13. 011-00-00026/2017-02 datum: 13. jun 2017 godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenica za zaštitu ravnopravnosti,  daje

MIŠLJENJE

na Nacrt zakona o strancima

Ministarstvo unutrašnjih poslova je dopisom 01 broj: 5451/17 od 22. maja 2017. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o strancima (u daljem tekstu: Nacrt zakona), radi davanja mišljenja.

Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišljenje na Nacrt zakona, sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Ustav Republike Srbije[2] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti prvenstveno ukazuje da bi bilo neophodno izvršiti terminološko usklađivanje Nacrta zakona sa antidiskriminacionim propisima, kako osnovnim zakonom u toj oblasti – Zakonom o zabrani diskriminacije[3], tako i sa Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom[4], na što smo ukazali i u našem dopisu broj: 011-02-27/2016-02 od 6. oktobra 2016. godine, koji smo uputili povodom javne rasprave o Nacrtu zakona. Naime, kada se radi o osobama sa invaliditetom u Nacrtu zakona se na više mesta (npr. član 3. tačka 24), član 75. stav 3, član 87. stav 5) koristi pojam osobe sa posebnim potrebama ili stranac sa posebnim potrebama, što nije u duhu domaćih i međunarodnih antidiskriminacionih propisa. Poverenica za zaštitu ravnopravnosti koristi priliku da skrene pažnju da je termin „osoba sa posebnim potrebama“ neodgovarajući i uvredljiv, jer svaka osoba ima iste potrebe samo ih realizuje na različite načine, bez obzira na to da li ima invaliditet ili ne. Takođe, važno je prepoznati da se terminologija koju koristimo kad govorimo o osobama sa invaliditetom menja kroz vreme u odnosu na pristup. Naime, termini kao što su invalid ili osoba sa posebnim potrebama su prevaziđeni, ali i uvredljivi, jer ne posmatraju celu osobu kao ljudsko biće. Kada koristimo izraz invalidna osoba sugerišemo da je invaliditet prva i jedina karakteristika i lično svojstvo osobe, dnosno, ne posmatramo je kao ljudsko biće, već joj pristupamo isključivo i jedino iz ugla teškoće, odnosno smetnje koju ima. Naime, invaliditet je samo još jedna od brojnih karakteristika osobe sa invaliditetom. Stoga, umesto pobrojanih termina, koji su prevaziđeni i uvredljivi, ispravno je koristiti termin – osoba sa invaliditetom, jer se na taj način stavlja fokus na osobu, a ne na njen invaliditet.

Nacrt zakona na više mesta, i to konkretno u članovima 80, 85. i 99. predviđa da se žalba koja se može izjaviti na odluku nadležnog organa, mora podneti u pisanoj formi i na srpskom jeziku. Mišljenja smo da ova odredba unosi zabunu imajući u vidu odredbu člana 10 Nacrta zakona kojom je propisano da se u postupku odlučivanja o pravima i obavezama stranca propisanih ovim zakona, primenjuju odredbe zakona kojim je uređen opšti upravni postupak, ukoliko ovim zakonom nije drugačije određeno. Odredbama člana 4. Zakona o opštem upravnom postupku[5], propisana  je upotreba srpskog jezika u postupku. Međutim, treba imati u vidu da Zakon o opštem upravnom postupku u članu 55. predviđa da ako se postupak ne vodi na jeziku stranke ili drugog učesnika u postupku, a oni ne razumeju srpski jezik, sam tok postupka im se prevodi na njihov zahtev i omogućava im se obaveštavanje na njihovom jeziku i pismu, odnosno jeziku i pismu koji razumeju. Takođe članom 199. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije predviđno je da svako ima pravo da koristi svoj jezik pred sudom, drugim državnim organom ili organizacijom koja vrši javna ovlašćenja, kao i da neznanje jezika na kome se postupak vodi ne sme biti smetnja za ostvarivanje i zaštitu ljudskih i manjinskih prava. Imajući u vidu navedeno, mišljenja smo da je neophodno još jednom razmotriti navedene članove Nacrta zakona, pri čemu ističemo da prema Ustavu Republike Srbije i Zakonu o zabrani diskriminacije u lična svojstva na osnovu kojih može biti izvršena diskriminacija spada i jezik kao lično svojstvo.

Članom 104. Nacrta zakona uređeno je podnošenje zahteva za izdavanje lične karte za stranca i stavom 1. navedenog člana propisano da je stranac koji ispunjava zakonom propisane uslove za izdavanje lične karte za stranca, dužan da u roku od 30 dana od ostvarivanja prava zbog kojeg mu se izdaje lična karta (odnosno ispunjenja uslova za njeno izdavanje) podnese nadležnom organu zahtev za izdavanje lične karte. Stavom 2. istog člana utvrđeno je da je stranac koji navrši 16 godina i ostvari pravo na ličnu kartu za strance, dužan da podnese zahtev za izdavanje lične karte za strance nadležnom organu u roku od 15 dana po navršenoj šesnaestoj godini života. Imajući u vidu da stranac koji ostvaruje pravo na ličnu kartu sa navršenih šesnaest godina života, pod pretpostavkom da je ispunio druge zakonom propisane uslove za ostvarenje toga prava, u celosti ispunjava uslove za ličnu kartu za stranca tek u tom trenutku, dakle sa navršenih šesnaest godina života, nije jasan razlog propisivanja kraćeg roka (samo 15 dana po navršenoj šesnaestoj godini života) za podnošenje zahteva za ličnu kartu za stranca. Posebno bi trebalo imati u vidu da se radi o maloletnoj osobi, pa tako dodatno ostaje nejasno propisivanje kraćeg roka za podnošenje zahteva čije propuštanje, u smislu Nacrta zakona, predstavlja prekršaj. Smatramo da u konkretnom slučaju nije ostvarena srazmera između propisanog kraćeg roka za podnošenje zahteva za izdavanje lične karte za stranca koji je maloletan i cilja kojeg zakonodavac na ovaj način želi ostvariti. Imajući u vidu član 2. Zakona o zabrani diskriminacije postavlja se pitanje da li se na ovaj način deca određenog starosnog doba stavljaju neopravdano u nepovoljniji položaj u odnosu na druge učesnike u postupku.  Posebno ističemo da Konvencija o pravima deteta[6] koju je Republika Srbija ratifikovala u članu 3. stav 1.  propisuje da u svim aktivnostima koje se tiču dece, bez obzira da li ih preduzimaju javne ili privatne institucije socijalnog staranja, sudovi, administrativni organi ili zakonodavna tela, najbolji interesi deteta biće od prvenstvenog značaja.

Pored toga, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je mišljenja da je još jednom potrebno razmotriti i usklađenost rešenja iz Nacrta zakona koja se odnose na prinudno udaljenje i zabranu prinudnog udaljenja (čl. 81. i 83. Nacrta zakona), sa rešenjima koja su sadržana u odgovarajućim direktivama Evropske unije. Tu prvenstveno ukazujemo na odredbu člana 12. Direktive Saveta 2003/109/EZ o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem, kojom je propisano da pre donošenja odluke o proterivanju lica koje ima dugotrajno boravište države članice uzimaju u obzir trajanje boravka na njihovom državnom području, starosno doba lica, posledice za to lice i članove njegove porodice, kao i veze sa zemljom boravišta ili nepostojanje veza sa zemljom porekla.

Pored navedenog, načelno ukazujemo da je Nacrtom zakona na više mesta bliže uređivanje uslova za ostvarivanje, ograničavanje ili uskraćivanje nekog prava strancu, prepušteno podzakonskom aktu. Takvo rešenje je predviđeno u članu 15. Nacrta zakona koji uređuje uslove odbijanja ulaska strancu. Naime, stavom 4. navedenog člana određeno je da će Vlada svojim aktom u određenim slučajevima, propisati bliže uslove za odbijanje ulaska stranca u Republiku Srbiju. Slično rešenje predviđeno je i u članu 43. stav 2. Nacrta zakona kojim je, pored ostalog, određeno da bliže uslove za odobrenje privremenog boravka propisuje ministar nadležan za unutrašnje poslove, kao i u članu 81. stav 4. Nacrta zakona. Smatramo da predložena rešenja nisu u skladu sa Ustavom Republike Srbije i ne doprinose ostvarivanju i zaštiti zajamčenih ljudskih prava. Naime, članom 20. stav 1. Ustava Republike Srbije određeno je, pored ostalog, da se ljudska i manjinska prava zajamčena Ustavom mogu zakonom ograničiti pod uslovima koji su u Ustavu utvrđeni. Istovremeno, pri uređivanju slobode kretanja, koju Ustav načelno priznaje svima bez razlike (domaćim državljanima i strancima), posebno je utvrđeno da se ulazak stranca u Republiku Srbiju i boravak u njoj uređuje zakonom (član 39. stav 3. Ustava). Stoga se ne može prepustiti podzakonskim aktima uređivanje uslova za ostvarivanje ovih Ustavom zagarantovanih prava kada se radi o strancima (kao uostalom i domaćim državljanima). Napominjemo da je posebnim zakonima (Zakon o Vladi, Zakon o državnoj upravi) određeno šta može biti materija podzakonskih akata (uredbe, pravilnici).

Na kraju, iako nije u direktnoj nadležnosti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, ukazujemo da je potrebno pravnotehnički uskladiti prelazne i završne odredbe, odnosno odredbu o prestanku važenja Zakona o strancima („Službeni glasnik RSˮ, broj 97/08) sa odredbom koja se odnosi na stupanje zakona na snagu i početak njegove primene.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 1. i član 33. tačka 7)

[2] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06, član 21)

[3] „Službeni glasnik RS”, broj 22/09

[4] „Službeni glasnik RS”, br. 33/06 i 13/16

[5] „Službeni glasnik RS”, broj  54/16

[6]Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima deteta („Službeni list SFRJ-Međunarodni ugovori”, br. 15/90 i „Službeni list SRJ-Međunarodni ugovori”, br. 4/96 i 2/97

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt zakona o strancima