- 011-00-4/2018-03 datum: 5. mart 2018.
Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, daje
Mišljenje
na Nacrt zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija
Republike Srbije
Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja je elektronskim je u prilogu dopisa br. 011-00-250/2017-06, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije (u dalјem tekstu: Nacrt zakona), radi davanja mišlјenja.
Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišlјenje na Nacrt zakona, u skladu sa nadležnostima Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.
Ustav Republike Srbije[2] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Odredbama člana 20. stav 1. Ustava propisano je da se lјudska i manjinska prava zajamčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolјi u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajamčenog prava, dok je stavom 2. istog člana propisano da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može smanjivati.
Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Odredbama člana 4. propisano je načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbama čl. 5-14. definisani su različiti oblici povrede načela jednakosti, odnosno diskriminatornog postupanja.
S obzirom na to, da se radi o jednom od sistemskih propisa u oblasti obrazovanja, neophodno je voditi računa da se nivo lјudskih prava dostignut primenom važećih propisa ne smanjuje.
Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti daje načelne primedbe na Nacrt zakona:
Kao i u ranije datom mišlјenju od 6. decembra 2017. godine, radi bolјeg razumevanja ove materije, mišlјenja smo da je potrebno naziv i predmet zakona precizirati tako da ukazuje da se radi o obrazovnim kvalifikacijama.
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje i na to da se Nacrtom zakona uspostavlјaju vrste i nivoi kvalifikacija, znanja, veština i sposobnosti. Na ovaj način oblast koju reguliše Nacrt zakona u direktnoj je vezi sa propisima koji uređuju oblast obrazovanja, kao i oblast rada i zapošlјavanja. S tim u vezi, a polazeći od odredbe člana 20. stav 2. Ustava Republike Srbije, mišlјenja smo da je potrebno još jednom razmotriti odredbe Nacrta zakona sa aspekta primene ovog ustavnog principa, odnosno sa aspekta održavanja ili unapređenja već dostignutog nivoa lјudskih prava u pogledu vrste i nivoa obrazovnih kvalifikacija.
Analizom teksta Nacrta zakona, uočeno je da član 2. Nacrta zakona, ne uređuje sve osnovne pojmove i njihovo značenje. Primera radi nisu precizirani određeni pojmovi, niti date njihove skraćenice, kao što su: JPOA, KLASNOKS, ENIC/NARIC, NKT, što bi prema našem mišlјenju trebalo urediti u ovoj odredbi Nacrta zakona.
Dalјe, Poverenik predlaže da se preispitaju odredbe Nacrta zakona koje uređuju obezbeđivanje kvaliteta u primeni NOKS-a, posebno u pogledu položaja i uloge organa, odnosno tela i institucija koji su nadležni za razvoj i primenu NOKS-a. Navedena primedba se odnosi na Savet za NOKS, kao savetodavno telo koje je osnovano zakonom, a čije članove bira Vlada (član 12), kao i Sektorsko veće (član 21) koje na predlog Saveta osniva Vlada i imenuje njegove članove. Poverenik ukazuje da nije u potpunosti jasan položaj navedenih tela imajući u vidu da se radi o organima koji se osnivaju zakonom, a njihove članove bira Vlada (Savet za NOKS), ili kada se radi o telu koje Vlada osniva na predloga Saveta, a da pri tome nije opredelјeno da li je u pitanju povremeno radno telo Vlade ili ima drugačiji status u smislu Zakona o Vladi[3] i Zakona o državnoj upravi[4].
Takođe, ne ulazeći u složenost samog postupka obezbeđivanja kvaliteta u primeni NOKS-a, smatramo da rešenja predviđena Nacrtom zakona koja se odnose na postupak izrade predloga standarda kvalifikacije narušavaju princip dvostepenitosti u određenim slučajevima, odnosno dovode do toga da je organ koji je podnosilac inicijative za razvijanje i usvajanje standarda za novu kvalifikaciju istovremeno i organ koji će u krajnjoj instanci odlučivati o žalbi povodom podnete incijative. Takva rešenja nalazimo na primer u čl. 26. i 27. Nacrta zakona u slučaju kada protiv odluke direktora Agencije o odbijanju inicijative u propisanim slučajevima, podnosilac inicijative žalbu može da izjavi ministarstvu nadležnom za poslove obrazovanja, koje istovremeno može biti i podnosilac inicijative (član 26. st. 1. i 7). Slična primedba se odnosi i na rešenje prema kome, pod određenim uslovima, Sektorsko veće donosi odluku o neprihvatanju inicijative sa obrazloženjem i o tome obaveštava Agenciju, pri čemu Sektorsko veće može biti podnosilac inicijative (član 25. stav 2). Dakle, u konkretnom slučaju se načelno može postaviti pitanje jasnog definisanja odnosa i usklađenosti rada tela i institucija koji su nadležni za razvoj i primenu NOKS-a.
Odredbom člana 35. stav 3. Nacrta zakona, propisano je da ako se u postupku utvrdi da strani nastavni plan i program znatno odstupa od domaćeg sa kojim se upoređuje, priznavanje strane školske isprave se uslovlјava polaganjem određenih ispita, izradom određenih radova ili proverom znanja. Istovremeno, stavom 4. je određeno da Ministarstvo može utvrđivanje ispita i proveru navedenih sposobnosti i veština poveriti posebnoj stručnoj komisiji. Nacrtom zakona nisu jasno i potpuno postavlјeni uslovi pod kojima Ministarstvo utvrđivanje ispita i proveru sposobnosti i veština potrebnih za priznavanje strane školske isprave poverava posebnoj stručnoj komisiji.
Pored toga, potrebno je urediti i prelazne i završne odredbe u smislu tačnog navođenja zakona i njihovog objavlјivanja, kao i tačnog brojčanog navođenja nivoa kvalifikacija u Prilogu 1.
Takođe, što se tiče pojedinih rešenja u Nacrtu zakona, dajemo sledeće mišlјenje:
- Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje i na odredbe člana 4. Nacrta zakona kojima se utvrđuju principi NOKS-a i, između ostalih, princip jednakih mogućnosti (član 4. tačka 3) kada se radi o sticanju kvalifikacija bez obzira na lična svojstva, i to godina života, pola, teškoća i smetnji u razvoju, invaliditeta, rasne, nacionalne, socijalne, kulturne, etničke i verske pripadnosti, jezika, seksualne orijentacije, mesto boravka, materijalnog ili zdravstvenog stanja ili drugih ličnih svojstava. Ukazujemo da je odredbama člana 2. Zakona o zabrani diskriminacije[5] propisano da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kož/e, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Imajući u vidu navedeno mišlјenja smo da je odredbu člana 4. Nacrta zakona potrebno uskladiti sa odredbama Zakona o zabrani diskriminacije u pogledu navođenja osnova ili u navedenoj odredbi uputiti na primenu ovog zakona.
- Članom 5. Nacrta zakona, utvrđeni su nivoi kvalifikacija, te je u tački 1) ovog člana propisano da se prvi nivo kvalifikacije stiče završavanjem osnovnog obrazovanja i vaspitanja, osnovnog obrazovanja odraslih, osnovnog muzičkog, odnosno osnovnog baletskog obrazovanja i vaspitanja. S tim u vezi, Poverenik ukazuje da je navedenu odredbu Nacrta zakona potrebno dopuniti i uskladiti sa članom 89. stav 1. tačka 2) Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja[6], koji propisuje da delatnost osnovnog obrazovanja i vaspitanja obavlјaju osnovna škola, osnovna muzička škola, osnovna baletska škola, osnovna škola za obrazovanje odraslih i osnovna škola za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom. Isto je propisano i članom 3. stav 1. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju[7]. Takođe, ukazujemo na odredbe Zakona o dualnom obrazovanju[8] koji u odredbi člana 1. stav 2. propisuje da se odredbe ovog zakona primenjuju na deo srednjeg stručnog obrazovanja i vaspitanja za obrazovne profile u trajanju od tri, odnosno četiri godine i specijalističkog obrazovanja u skladu sa zakonom, dok je odredbama člana 4. Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju[9] propisano da delatnost srednjeg obrazovanja i vaspitanja se obavlјaju u srednjoj školi i to: gimnaziji, stručnoj školi, umetničkoj školi, mešovitoj školi i školi za učenike sa smetnjama u razvoju. Imajući u vidu navedeno mišlјenja smo da je nivoe kvalifikacija potrebno definisati tako da budu usklađeni sa pomenutim zakonima, a u cilјu pravilne primene zakona. Odnosno nejasno je da li su svi oblici osnovnog i srednjeg obrazovanja obuhvaćeni odgovarajućim nivoom kvalifikacije.
- 3. U članu 30. stav 6. Nacrta zakona, kojim je uređen registar nacionalnih kvalifikacija, propisano je da se podaci iz registra vode dvojezično, na srpskom i engleskom jeziku. S tim u vezi, mišlјenja smo da je navedenu odredbu potrebno još jednom razmotriti sa aspekta primene zakona kojim je uređena službena upotreba jezika i pisa
[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09), član 1. i član 33. tačka 7.
[2] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06), član 21.
[3] Zakon o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/012-US, 72/12, 7/14 – US i 44/14
[4] Zakon o državnoj upravi („Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14)
[5] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 2.stav 1.tačka 1)
[6] Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS”, broj 88/17), član 89. stav 1. tačka 2)
[7] Zakon o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik RS”, br. 55/13 i 101/17), član 3. stav 1.
[8] Zakon o dualnom obrazovanju („Službeni glasnik RS”, broj 101/17), član 1. stav 2.
[9] Zakon o srednjem obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik RS”, br. 55/13 i 101/17), član 4.
POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković
Mišljenje na Nacrt zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije
.
