Del. br. 011-00-63/2018-03 datum: 27.12.2018. godine
Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, daje
MIŠLjENјE
na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja
Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je dopisom broj 011-00-00461/2018-28 od 17. decembra 2018. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (u dalјem tekstu: Nacrt zakona), radi davanja mišlјenja.
Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišlјenje na Nacrt zakona, sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.
Poverenik najpre ukazuje da je Ustavom Republike Srbije u članu 20. utvrđeno da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, kao i da su pri ograničavanju lјudskih i manjinskih prava, svi državni organi dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.
Takođe, Ustav Republike Srbije u članu 21. zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političnog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti, psihičkog ili fizičkog invaliditeta.
Dalјe, članom 46. Ustava Republike Srbije jemči se sloboda mišlјenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje i da se ona može ograničiti zakonom, ako je to neophodno radi zaštite prava i ugleda drugih, čuvanja autoriteta i nepristrasnosti suda i zaštite javnog zdravlјa, morala demokratskog društva i nacionalne bezbednosti Republike Srbije.
Ustav Republike Srbije u članu 51. utvrđuje da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja i sredstva javnog obaveštavanja su dužna da to pravo poštuju, kao i da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom.
Poverenik ukazuje i na odredbu koja je propisana u članu 19. stav 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, definiše slobodu izražavanja na sledeći način: „Svako ima pravo na slobodu izražavanja; to pravo podrazumeva slobodu traženja, primanja i širenja obaveštenja“.[2] Takođe, od država potpisnica zahteva se da same učine dostupnim informacije od javnog značaja i da ulože svaki napor kako bi se obezbedio lak, brz, efektivan i praktičan pristup takvim informacijama.
Smernice Evropske unije o pravu na slobodu izražavanja iz 2014. godine naglašavaju da pravo na slobodu izražavanja uklјučuje slobodu da se traži i dobije informacija. Ono je klјučna komponenta demokratskog upravlјanja s obzirom na to da je proces participativnog odlučivanja nedostižan bez adekvatnog pristupa informacijama.[3] U Smernicama se ističe da je sloboda izražavanja prioritet za zemlјe kandidate i da će Evropska komisija pratiti stanje u ovoj oblasti, te da ovo pitanje treba otvoriti u ranoj fazi pregovora u okviru Poglavlјa 23 – Pravosuđe i osnovna prava, a da će Evropska unija osuditi svako ograničenje prava na slobodu izražavanja.
Evropska Konvencija o pristupu zvaničnim dokumentima iz 2009. godine predviđa da će svaka država potpisnica garantovati pravo svakome, bez diskriminacije po bilo kom osnovu, da ima pristup zvaničnim dokumentima u posedu organa vlasti.[4] Ova Konvencija je prvi obavezujući međunarodni ugovor koji prepoznaje opšte pravo na pristup službenim dokumentima u posedu organa javne vlasti. Republika Srbija je potpisala ovu Konvenciju, ali je još uvek nije ratifikovala. Međutim, u skladu sa Bečkom konvencijom o međunarodnim ugovorima, Republika Srbija je kao potpisnica dužna da se uzdrži od akata protivnih predmetu i cilјu ove konvencije.[5]
Evropska konvencije za zaštitu lјudskih prava i osnovnih sloboda u članu 10. predviđa da svako ima pravo na slobodu izražavanja i da ovo pravo uklјučuje slobodu mišlјenja i slobodu primanja i prenošenja informacija i ideja. Ovo pravo može izuzetno biti opovrgnuto samo kada je (1) takvo ograničenje previđeno zakonom, koji mora biti precizan, (2) to neophodno u demokratskom društvu i (3) u interesu nacionalne bezbednosti, zaštite prava drugih, itd. Osim toga, ograničenje mora biti proporcionalno legitimnom cilјu koji država želi postići tom merom i mora biti obrazloženo „dovolјnim i relevantnim razlozima“.[6]
Zakon o zabrani diskriminacije definiše diskriminaciju kao svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu i članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima.
Imajući u vidu navedeno, a nakon izvršene detalјne analize Nacrta zakona, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti upućuje primedbe na pojedina zakonska rešenja i predlaže da se ove odredbe Nacrta zakona još jednom razmotre, kako bi se obezbedila ravnopravnost i jednako postupanje za građane i građanke Republike Srbije.
S tim u vezi, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti povodom pojedinih rešenja sadržanih u Nacrtu zakonu, daje sledeće mišlјenje:
- Odredbom člana 17. tačka 6) Nacrta zakona kojim se menja član 31. važećeg Zakona, kao razlog za prestanak dužnosti Poverenika navedeno je nastupanje trajne fizičke ili mentalne nesposobnosti za obavlјanje funkcije, što se utvrđuje na osnovu dokumentacije relevantne medicinske ustanove. Poverenik najpre ukazuje da je na ovaj način formulisan razlog za prestanak dužnosti Poverenika u suprotnosti sa članom 21. Ustava Republike Srbije koji zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito između ostalog po osnovu psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i sa odredbama koje su propisane Konvencijom o pravima osoba sa invaliditetom[7]. Takođe, predložena zakonska formulacija u suprotnosti je i sa članom 2, kao i sa članom 16. Zakona o zabrani diskriminacije kojim je zabranjena diskriminacija u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti kako za zasnivanje radnog odnosa, tako i za uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada. Stavom 2. ovog člana utvrđeno je da zaštitu od diskriminacije uživa između ostalih i lice koje obavlјa javnu funkciju. Takođe, Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom[8] u članu 21. utvrđena je zabrana diskriminacije zbog invalidnosti u zapošlјavanju i ostvarivanju prava iz radnog odnosa, kako prema osobi sa invaliditetom koja traži zaposlenje, tako i zaposlenoj osobi sa invaliditetom. Saglasno navedenom, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti predlaže da se ne vrši izmena zakonske formulacije iz sada važećeg Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja („Službeni glasnik RS”, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10), koji u članu 31. stav 3. propisuje kao jedan od razloga za razrešenje dužnosti Poverenika trajni gubitak radne sposobnosti. Ova formulacija propisana je u članu 176. Zakona o radu[9], kojim je utvrđeno da zaposlenom prestaje radni odnos nezavisno od njegove volјe i volјe poslodavca ako je između ostalog, na način propisan zakonom, utvrđeno da je kod zaposlenog došlo do gubitka radne sposobnosti – danom dostavlјanja pravnosnažnog rešenja o utvrđivanju gubitka radne sposobnosti.
- Članom 22. Nacrta zakona kojim je predložena izmena člana 38. važećeg Zakona, predviđeno je između ostalog brisanje st. 4 – 8. ovog člana. Predlagač u obrazloženju Nacrta zakona, objašnjavajući pojedina zakonska rešenja nije dao jasne razloge za brisanje navedenih stavova. Poverenik najpre ukazuje da je članom 38. st. 4 – 8. važećeg zakona predviđena zaštita zaposlenog u organu javne vlasti koji omogući pristup informaciji od javnog značaja za koju se ne može ograničiti pristup, odnosno da se zaposleni zbog toga ne može pozvati na odgovornost, niti trpeti štetne posledice, pod uslovom da informacija ukazuje na postojanje korupcije, prekoračenje ovlašćenja, neracionalno raspolaganje javnim sredstvima i nezakonit akt ili postupanje organa javne vlasti. Poverenik je mišlјenja da je brisanje odredaba koje utvrđuju zaštitu zaposlenog, odnosno ovlašćenog lica organa javne vlasti, u suprotnosti sa članom 20. Ustava Republike Srbije kojim je utvrđeno da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može smanjivati. Napominjemo, da će predloženom izmenom člana 38. važećeg Zakona zaposleni, odnosno ovlašćeno lice organa javne vlasti, koje je u skladu sa članom 38. stav. 1. važećeg Zakona, odredilo odgovorno lice u organu javne, zadržati sve obaveze utvrđene u stavu 2. ovog člana, a ostati bez zaštite koja je predviđena stavovima čije se brisanje predlaže članom 22. Nacrta zakona. Saglasno navedenom Poverenik predlaže izmenu člana 22. Nacrta zakona na način kojim će biti obezbeđena zaštita ovlašćenog lica organa javne vlasti.
- Takođe, ukazujemo da Nacrt zakona ne sadrži odredbu o rodno diferenciranom jeziku, odnosno da su upotreblјene reči u muškom rodu, kao generički neutralni termini i za muški i ženski rod, čime se narušava princip ravnopravnosti polova. Upotreba jezika, u kojem se prisustvo, jednak status i uloge žena i muškaraca u društvu ravnopravno odražavaju i tretiraju sa jednakom vrednošću i dostojanstvom, suštinski je aspekt rodne ravnopravnosti i od značaja je za postizanje faktičke ravnopravnosti polova. Imajući u vidu navedeno, potrebno je da se u Nacrt zakona unese odredba prema kojoj svi pojmovi koji se koriste u tom zakonu u muškom rodu obuhvataju iste pojmove u ženskom rodu.
[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 1. i član 33. stav 1. tačka 7)
[2] Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori“ br. 7/71)
[3] Savet Evropske Unije, Smernice o lјudskim pravima o pravu na slobodu izražavanja onlajn i oflajn, usvojene 12. maja 2014. godine, str. 3, dostupno na http://eeas.europa.eu/delegations/documents/eu_human_rights_ guidelines_on_freedom_of_expression_online_and_offline_en.pdf
[4] Evropska konvencija o pristupu zvaničnim dokumentima, 18. maj 2009. godine, član 2, dostupno na http:// paketpomociocd.bos.rs/uploads/library/1400153089_seopristupuzvanicnimdoklat.pdf
[5] Bečka konvencija o ugovornom pravu, član 18, (potpisana 23. marta 1969. godine u Beču, ratifikovana i objavlјena u „Sl. listu SFRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi“ br. 30/72, stupila na snagu 27. januara 1980.)
[6] Evropska konvencija za zaštitu lјudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“ br. 9/03, 5/05 i 7/05 – ispr. i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 12/10)
[7] Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, br. 42/09)
[8] Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom („Službeni glasnik RS”, br. 33/06 i 13/16)
[9] Zakon o radu („Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – odluka US i 113/17)
POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI
Brankica Janković
Mišljenje na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja
