasnim definisanjem posebnih mera i subjekta koji će ih sprovoditi ili označavanjem subjekata koji će u određenom roku utvrditi potrebne posebne (afirmativne) mere za povećanje učešća manje zastupljenog roda u određenim sportskim disciplinama.
2.15. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je odredbama čl. 22. i 23. Nacrta zakona, koje se odnose na politički i javni život, propisano procentualno učešće pripadnika svih rodova u skladu sa njihovim procentualnim učešćem u ukupnom broju stanovnika Republike Srbije u različitim oblastima društvenog života, kao što su učešće u upravljačkim, rukovodećim i nadzornim telima za obrazovanje, nauku, kulturu, informisanje i sport, delegacijama koje predstavljaju RS u međunarodnim odnosima i telima, te u telima državnih organa, institucija, službi i organizacija, a posebno izvršne i sudske vlasti. Poverenica ukazuje da bi radi jednostavnijeg razumevanja ovih veoma važnih odredaba, koje predstavljaju posebne (afirmativne) mere za ravnopravno učešće pripadnika manje zastupljenog roda u političkom i javnom životu, neophodno precizirati kvotu izraženu u procentima (npr. 50%) kako bi se obezbedilo učešće manje zastupljenog roda u ovim važnim oblastima društvenog života.
3. PORODIČNI ODNOSI
3.1. Odredbom člana 28. stav 2. Nacrta zakona propisano je da su bračna i vanbračna zajednica izjednačene u pogledu svih prava i obaveza koje proističu iz tih zajednica (roditeljstvo, izdržavanje, imovinski i nasledni odnosi). Poverenica smatra da bi ovu odredbu trebalo dopuniti, na način da se uključe i prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja. Naime, prema odredbi člana 28. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, pravo na porodičnu penziju priznato je samo supružniku umrlog osiguranika, a ne i njegovom vanbračnom partneru. S obzirom da i u članu 8. Zakona o nasleđivanju postoji razlika između bračnih i vanbračnih partnera, koja se ovom odredbom Nacrta zakona menja, Poverenica smatra da bračne i vanbračne zajednice treba u potpunosti izjednačiti, u svim sferama društvenih odnosa. Pored toga, treba propisati rok u kome će se svi zakoni, u kojima bračna i vanbračna zajednica nisu u potpunosti izjednačene, uskladiti sa ovim zakonom.
3.2. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da u delu zakona koji se odnosi na porodični život, treba propisati posebne mere za podsticanje očeva da koriste pravo na odsustvo radi nege deteta. Pored toga, potrebno je propisati određene mere (obavezne obuke i slično), namenjene zaposlenima u sistemu socijalne zaštite i pravosuđu, a kojima će se uticati na izmene stereotipa i predrasuda u vezi sa rodnim ulogama, odnosno, koje će doprineti izmeni uobičajene prakse da nakon prestanka zajednice života roditelja, u većini slučajeva, decu poveravaju majci na čuvanje i vaspitanje.
Naime, U Srbiji nije postignuta stvarna ravnopravnost između žena i muškaraca kada su u pitanju roditeljske obaveze. Kulturni stereotip i društvenu predrasudu da je roditeljska uloga majke primarna podržavaju ne samo roditelji, već i državni organi i institucije. U prilog ovome govori činjenica da pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta, na godišnjem nivou u Srbiji, koristi u proseku oko 33.000 majki i oko 10–15 očeva.
3.3. Odredbom člana 28. stav 3. Nacrta zakona propisano je da uslovi za osnivanje preduzeća između bračnih i vanbračnih drugova nisu restriktivniji od uslova za osnivanje preduzeća između drugih fizičkih lica. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da ovaj stav treba dopuniti, odnosno, propisati da nisu restriktivniji uslovi za osnivanje bilo kog oblika organizovanja koje podleže registraciji (npr. poljoprivredno gazdinstvo, udruženje građana, razni oblici preduzetništva i slično).
Poverenica ukazuje da je dopuna ove odredbe od velikog značaja, imajući u vidu na primer, propise koji se odnose na osnivanje, odnosno, upis porodičnih poljoprivrednih gazdinstava. Naime, Pravilnikom o upisu u Registar poljoprivrednih gazdinstava i obnovi registracije, kao i o uslovima za pasivan status poljoprivrednog gazdinstva, propisano je da bračni drugovi mogu da budu upisani samo u jedno porodično poljoprivredno gazdinstvo, što je i bio osnov za davanje mišljenja sa preporukom Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede.
4. RODNO ZASNOVANO NASILjE, ODNOSNO NASILjE PREMA ŽENAMA I NASILjE U PORODICI
4.1. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da bi bilo od izuzetnog značaja da se u ovom zakonu definiše proganjanje, kao poseban oblik rodno zasnovanog nasilja i ujedno da se propiše kao krivično delo. Time bi Republika Srbija, između ostalog, ispunila jednu od obaveza koje je preuzela ratifikacijom Konvencije Saveta Evrope o sprečavanju i borbi protiv nasilja prema ženama i nasilja u porodici (Istanbulska konvencija) – da će preduzeti neophodne zakonodavne ili druge mere i obezbediti da proganjanje bude zakonom zabranjeno i kažnjivo delo.
Proganjanje se može definisati kao praćenje ili uhođenje druge osobe ili nastojanje da se sa njom, direktno ili preko treće osobe ili na drugi način, uspostavi neželjeni kontakt i time kod nje izazove promena životnih navika, teskoba ili strah za njenu sigurnost ili sigurnost njoj bliskih osoba. Poverenica podseća na inicijativu Autonomnog ženskog centra i Mreže žena protiv nasilja, organizacija koje već nekoliko godina ukazuju na problem proganjanja i na neophodnost propisivanja krivičnog dela proganjanja u krivičnopravnom sistemu Republike Srbije. U Srbiji je sve veći broj slučajeva proganjanja, od kojih su se neki, na žalost, završili smrtnim ishodom. Istraživanje je pokazalo da je svaku petu ženu u Vojvodini proganjao član porodice, sadašnji ili bivši partner. Neke žene su proganjali muškarci sa kojima nikada nisu bile u vezi i sa kojima ne žele bilo kakav odnos.
4.2. Nadalje, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje i na odredbe člana 32. stav 1, člana 34. stav 1. tačka G) i člana 35. stav 1. tačka B) Nacrta zakona, kojima se određuju posebno osetljive kategorije osoba koje su pretrpele nasilje u porodici.
„Sve specijalizovane usluge moraju biti primerene uzrastu dece i uz poštovanje najboljeg interesa deteta, kao i prilagođene posebno osetljivim kategorijama shodno njihovom polu, invaliditetu, seksualnoj orijentaciji, jezičkoj različitosti, ruralnom životu”;
„Prihvatilišta za bezbedan smeštaj i pristup licima koja su pretrpela nasilje ustanovljena na osnovu zakona kojim se uređuje socijalna zaštita moraju biti prilagođeni posebno osetljivim kategorijama shodno njihovom invaliditetu, seksualnoj orijentaciji, jezičkoj različitosti, ruralnom životu”,
„obuhvatiti podršku u slučaju traume i savetovalište (24 sata na dan, sedam dana u nedelji) vodeći računa o posebno osetljivim kategorijama shodno njihovom invaliditetu, seksualnoj orijentaciji, jezičkoj različitosti, ruralnom životu”.
U vezi sa nabrajanjem ličnih svojstava na osnovu kojih se osobe koje su bile izložene nasilju u porodici smatraju „posebno osetljivim kategorijama”, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da listu ličnih svojstava (pol, invaliditet, seksualna orijentacija, jezička različitost, ruralni život), treba proširiti i drugim ličnim svojstvima koje osobe čine posebno ranjivim u situaciji rodno zasnovanog nasilja. Poverenica predlaže da se proširi lista posebno ranjivih osoba koje su preživele rodno zasnovano nasilje, tako što će se posebna pažnja posvetiti i osobama koje žive sa HIV/AIDS-om, trudnicama i porodiljama, migrantima i azilantima, samohranim roditeljima, starijim i nemoćnim osobama i slično.
4.3. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je pod rubrumom „Rodno zasnovano nasilje, odnosno nasilje nad ženama i nasilje u porodici” potrebno ukazati i na problem trgovine ženama, s obzirom da je u pitanju jedan od oblika rodno zasnovanog nasilja nad ženama koji dovodi do najgrubljeg kršenja ljudskih prava i dostojanstva žena.
Zbog toga treba uneti odredbu kojom će se propisati dužnost nadležnih državnih organa, institucija, službi i organizacija da preduzmu sve potrebne mere iz svoje nadležnosti kako bi obezbedili odgovarajući nivo pomoći i podrške ženama žrtvama trgovine ljudima, sprečili njihovu sekundarnu viktimizaciju i pomogli punu reintegraciju žrtava, u skladu sa njihovim individualnim potrebama.
5. SUDSKA ZAŠTITA
Imajući u vidu da je građanskopravna zaštita od diskriminacije celovito regulisana Zakonom o zabrani diskriminacije, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da treba izmeniti odredbu člana 38. stav 1. Nacrta zakona, tako što će se propisati da: Svako ima pravo da podnese tužbu za zaštitu od diskriminacije na osnovu roda i rodnog identiteta, u skladu sa Zakonom o zabrani diskriminacije.
Ukoliko ovaj predlog izmene člana 38. stav 1. Nacrta zakona ne bude prihvaćen, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, ne ulazeći u razloge zbog kojih je predloženo proširivanje kruga lica koja mogu da podnesu tužbu sudu za zaštitu od diskriminacije, ukazuje na položaj i ulogu Poverenika za zaštitu ravnopravnosti u sistemu građanskopravne zaštite od diskriminacije i na nedopustivost sužavanja prava Poverenika za zaštitu ravnopravnosti na pokretanje sudskih postupaka za zaštitu od diskriminacije.
Naime, odredbom člana 38. stav 1. Nacrta zakona propisano je da tužbu, uz saglasnost diskriminisanog lica, može podneti, između ostalih i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti. Poverenica podseća da je odredbom člana 33. stav 1. tačka 3. Zakona o zabrani diskriminacije, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ovlašćen da podnosi tužbe za zaštitu od diskriminacije, pri čemu je izričito navedeno da Poverenik to čini u svoje ime, dakle, kao stranka u funkcionalnom smislu, a uz saglasnost i za račun diskriminisanog lica. Prema odredbama člana 46. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije, tužbe za zaštitu od diskriminacije iz člana 43. tač. 1,2,3. i 5. može podneti Poverenik i organizacija koja se bavi zaštitom ljudskih prava, odnosno prava određene grupe lica. Uslovi za podnošenje tužbe za zaštitu od diskriminacije od strane trećih lica, tj. od strane organizacija koje se bave zaštitom ljudskih prava, odnosno prava određene grupe lica i Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, bliže su regulisani odredbama člana 46. Zakona o zabrani diskriminacije. Odredbom stava 2. ovog člana propisan je poseban uslov pod kojim organizacije koje se bave zaštitom ljudskih prava, odnosno prava određene grupe lica i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti mogu podneti tužbu za zaštitu od diskriminacije. Naime, izričito je propisano: „Ako se diskriminatorno postupanje odnosi isključivo na određeno lice, tužioci iz stava 1. ovog člana mogu podneti tužbu samo uz njegov pristanak u pismenom obliku”.
Prema tome, iz ove sasvim jasne odredbe nedvosmisleno proizlazi da je Povereniku za zaštitu ravnopravnosti potrebna saglasnost za podnošenje tužbe za zaštitu od diskriminacije samo kada je u pitanju diskriminacija koja je isključivo izvršena prema određenom (konkretnom) licu. Na takav zaključak upućuje i dikcija same odredbe, koja počinje rečima „Ako se…”. Radi se, dakle, o posebnom uslovu za podnošenje tužbe za zaštitu od diskriminacije koji važi samo u slučajevima diskriminacije koja je izvršena isključivo prema određenom licu. Razlog ovakvog pravila je sasvim jasan: ako je konkretno lice isključiva žrtva diskriminatornog ponašanja, treba mu omogućiti da samo proceni svoju poziciju i potrebu za sudskom zaštitom i da na osnovu toga donese autonomnu odluku o tome da li je vođenje parnice u skladu sa njegovim interesima; pošto se diskriminatorno postupanje odnosi isključivo na određeno lice, njegova se volja mora poštovati, nezavisno od toga koliko su snažni razlozi zbog kojih konkretnu parnicu treba pokrenuti u javnom (opštem interesu). Argumentum a contrario, pristanak nije potreban ukoliko se isti akt diskriminacije odnosi na dva ili više lica, i to ne samo u slučajevima kada se akt diskriminacije odnosi na grupu (individualno neodređenih) lica, već i onda kada su istim aktom diskriminacije, istovremeno i na osnovu istog ličnog svojstva, diskriminisana dva ili više individualno određenih lica, članova grupe.
Ovakav zaključak proizlazi i iz same uloge Poverenika za zaštitu ravnopravnosti u pravnom sistemu Republike Srbije. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ustanovljen je kao samostalni i nezavisni državni organ specijalizovan za sprečavanje i eliminisanje svih oblika i vidova diskriminacije, bez obzira na to da li je vrše organi javne vlasti ili privatna lica i u kojim je oblastima i na koji način je izvršena. Radi uspešnog ostvarivanja ovog zadatka, odredbama Zakona o zabrani diskriminacije nadležnosti Poverenika su široko postavljene, u skladu sa međunarodnim standardima, a jedno od značajnih ovlašćenja Poverenika jeste da pokreće parnice za zaštitu od diskriminacije, koje se vode radi pružanja sudske građanskopravne zaštite od diskriminacije. Aktivna procesna legitimacija je Povereniku priznata u svim parnicama za zaštitu diskriminacije, bez obzira na to o kakvom je obliku i slučaju diskriminacije reč i da li je žrtva diskriminacije pojedinac ili grupa lica.
6. KAZNENE ODREDBE
6.1. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da kaznene odredbe Nacrta zakona treba dopuniti, odnosno, propisati prekršaje za neispunjavanje zakonom propisanih obaveza i diskriminaciju na osnovu roda u pogledu prestanka radnog odnosa i radnog angažovanja, principa jednake zarade za isti rad ili rad jednake vrednosti, jemčenje rodne ravnopravnosti u sportu, sprečavanje diskriminacije na osnovu roda u obrazovanju, nauci i kulturi; uspostavljanje i finansiranje non-stop besplatne SOS linije za celu teritoriju RS i pružanje usluga onima koji su pretrpeli nasilje u istoj prostoriji sa učiniocima nasilja (čl. 10; čl. 13. st. 1; čl. 18. st. 1. i 2. tač. a), b), v) alineje 1, 2, 5, 6 i 7; čl. 19; čl. 21; čl. 33. i čl. 37. Nacrta zakona).
6.2. Kao što je već ukazano u delu mišljenja koji se odnosi na rodno zasnovano nasilje, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da je od velikog značaja da se proganjanje inkriminiše i sankcioniše kao krivično delo.
Poverenica podseća da je Zaštitinik građana još 2011. godine formulisao krivično delo proganjanja, te smatra da se ova formulacija, koju su podržale i organizacije civilnog društva, može iskoristiti, odnosno, da u ovaj odeljak zakona treba dodati novi član, koji glasi:
(1) Ko uporno i kroz duže vreme prati ili uhodi drugu osobu ili s njom direktno ili preko treće osobe ili na drugi način nastoji da uspostavi neželjeni kontakt i time kod nje izazove promenu životnih navika, uznemirenost ili strah za njenu sigurnost ili sigurnost njoj bliskih osoba, kazniće se kaznom zatvora do tri godine.
(2) Ako je delo iz stava 1. ovog člana učinjeno u odnosu na člana porodice ili osobu s kojom je učinilac bio u emotivnoj ili seksualnoj vezi, učinilac će se kazniti kaznom zatvora od jedne do pet godina.
(2) Ako je delo iz st. 1. i 2. ovog člana učinjeno prema maloletnom ili nemoćnom licu, učinilac će se kazniti kaznom zatvora od jedne do osam godina.
6.3. Na kraju, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na odredbu člana 37. pod rubrumom „Denuncijacija”, kojom je propisano pravilo da se kod svakog izricanja maksimalnih kazni iz čl. 44–46. ovog zakona izriče i mera javnog objavljivanja kazne o trošku kažnjenika.
Poverenica za zaštitu ravnopravnosti smatra da ne postoji opravdani razlog zbog koga je mera javnog objavljivanja kazne ograničena samo na lica kojima je izrečena maksimalna kazna, naročito imajući u vidu da mera javnog objavljivanja kazne ima za cilj da se ostvari generalna prevencija, te da se diskriminator podvrgne i moralnoj osudi. Stoga, imajući u vidu ove činjenice, kao i praksu Poverenika za zaštitu ravnopravnosti koja pokazuje da sudovi veoma retko izriču maksimalne kazne u prekršajnom postupku zbog prekršaja propisanih antidiskriminacionim zakonodavstvom, Poverenica smatra da ovaj član treba izmeniti tako što će se ostaviti mogućnost sudu da, imajući u vidu okolnosti datog slučaja i prirodu izvršenog prekršaja, odluči da li će izreći ovu meru, bez obzira na visinu izrečene kazne, uz obavezu izricanja ove mere u slučaju izricanja maksimalne kazne.
Na kraju, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti predlaže da se termin „denuncijacija” zameni terminom „mera javnog objavljivanja kazne”, koji je mnogo jasniji i uobičajeniji.
POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković
Mišljenje o pojedinim odredbama Nacrta zakona o rodnoj ravnopravnosti 
