del. br. 1038/2011 datum: 27. 9. 2011.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti da prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije (član 33. tačka 7. Zakona o zaštiti diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, broj 22/09), Poverenica za zaštitu ravnopravnosti daje

MIŠLjENjE

Odredba sadržana u članu 85. stav 1. Predloga zakona o parničnom postupku, kojima je predviđeno: „Stranke mogu da preduzimaju radnje u postupku lično ili preko punomoćnika, koji mora da bude advokat”, u postojećem realnom društvenom i pravnom kontekstu, stavlja u neravnopravan položaj ona lica koja nisu u stanju, iz bilo kojeg razloga, da procesne radnje u građanskim sudskim postupcima preduzimaju lično, a nemaju finansijskih sredstava da plate naknadu za advokatsko zastupanje, u odnosu na ona koji su u stanju da procesne radnje preduzimaju lično i imaju finansijskih sredstava da plate naknadu za advokatsko zastupanje. Time se narušava načelo jednakosti u ostvarivanju prava na pristup sudu, kao jednog od elemenata prava na pravično suđenje, garantovanog čl. 32. Ustava Republike Srbije („Sl. glasnik RS, br. 98/2006) i čl. 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Da bi se sprečila povreda načela jednakosti u pristupu sudu i ostvarivanju prava na pravično suđenje, potrebno je eliminisati ograničenje u pogledu izbora punomoćnika i zadržati važeće pravilo po kome punomoćnik može biti svako poslovno sposobno fizičko lice, izuzev lica koje se bavi nadripisarstvom (član 85. Zakona o parničnom postupku, „Sl. glasnik RS”, br. 125/2004, 111/2009).

O b r a z l o ž e nj e

Odredbom iz člana 85. st. 1. Predloga zakona o parničnom postupku predviđeno je da stranke mogu da preduzimaju radnje u postupku lično ili preko punomoćnika, s tim što punomoćnik stranke može biti isključivo advokat. Analiza predloženog rešenja u svetlu Zakona o zabrani diskriminacije i realnog socijalnog i pravnog konteksta pokazuje da će ono, ukoliko bude usvojeno, staviti u neravnopravan položaj lica koja nisu u mogućnosti da lično preduzimaju parnične radnje, a nemaju finansijskih sredstava da plate troškove advokatskog zastupanja, u odnosu na ona koji radnje mogu da preduzimaju lično i koja imaju finansijskih sredstava da plate naknadu za advokatsko zastupanje.

Očigledno je da se prilikom projektovanja navedenih zakonskih rešenja nije u dovoljnoj meri vodilo računa o obrazovnoj strukturi i socio-ekonomskom položaju stanovništva, kao i o problemima sa kojima se suočavaju deprivirane i marginalizovane društvene grupe u Srbiji. Navešćemo samo nekoliko ključnih pokazatelja:

Prema zvaničnoj državnoj statistici, obrazovna struktura stanovništva u Srbiji veoma je nepovoljna: 21,9% stanovništva starijeg od 15 godina ima nepotpuno osnovno obrazovanje, 23,9% samo osnovno i 41,1% stanovništva srednje obrazovanje. Samo 11% stanovništva je 2002. godine završilo više i visoko obrazovanje. Iako je u periodu 2002- 2006. godine došlo do izvesnog smanjenja stope siromaštva, kada je, kao siromašno, klasifikovano 8,8% stanovnika, a materijalno nedovoljno obezbeđeno 14,4% stanovništva, broj siromašnih osoba i dalje je veoma veliki. U 2008. godini trend pada apsolutnog siromaštva je zaustavljen, a finansijska kriza uticala na ponovno povećanje broja siromašnih u zemlji. Siromaštvo radnosposobnog stanovništva je, u najvećoj meri, posledica nezaposlenosti. Kako je nezaposlenost posledica pada proizvodnje i struktuiranih disproporcija u privredi, imajući u vidu nedovršeni proces svojinske transformacije, može se očekivati da će se tempo otpuštanja radnika povećati.

U posebno teškoj situaciji su pripadnici ranjivih i marginalizovanih društvenih grupa (izbegla i interno raseljena lica, primaoci socijalne pomoći, deca, omladina, osobe sa invaliditetom, Romi, samohrani roditelji, stare osobe i dr.). Na teritoriji Srbije, prema podacima kojima raspolaže Komesarijat za izbeglice, krajem 2008. godine živelo je 97.354 izbeglica iz Bosne i Hercegovine i Republike Hrvatske i 208.079 interno raseljenih lica, čiji je broj u međuvremenu narastao na 209.579. Prema popisu stanovništva iz 2002. godine, u Republici Srbiji 108.193 građana izjasnilo se da su pripadnici romske nacionalne manjine, ali istraživanja ukazuju na to da je broj pripadnika romske nacionalnosti znatno veći, između 250.000 i 500.000. Većina pripadnika romske nacionalnosti živi u izrazito nepovoljnim socijalnim i društvenim okolnostima, tako da je njihov socio-ekonomski položaj veoma težak: 25,6% Roma nije završilo ni jedan razred osnovne škole, samo 27,2% njih je ekonomski aktivno, a siromašniji su 10 puta više od opšte populacije. Tokom 2001. godine, na teritoriji Republike Srbije živelo je oko 760.000 osoba sa invaliditetom, pri čemu je 70% ovih osoba živelo u domaćinstvima koja su ispod granice siromaštva, a čak 26% njih živelo je u izuzetno teškoj situaciji.

Zakonsko rešenje koje ograničava pravo stranaka u građanskim sudskim postupcima za svog punomoćnika izaberu lice koje nije advokat nije nepoznato u uporednom pravu. Činjenica da je u pojedinim stranim pravnim sistemima prihvaćeno rešenje slično onom koje se predlaže (npr. u Austriji i Nemačkoj), sama po sebi ne znači da je ono prihvatljivo za domaći pravni sistem jer se mora voditi računa o realnom socijalnom i pravnom kontekstu u kome se zakonske norme primenjuju. U situaciji kada u Srbiji još uvek nije uspostavljen celovit, funkcionalan i delotvoran sistem besplatne pravne pomoći, uvođenje ograničenja u pogledu izbora punomoćnika isključivo iz reda advokata dovodi do toga da će mnoga siromašna lica koja nemaju sredstava za plaćanje advokatskih usluga, a koja nisu u stanju da lično preduzimaju parnične radnje (zbog slabog obrazovanja, nepismenosti, nemogućnosti da fizički pristupe sudu usled invaliditeta i sl.), faktički biti onemogućena da ostvare pravo na pristup sudu. Treba, takođe, imati u vidu da su mnoge države poslednjih godina zastupanje liberalizovale, omogućivši strankama da lično preduzimaju procesne radnje i slobodno biraju punomoćnika, bez ograničenja u pogledu njihove kvalifikacije, kakav je, npr. slučaj sa Finskom i Švedskom. Uporedne analize pokazuju da aktuelni trendovi u ovoj oblasti idu upravo u pravcu odstupanja od obaveznog advokatskog zastupanja, čak i u zemljama u kojima je ono deo viševekovne pravne tradicije.

Prilikom projektovanja zakonskih rešenja koja zadiru u pravo na pristup sudu, neophodno je imati u vidu da ovo pravo predstavlja jedan od ključnih elemenata prava na pravično suđenje, budući da ostala procesna prava koja u svojoj ukupnosti čine pravo na pravično suđenje mogu biti ostvarena tek kad pravni subjekti pristupe sudu i zatraže sudsku zaštitu. U tom smislu, pravo na pristup sudu pojavljuje se kao pretpostavka i preduslov u ostvarivanju prava na pravično suđenje, koje je garantovano čl. 32. Ustava RS i čl. 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava. Uslovi koji su postavljeni u članu 85. stav 1. Predloga zakona o parničnom postupku, sagledani s aspekta posledica koje izazivaju, imajući u vidu realni društveni i pravni kontekst, nesumnjivo dovode do povrede načela jednakosti u ostvarivanju prava na pravično suđenje u građanskopravnim stvarima svih onih koji nisu u stanju da sami preduzimaju procesne radnje, a nemaju finansijskih mogućnosti da plate advokatske usluge.

Zakon o zabrani diskriminacije u članu 4. propisuje da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. U čl. 8. ovog zakona propisano je da povreda načela jednakosti postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje.

Imajući u vidu napred navedene okolnosti, koje odslikavaju realan socijalni i pravni ambijent u Srbiji, očigledno je da posledice predloženog zakonskog rešenja kojim se ograničava pravo stranaka da ih u građanskim sudskim postupcima zastupa punomoćnik ne-advokat nemaju razumno opravdanje. Ne upuštajući se u ocenu tvrđenja da predloženo rešenje predstavlja „garanciju digniteta postupka i samog suda, pravične, zakonite i efikasne zaštite prava stranaka, kao i ekonomičnosti samog postupka”, što je u Obrazloženju Predloga navodi kao cilj predloženih zakonskih rešenja, treba konstatovati da kod svakog ograničavanja prava mora da postoji balans između zahteva za ravnopravnošću i cilja čijem se ostvarivanju teži, što podrazumeva da ostvarivanje cilja ne sme da vodi ka diskriminatornom rezultatu. Izvršena analiza pokazuje da prilikom projektovanja predloženog rešenja nije uspostavljen balans između cilja koji se predloženim zakonskim rešenjem želi ostvariti i posledica koje ono izaziva.

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

dr Nevena Petrušić

Mišljenje o odredbama čl. 85. Predloga zakona o parničnom postupku upućeno predsedniku Republike Srbije