3. 011-00-26/2018-02 datum: 3. septembar 2018. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, daje

MIŠLjENјE

na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je dopisom broj: 011-00-232/2018-20 od 10. avgusta 2018. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima (u dalјem tekstu: Nacrt zakona), radi davanja mišlјenja.

Ustavom Republike Srbije^[2] odredbom člana 21. propisana je zabrana diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu. Pored toga odredbom člana 20. Ustava propisano je da lјudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolјi u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, ako i da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije kojim je propisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti. Pod diskriminacijom se, u skladu sa odredbom člana 2. ovog zakona, podrazumeva svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i članove njihovih porodica ili njima bliska lica, a koje se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu,seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu,izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim,odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Odredbama  člana 4. ovog zakona propisano je načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbama čl. 5-14. definisani su različiti oblici povrede načela jednakosti, odnosno diskriminatornog postupanja. Odredbama člana 16. Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da je zabranjena diskriminacija u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti za zasnivanje radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada, kao što su pravo na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku naknadu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovolјavajuće uslove rada, na odmor, na obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i na zaštitu od nezaposlenosti. Zaštitu od diskriminacije uživa lice u radnom odnosu, lice koje obavlјa privremene i povremene poslove ili poslove po ugovoru o delu ili drugom ugovoru, lice na dopunskom radu, lice koje obavlјa javnu funkciju, pripadnik vojske, lice koje traži posao, student i učenik na praksi, lice na stručnom osposoblјavanju i usavršavanju bez zasnivanja radnog odnosa, volonter i svako drugo lice koje po bilo kom osnovu učestvuje u radu.

Ustav Republike Srbije^[3] jemči pravo na rad, garantuje svakom licu pravo na slobodan izbor rada i propisuje da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta. Pored prava na izbor posla i njegove jednake dostupnosti Ustav garantuje i niz prava koja se ostvaruju nakon zasnivanja radnog odnosa i kojih se lice ne može odreći.

Uredbom o ratifikaciji konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) br. 111 o diskriminaciji (zaposlenje i zanimanje)^[4], propisano je da diskriminacija predstavlјa i svako pravlјenje razlike, isklјučenje ili davanje prvenstva koje ima za posledicu ukidanje ili narušavanje jednakih mogućnosti ili tretmana u zaposlenju ili zanimanju.

Zakonom o radu^[5] zabranjuje se diskriminacija, odnosno, svaki oblik diskriminacije lica koja traže zaposlenje, kao i zaposlenih, s obzirom na pol, rođenje, jezik, rasu, boju kože, starost, trudnoću, zdravstveno stanje, odnosno invalidnost, nacionalnu pripadnost, veroispovest, bračni status, porodične obaveze, seksualno opredelјenje, političko ili drugo uverenje, socijalno poreklo, imovinsko stanje, članstvo u političkim organizacijama, sindikatima ili neko drugo lično svojstvo. Odredbama člana 20. ovog zakona zabranjuje se diskriminacija, između ostalog, i u odnosu na uslove za zapošlјavanje i izbor kandidata za obavlјanje određenog posla, uslove rada i sva prava iz radnog odnosa, obrazovanje, osposoblјavanje i usavršavanje, kao i napredovanje na poslu.

S tim u vezi, obaveštavamo vas da smo razmotrili dostavlјeni materijal i da sa aspekta delokruga rada ovog organa navodimo sledeće:

1. Smatramo da bi bilo potrebno dopuniti član 5. Zakona o državnim službenicima[6] odredbom koja se trenutno nalazi u Kodeksu ponašanja državnih službenika[7] a predmet njenog regulisanja je zakonska materija. Naime, smatramo da bi član 5. Zakona o državnim službenicima trebalo dopuniti stavom 3. koji glasi: „Državni službenik je dužan da na radnom mestu ne narušava ugled državnog organa niti izražava svoju političku, versku ili drugu ličnu pripadnost koja bi mogla da dovede u sumnju njegovu nepristrasnost i neutralnost“.
2. Članom 28. stav 2. Nacrta zakona uređuje se mogućnost učešća na internom konkursu državnih službenika iz organa državne uprave i službi Vlade koji su u radnom odnosu na neodređeno vreme ili su u radnom odnosu na određeno vreme primlјeni nakon sprovedenog javnog konkursa zbog privremeno povećanog obima posla. Poverenik smatra da su omaškom izostavlјeni državni službenici zaposleni u drugim državnim organima te da je u tom smislu navedenu odredbu potrebno precizirati i na jasan način ukazati da mogućnost učešća na internom konkursu imaju i državni službenici koji ne rade u organima državne uprave, odnosno državni službenici zaposleni u drugim državnim organima. Ovo je naročito važno kako sa aspekta ostvarivanja načela ravnopravnostitako i sa aspekta omogućavanja veće pokretlјivosti internog tržišta rada. Takođe, na ovaj način bi se uskladile odredbe Nacrta zakona kojima je regulisano preuzimanje neraspoređenog državnog službenika i interno tržište rada za državne službenike u svim državnim organima (čl. 24. i 84. Nacrta zakona). Primera radi, Zakonom o zabrani diskriminacije ustanovlјen je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti kao samostalan državni organ, nezavisan u obavlјanju poslova utvrđenih zakonom koji ne spada u organe državne uprave, niti je služba Vlade, ali zaposleni u Stručnoj službi Poverenika u skladu sa zakonom imaju status državnih službenika.

S tim u vezi Poverenik je mišlјenja da navedenu izmenu treba dosledno sprovesti i u odredbi člana 42. Nacrta zakona, te omogućiti da i državni službenici iz drugih državnih organa mogu konkurisati na internom konkursu kada položaj popunjava Vlada.

3. Članom 35. Nacrta zakona je, između ostalog, dodat stav 5. kojim se propisuje da će Vlada uredbom urediti način davanja prvenstva pripadnicima nacionalnih manjina, u cilјu postizanja odgovarajuće zastuplјenosti nacionalnih manjina i njihove pune ravnopravnosti u odnosu na građane koji pripadaju većini u slučajevima kada se radi o kandidatima koji su sa jednakim najbolјim rezultatom ispunili merila za izbor. Članom 9. stav 3. Zakona o državnim službenicima[8] je međutim regulisano da se pri zapošlјavanju u državne organe vodi računa o tome da nacionalni sastav, zastuplјenost polova i broj osoba sa invaliditetom odslikava u najvećoj mogućoj meri strukturu stanovništva. Prema brojnim istraživanjima stopa zaposlenosti osoba sa invaliditetom je, i pored redovnog sprovođenja brojnih mera aktivne politike zapošlјavanja i uvedene obaveze zapošlјavanja, i dalјe niska. Takođe, žene su u Republici Srbiji i dalјe u nepovolјnijem položaju u odnosu na muškarce u svim oblastima društvenog života, a posebno je izražena diskriminacija žena na tržištu rada. Takođe, žene su u mnogo manjem broju nosioci funkcija izvršne vlasti. Imajući u vidu navedeno, a radi dosledne realizacije navedene odredbe člana 9. Zakona o državnim službenicima, izjednačavanja šansi u postupku zapošlјavanja i ostvarivanja pune ravnopravnosti, smatramo da je stav 5. člana 35. Nacrta zakona potrebno dopuniti, te uredbom Vlade urediti način davanja prvenstva ne samo pripadnicima nacionalnih manjina, nego i osobama sa invaliditetom i žena kao manje zastuplјenog pola na tržištu rada, naročito kada su u pitanju položaji na kojima su žene često manje zastuplјene u odnosu na muškarce.
4. Članom 36. stav 3. Nacrta zakona uvodi se mogućnost nastavka rada na određeno vreme državnog službenika koji je zasnovao radni odnos na određeno vreme zbog privremeno povećanog obima posla i to na istim poslovima na radnom mestu u drugom mestu rada, bez obaveze sprovođenja javnog konkursa. Radi preciziranja ove odredbe, smatramo da bi bilo potrebno da se u odredbi odredi i način na koji se ovaj radni odnos zasniva, odnosno da se naglasi da se u konkretnom slučaju sprovodi interni konkurs, čime bi bilo potpuno jasno na koji način se objavlјivlјuje potreba za zapošlјavanjem, prijava za rad, izbor kandidata i sl.
5. Član 41. Nacrta zakona uređuje se situacija koja se odnosi na vršioca dužnosti postavlјenog iz reda državnih službenika koji ima pravo da se vrati na radno mesto čije poslove je obavlјao pre postavlјenja. Radi zaštite stečenih prava u konkretnom slučaju smatramo da je odredbu potrebno dopuniti rečima: „u istom zvanju i istom platnom razredu“. Na ovaj način se u praksi ne bi moglo desiti da državni službenik koji je bio vršilac dužnosti posle postavlјenja bude vraćen na isto radno mesto koje u međuvremenu prati drugo zvanje ili da bude vraćen u niži platni razred. Ovakve situacije bi bile demotivišuće za državne službenike da prihvataju rad na položaju. Potrebno je takođe regulisati i situaciju kada radno mesto bude u međuvremenu ukinuto.

Posebno napominjemo da članom 80. Zakona o državnim službenicima nije uopšte uređena situacija kada protekne vreme na koje je postavlјen državni službenik na položaju koji nije vršilac dužnosti, a postavlјen je na položaj iz reda državnih službenika. Polazeći od člana 16. Zakona o zabrani diskrimnacije mišlјenja smo da bi ova situacija morala biti regulisana na isti način na koji se reguliše situacija kada je državni službenik na položaju vršilac dužnosti, te omogućiti državnom službeniku na položaju povratak na radno mesto čije poslove je obavlјao pre postavlјenja i to u istom zvanju i istom platnom razredu koje je stekao pre postavlјenja. Na ovaj način ne bi došlo do neopravdanog pravlјenja razlike prema ovim državnim službenicima. Takođe državni službenici na izvršilačkim radnim mestima bi bili motivisani da se prijavlјuju za rad na položaju čime bi se doprinelo ostvarenju cilјa koje ovaj zakon predviđa a to je stvaranje profesionalne državne uprave. U smislu navedenog predlažemo dopunu člana 47. Nacrta zakona regulisanjem prava postavlјenog državnog službenika na vraćanje na radno mesto čije poslove je obavlјao pre postavlјenja, u istom zvanju i istom platnom razredu, i to u slučajevima proteka vremena postavlјenja, u slučaju ostavke, kao i u slučaju ukidanja položaja. Na ovaj način državni službenici bili zaštićeni u ostvarivanju stečenih prava i zadržani u državnoj službi.

6. Članom 42. Nacrta zakona precizirano je da na internom konkursu kada položaj popunjava Vlada, mogu da učestvuju samo državni službenici za koje je po osnovu vrednovanja radne uspešnosti utvrđeno da su u prethodne dve godine prevazišli očekivanja. U odnosu na ovu odredbu postavlјa se pitanje šta se dešava sa državnim službenicima čiji rad nije vrednovan u prethodne dve godine, a posebno sa državnim službenicama čija uspešnost nije vrednovana u kalendarskoj godini u kojoj su odsustvovale sa rada duže od šest meseci zbog trudničkog, porodilјskog ili odsustva sa rada radi nege deteta. U konkretnom slučaju, ukoliko navedena odredba ostane nepromenjena, ovim državnim službenicama se praktično onemogućava pravo učešća na internom konkursu i time napredovanja na položaj, što predstavlјa nejednako postupanje, odnosno neopravdano pravlјenje razlike u odnosu na njihova lična svojstva.

U smislu navedenog, smatramo da je potrebno urediti odredbu člana 42. Nacrta zakona i ovu odredbu uskladiti sa članom 57. Nacrta zakona. Naime, članom 57. Nacrta zakona propisano je da rukovodilac može da premesti na neposredno više izvršilačko radno mesto državnog službenika kome je najmanje dva puta uzastopno utvrđeno da prevazilazi očekivanja, kao i da se prekid u vrednovanju radne uspešnosti usled odsutnosti sa rada ne smatra prekidom uzastopnosti radi napredovanja na više izvršilačko mesto. U smislu navedenog, smatramo da bi odredba člana 42. Nacrta zakona trebala da se usaglasi sa odredbom člana 57. Nacrta zakona, te da se uspešnost ne ceni u odnosu na prethodne dve godine, nego u odnosu na prethodna dva uzastopna vrednovanja, pri čemu se prekid u vrednovanju radne uspešnosti usled odsutnosti sa rada ne smatra prekidom uzastopnosti. Takođe, ovaj stav bi trebalo dosledno sprovesti u ostalim odredbama Zakona o državnim službenicima, poput člana 98. kojim se uređuje prednost u slučaju dodatnog obrazovanja i člana 133. (član 73. Nacrta zakona) kojim se uređuju prava u slučaju ukidanja radnih mesta ili smanjenja broja državnih službenika uz davanje prednosti onima kojima je radna uspešnost bolјe vrednovana u poslednje tri godine. I u ovim slučevima bi vrednovanje poslednjih godina trebalo zameniti uzastopnim vrednovanjem bez prekida uzastopnosti usled odsutnosti sa rada.

Istovremeno napominjemo da je u mišlјenju ovog organa na Nacrt zakona o platama državnih službenika i nameštenika, dostavlјenom vašim aktom broj: 011-00-274/2018-19 od 8. avgusta 2018. godine, identična primedba data na odredbu člana 27. te da bi ove propise bilo potrebno u potpunosti usaglasiti.

Takođe, ukazujemo da je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti 2018. godine uputio preporuku mera sudovima na teritoriji Republike Srbije da prilikom odlučivanja o napredovanju državnih službenika uzimaju u obzir sve uzastopne ocene o radu za godine u kojima su ocenjivani, ne računajući godinu u kojoj nisu ocenjivani zbog korišćenja trudničkog, porodilјskog odsustva ili odsustva sa rada zbog nege deteta. Naime, odsustvovanje sa posla zbog trudnoće i roditelјstva ne sme da bude smetnja za izbor u više zvanje, napredovanje i stručno usvaršavanje, što bi bilo u suprotnosti sa Ustavom i antidiskriminacionim propisima. Članom 16. Zakona o ravnopravnosti polova je propisano da odsustvovanje sa posla zbog trudnoće i roditelјstva ne sme da bude smetnja za izbor u više zvanje, napredovanje i stručno usavršavanje, niti da bude osnov za raspoređivanje na neodgovarajuće poslove i za otkaz ugovora u skladu sa zakonom kojim se uređuje rad. Naime, poslodavac je dužan da obezbedi da se odsustvovanje sa posla zbog trudnoće i roditelјstva ne odražava negativno na radnopravni status zaposlenih kao i da donosi odluke koje su zasnovane na objektivnim kriterijumima, kao što su stručna sprema, znanje, radna sposobnosti i slično. U suprotnom, zaposlenima koji se odluče da rode dete, ili odsustvuju sa posla radi nege deteta šalјe se poruka da im preti opasnost da će po povratku na rad na neki način biti degradirani, bez obzira na njihova postignuća u poslu i trud koji su uložili pre odlaska na trudničko, porodilјsko odsustvo ili odsustvo sa rada radi nege deteta. Povodom ove preporuke mera, sudovi su obavestili Poverenika da će ubuduće da prilikom napredovanja uzimati u obzir ocene državnih službenika u nizu ocena za godine u kojima su ocenjeni, ne računajući godinu u kojoj nisu ocenjeni zbog trudničkog, porodilјskog ili odsustva sa rada radi nege deteta, te da će ubuduće pod uzastopnim godinama podrazumevati godine u kojima je državni službenik bio ocenjen, a koje mogu biti u vezi sa kalendarskim godinama u slučajevima kada nije bilo prekida u ocenjivanju ili godininama koje su neposredno prethode ili slede godini u kojoj državni službenik nije bio ocenjen.

7. Odredbama člana 66. stav 5. Nacrta zakona je propisano da izuzetno od stava 4. ovog člana, ako je nakon sprovedenog javnog konkursa za obavlјanje pripravničkog staža primlјeno lice koje je državni službenik u radnom odnosu na neodređeno vreme u državnom organu, državni službenik se raspoređuje na radno mesto na kojem se obavlјa pripravnički staž u statusu pripravnika do okončanja trajanja pripravničkog staža, dok je stavom 6. istog člana propisano da državnom službeniku koji obavlјa pripravnički staž u drugom državnom organu miruju prava i obaveze iz radnog odnosa u organu u kojem je zasnovao radni odnos na određeno vreme. Mišlјenja smo da je redosled navedenih stavova potrebno još jednom razmotriti s obzirom da novododati stav 5. predstavlјa izuzetak od pravila ili da je potrebno pojasniti odredbu stava 5. u pogledu statusa državnog službenika koji je u radnom odnosu na neodređeno vreme, a koji obavlјa pripravnički staž.
8. Članom 67. stav 2. Nacrta zakona propisano je da se državni službenik koji je u radnom odnosu na neodređeno vreme, a koji je konkurisao na javni konkurs jer želi da završi pripravnički staž u okviru svoje stručne spreme, nakon završenog pripravničkog staža raspoređuje na odgovarajuće radno mesto za koje ispunjava uslove za rad u državnom organu u kojem je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme. Ukoliko takvo radno mesto ne postoji, ovaj državni službenik ostaje neraspoređen iako mu miruju prava i obaveze iz radnog odnosa na radnom mestu za koje je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme (član 66. stav 4. Nacrta zakona). Mišlјenja smo da je navedene odredbe potrebno još jednom razmotriti sa aspekta pravila koja se odnose na mirovanje radnog odnosa. Posledica ovako definisane odredbe je da državni službenik koji zbog svoje potrebe za unapređenjem odnosno obavlјanjem pripravničkog staža u okviru svoje stručne spreme obavlјa pripravnički staž u drugom organu može biti kažnjen gubitkom postojećeg radnog mesta, odnosno ostati neraspoređen, što ga može demotivisati da završi pripravnički staž.
9. Poverenik je mišlјenja da je član 79. Nacrta zakona potrebno još jednom razmotriti te predvideti da i drugi državni organi mogu da preduzimaju mere u vezi sa odlivom kadrova sa određenih poslova. Naime, mišlјenja smo da je posle stava 5. Potrebno dodati stav 6. koji glasi: „Drugi državni organi mogu da preduzimaju mere iz stava 4. u okviru svoje nadležnosti u skladu sa zakonom“.
10. Nacrtom zakona se na više mesta ustanovlјavaju različite evidencije poput evidencija o poklonima, dodatnom radu državnih službenika, članstvu u organima, prijavama i merama u vezi sa sukobom interesa, programima stručnog usavršavanja, polaganju državnog ispita i dr. Takođe je članom 81. Nacrta zakona propisano da Vlada uredbom uređuje bližu sadržinu i način vođenja centralne kadrovske evidencije i obezbeđivanje podataka potrebnih za upis u centralnu kadrovsku evidenciju. Pored toga članom 84. Nacrta zakona uređeno je da Vlada uredbom uređuje bližu sadržinu i način vođenja evidencija internog tržišta rada i obezbeđivanje podataka potrebnih za upis u evidenciju. Ukazujemo da osetlјivi podaci o ličnosti mogu predstavlјati i lično svojstvo u smislu člana 2. Zakona o zabrani diskriminacije (bračno i porodično stanje, nacionalna pripadnost i sl) te je prilikom uređenja ovih evidencija potrebno voditi računa o antidiskriminacionim odredbama.
11. Takođe, ukazujemo da Nacrt zakona ne sadrži odredbu o rodno diferenciranom jeziku, odnosno da su upotreblјene reči u muškom rodu (npr. nameštenik, zaposleni), kao generički neutralni termini i za muški i ženski rod, čime se narušava princip ravnopravnosti polova. Upotreba jezika, u kojem se prisustvo, jednak status i uloge žena i muškaraca u društvu ravnopravno odražavaju i tretiraju sa jednakom vrednošću i dostojanstvom, suštinski je aspekt rodne ravnopravnosti i od značaja je za postizanje faktičke ravnopravnosti polova. Ovaj stav je izražen u mnogim međunarodnim dokumentima koji se odnose na nediskriminatornu upotrebu jezika, kao što su Plan za korigovanje sadašnje neravnoteže između muškaraca i žena u političkom životu Međuparlamentarne unije (MPU) i Preporuke Odbora ministara o eliminisanju seksizma u jeziku R (90)4, koje su usvojene 21. februara 1990. godine. Imajući u vidu navedeno, po našem mišlјenju, potrebno je da se u Nacrt zakona unese odredba prema kojoj svi pojmovi koji se koriste u tom zakonu u muškom rodu obuhvataju iste pojmove u ženskom rodu.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 1. i član 33. tačka 7)

[2] „Službeni glasnik RS“, broj 98/06

[3] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06) član 60.

[4] „Službeni list FNRJ – Međunarodni ugovori”, broj  3/61

[5] „Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 i 24/17 – US, član 18.

[6] „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 81/05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08, 104/09, 99/14 i 94/17

[7] „Službeni glasnik RS”, br. 29/08, 30/15, 20/18, 42/18

[8] „Službeni glasnik RS”, br.  79/05, 81/05 – ispr., 83/05 – ispr., 64/07, 67/07 – ispr., 116/08, 104/09, 99/14 i 94/17

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima