Mišljenje o pojedinim odredbama Nacrta zakona o opštem upravnom postupku • Poverenik za zaštitu ravnopravnosti

011-00-23/2015-03 datum: 3.9.2015.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (čl. 33. t. 7. Zakona o zaštiti diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE

o pojedinim odredbama Nacrta zakona o opštem upravnom postupku

Dopisom od 21. avgusta 2015. godine, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave zatražilo je mišljenje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o Nacrtu zakona o opštem upravnom postupku. Postupajući po zahtevu ministarstva i koristeći svoja zakonska ovlašćenja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje mišljenje o pojedinim rešenjima sadržanim u Nacrtu zakona o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: Nacrt ZUP-a), koja su relevantna s aspekta propisa o zabrani diskriminacije.

Pre ulaska u ocenu konkretnih zakonskih rešenja, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti pruža podršku nastojanju da se uspostavi moderna, efikasna i delotvorna državna uprava koja će biti servis svih građana i građanki. Donošenje ovog sistemskog zakona, svakako je jedan od najvažnijih instrumenata koji služi ostvarivanju tog cilja. Poverenica izražava zadovoljstvo zbog izraženog opredeljenja da se zakonski okvir u ovoj oblasti uskladi sa međunarodnim standardima, kao i sa načelima i pravilima Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ujedno, izražava očekivanje da će donošenje ovog zakona doprineti da administrativni prostor Srbije u potpunosti odgovara standardima u pogledu poštovanja ljudskih i manjinskih prava, a naročito prava posebno marginalizovanih i stigmatizovanih društvenih grupa.

1. Odredbom člana 55. stav 2. Nacrta ZUP-a, propisano je da osoba sa invaliditetom ima pravo da opšti i prati tok postupka preko tumača ili na drugi odgovarajući način. Na taj način, delimično je usvojeno mišljenje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o Radnoj verziji Nacrta zakona o opštem upravnom postupku br. 011-00-4/2015-03 od 27. aprila 2015. godine, kojim je, između ostalog, ukazano da treba izmeniti izraze „slepo, gluvo i nemo lice”, budući da su takvi izrazi zastareli i stigmatizujući.

2. Poverenica ukazuje da i dalje nije regulisano pitanje plaćanja troškova angažovanja tumača, s obzirom da odredbama čl. 90. do 95. Nacrta ZUP-a, kojima je regulisano pitanje troškova postupka, nije regulisano ovo pitanje. Zbog toga je neophodno, kako bi se izbegle nedoumice i različita tumačenja u praksi, propisati da su osobe sa invaliditetom oslobođene plaćanja troškova angažovanja tumača.

3. Dalje, ovom odredbom Nacrta ZUP-a, propisano je da pored tumača, osoba sa invaliditetom može da opšti i prati tok postupka i na drugi podesan način. Time je delimično uvaženo mišljenje Poverenika, imajući u vidu da je njime ukazano da po prirodi stvari, ne postoji tumač za lica sa određenim oblicima invaliditeta, kao što su npr. osobe sa oštećenim vidom. Međutim, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da je ovakva formulacija suviše uopštena, te da ostavlja prostora za različite interpretacije i proizvoljnost u postupanju. Potrebno je konkretizovati način učešća osoba sa invaliditetom u upravnom postupku, u skladu sa propisima u ovoj oblasti i evropskim standardima. Na taj način će se osigurati veći stepen pravne sigurnosti, olakšati rad organima uprave, a strankama u postupku olakšati položaj i omogućiti im puno ostvarivanje prava na ravnopravnost.

Poverenica za zaštitu ravnopravnosti podseća na poseban položaj osoba sa oštećenim vidom, s obzirom da nisu u mogućnosti da se sami upoznaju sa sadržinom pismena, ukoliko su pismena izrađena na uobičajen način. Da bi osoba sa oštećenim vidom mogla samostalno da se upozna sa sadržinom pismena, potrebno je da se dokument (pismeno) tehničkim sredstvima „prevede” u drugi oblik zapisa, što se može obezbediti ili pisanim zapisom na Brajevom pismu ili pretvaranjem zapisa u govorni oblik pomoću sintetizatora govora. Za svaki od ovih oblika neophodno je obezbediti elektronski oblik zapisa. Stoga, da bi se osobama sa oštećenim vidom omogućilo da na ravnopravnoj osnovi učestvuju u postupku, neophodno je da im se obezbediti pristup svim pismenima u onom obliku koji im omogućava da saznaju njihovu sadržinu. Troškovi prepisa treba da padaju na teret budžetskih sredstava, kako se osobama sa invaliditetom ne bi nametali dodatni troškovi koje druge stranke nemaju, pri čemu treba ostaviti mogućnost osobama sa oštećenim vidom da same izaberu oblik zapisa, koji im je prilagođen i razumljiv.

4. Zbog svega navedenog, Poverenica je mišljenja da je odredbe Nacrta ZUP-a koje se odnose na obaveštavanje i dostavljanje, potrebno dopuniti i propisati da osobe sa oštećenim vidom imaju pravo da im sva pismena budu besplatno dostavljena u obliku koji im omogućava da sama saznaju njihovu sadržinu.

5. Pored toga, važno je ukazati da je osobama sa invaliditetom, pre svega, neophodno obezbediti fizičku pristupačnost organima uprave i postupku, što podrazumeva nesmetan pristup, kretanje i boravak u organu uprave, kako bi svoja prava i obaveze uživali ravnopravno sa drugim građanima. Saglasno tome, potrebno je propisati da službene prostorije organa uprave moraju biti pristupačne osobama sa invaliditetom.

S tim u vezi, Poverenica podseća da Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom u članu 2. propisuje da diskriminacija na osnovu invaliditeta znači svako neopravdano pravljenje razlike, isključivanje ili ograničavanje, čiji cilj ili posledica jeste ograničavanje ili poništavanje priznanja uživanja ili sprovođenja svih ljudskih prava i osnovnih sloboda u oblastima politike, ekonomije, socijalnih, kulturnih, građanskih prava i bilo kojoj drugoj oblasti.

Odredbom člana 21. Ustava Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Zakon o zabrani diskriminacije u članu 15. reguliše diskriminaciju u postupcima pred organima javne vlasti kao poseban slučaj diskriminacije i propisuje da svako ima pravo na jednak pristup i jednaku zaštitu svojih prava pred sudovima i organima javne vlasti.

Odredbama člana 13. st. 1. i 2. Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom („Sl. glasnik RS”, br. 33/2006) zabranjena je diskriminacija na osnovu invaliditeta u pogledu dostupnosti usluga i pristupa objektima u javnoj upotrebi i javnim površinama, pri čemu se pod uslugom u smislu ovog zakona smatra svaka usluga koju uz naknadu ili bez nje pravno ili fizičko lice pruža u okviru svoje delatnosti, odnosno trajnog zanimanja. Od posebnog značaja za prava osoba sa invaliditetom jesu Standardna pravila UN o izjednačavanju mogućnosti za osobe sa invaliditetom iz 1993. godine koje je Republika Srbija prihvatila 1995. godine. Iako ova pravila nisu pravno obavezujuća, postoji moralna i politička obaveza država članica UN da ih sprovode. Svrha standardnih pravila jeste da obezbede da osobe sa invaliditetom uživaju ista prava i obaveze kao i ostali članovi društva, u čemu poseban značaj ima obezbeđivanje pristupačnosti informacijama i komunikacijama. Naime, da bi se postigla pristupačnost informacijama i komunikacijama, potrebno je razviti strategiju koja će informacije i dokumentaciju učiniti dostupnom raznim grupama osoba s invaliditetom. Brajevo pismo, snimljene trake, velika štampana slova i ostale prikladne tehnologije treba koristiti kako bi se licima sa oštećenim vidom omogućio pristup pisanim informacijama i dokumentaciji. Na sličan način, odgovarajuće tehnologije treba koristiti da bi se licima sa oštećenim sluhom ili otežanim razumevanjem omogućio pristup verbalnim informacijama .

6. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti još jednom ukazuje da bi Nacrtom ZUP-a trebalo na adekvatan način konkretizovati i operacionalizovati pravo deteta na slobodno izražavanje mišljenja u upravnim postupcima u kojima se odlučuje o njegovim pravima i interesima i pravo deteta na nezavisnog zastupnika u slučajevima konflikta interesa između deteta i njegovog zakonskog zastupnika u upravnom postupku. Potrebno je, takođe, propisati pravila o načinu saslušanja deteta kao stranke i svedoka u postupku, imajući u vidu da su deca zbog svog uzrasta osetljiva i ranjiva grupa.

Poverenica ukazuje da je pravo deteta na slobodno izražavanje mišljenja jedno od fundamentalnih prava deteta, garantovano članom 12. Konvencije o pravima deteta, a utvrđeno je i članom 65. Porodičnog zakona („Sl. glasnik RS”, br. 18/2005), kojim je propisano da dete koje je sposobno da formira svoje mišljenje ima pravo slobodnog izražavanja tog mišljenja, što uključuje pravo deteta da blagovremeno dobije sva obaveštenja koja su mu potrebna za formiranje svog mišljenja i dužnost organa da mišljenju deteta posveti dužnu pažnja u svim pitanjima koja ga se tiču i u svim postupcima u kojima se odlučuje o njegovim pravima, a u skladu sa godinama i zrelošću deteta. Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Sl. list SRJ”, br. 33/97 i 31/2001 i „Sl. glasnik RS”, br. 30/2010) ne sadrži pravila o načinu ostvarivanja prava deteta na slobodno izražavanje mišljenja i drugih prava koja dete ima u postupcima u kojima se odlučuje o njegovim pravima, niti sadrži upućujuću normu kojom se propisuje da se u postupku pred upravnim organom u kojem učestvuje dete shodno primenjuju pravila Porodičnog zakona kojima je regulisano zastupanje i slobodno izražavanje mišljenja deteta.

Zbog svega navedenog, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti preporučuje da se u Nacrtu ZUP-a neposredno reguliše način ostvarivanja prava deteta na slobodno izražavanje mišljenja i prava na nezavisnog zastupnika, kao i način saslušanja deteta kao stranke i svedoka u upravnom postupku, uz poštovanje međunarodnih standarda u oblasti prava deteta, što je od posebnog zanačaja sa aspekta zaštite deteta od diskriminacije.

7. Na kraju, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti ukazuje, u cilju postizanja jednakog postupanja svih organa koji vode upravni postupak i kako bi se predupredile i izbegle moguće nedoumice u praksi, da bi bilo korisno još jednom razmotriti način na koji je Nacrtom ZUP-a definisano ko može biti stranka u postupku, ko može uložiti žalbu, kao i krug fizičkih i pravnih lica na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka. Pored toga, imajući u vidu činjenicu da su ovim nacrtom zakona predložene značajne konceptualne izmene načina i sadržaja realizacije upravnih procedura i celokupnog upravnog postupka u odnosu na sada važeći Zakon o opštem upravnom postupku, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da bi još jednom trebalo razmotriti dužinu roka koji je propisan prelaznim i završnim odredbama za usaglašavanje posebnih propisa sa ovim zakonom, kao i dužinu roka koji je propisan za početak primene zakona.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje o pojedinim odredbama Nacrta zakona o opštem upravnom postupku