21. 011-00-35/2017-02 datum: 21. jul 2017.

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenica za zaštitu ravnopravnosti,  daje

MIŠLJENJE

na Nacrt zakona o dualnom obrazovanju

Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja je dopisom broj: 011-00-126/2017-04 od 4. jula 2017. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o dualnom obrazovanju (u daljem tekstu: Nacrt zakona), radi davanja mišljenja.

Postupajući po ovom dopisu, dajemo mišljenje na Nacrt zakona, sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da se po prvi put zakonom uređuje sadržaj i način ostvarivanja dualnog obrazovanja, kroz uvođenje novog radno-obrazovnog procesa – učenja kroz rad. S obzirom da je Poverenik sproveo analizu Nacrta zakona sa aspekta antidiskriminacionih propisa, treba naglasiti da praksa ove institucije pokazuje da su već duži vremenski period dva najčešća osnova diskriminacije zbog kojih građani podnose pritužbe Povereniku za zaštitu ravnopravnosti – invaliditet i starosno doba, i to najčešće u oblasti rada i zapošljavanja, kao i obrazovanja i stručnog osposobljavanja. Naime, prema godišnjem izveštaju Poverenika za zaštitu ravnopravnosti za 2016. godinu, diskriminacija dece je još uvek rasprostranjena u Srbiji. Posebno ranjive kategorije dece su deca sa invaliditetom, koja žive u institucijama, naročito deca sa intelektualnim smetnjama, romska deca i deca bez roditeljskog staranja, koja su najčešće diskriminisana u oblasti obrazovanja. Stoga, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da Nacrt zakona, koji uređuje ostvarivanje jednog posebnog vida obrazovanja uz učenje kroz rad kod poslodavca, treba da bude usklađen sa najvišim standardima u oblasti prava deteta i zabrane diskriminacije. S tim u vezi, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ističe da važno polazište u cilju postizanja pune ravnopravnosti za sve učenike koji će se školovati u sistemu dualnog obrazovanja predstavljaju odredbe Zakona o ratifikaciji Konvencije o pravima deteta^[2] koja u članu 28. propisuje obavezu države da prizna pravo na obrazovanje i da u cilju postizanja ovog prava, između ostalog, posebno podstakne razvoj različitih oblika srednjoškolskog obrazovanja, uključujući opšte i stručno obrazovanje, koje je dostupno svoj deci i da preduzime odgovarajuće mere kao što su uvođenje besplatnog obrazovanja i pružanje finansijske pomoći u slučaju potrebe. Pored toga, Konvencija propisuje i potrebu da se svoj deci stave na raspolaganje obrazovne i stručne informacije i usluge profesionalne orijentacije. Takođe, članom 29. stav 1. Konvencije o pravima deteta definisani su ciljevi obrazovanja tako što je propisano da obrazovanje deteta treba da bude usmereno na sveobuhvatan razvoj punog potencijala deteta, uz razvijanje poštovanja ljudskih prava, pojačan osećaj identiteta i pripadnosti i njegovu ili njenu socijalizaciju i interakciju sa drugima i sa okruženjem. Sa tim u vezi, od velikog značaja je i član 12. stav. 1. Konvencije kojim je propisano da države članice obezbeđuju detetu koje je sposobno da formira svoje sopstveno mišljenje pravo slobodnog izražavanja tog mišljenja o svim pitanjima koja se tiču deteta, s tim što se mišljenju deteta posvećuje dužna pažnja u skladu sa godinama života i zrelošću deteta.

Imajući u vidu navedeno, odnosno da Nacrt zakona treba da bude usklađen sa najvišim standardima u oblasti prava deteta i zabrane diskriminacije, Poverenik ukazuje da za neka od predloženih normativnih rešenja nije moguće utvrditi njihov cilj i razlog propisivanja, te se nameće nekoliko pitanja vezanih za realizaciju dualnog obrazovanja kao što je pitanje zaštite prava učenika od eksploatacije i diskriminacije tokom učenja kroz rad. Nacrtom zakona koji nam je dostavljen na mišljenje, dualno obrazovanje je definisano (član 2. tačka 1) kao „model realizacije u sistemu srednjeg stručnog obrazovanja i vaspitanjaˮ. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je i pored navedene formulacije, ostaje nejasno da li je dualno obrazovanje obavezan vid obrazovanja za sve obrazovne profile u trajanju od tri, odnosno četiri godine, te ukoliko nije, postavlja se pitanje da li učenik i njegovi zakonski zastupnici imaju pravo da izaberu da li će učenik pohađati određeni obrazovni profil kroz dualno obrazovanje ili ne. S tim u vezi, nejasno je kakva će prava imati učenik u odnosu na vrednovanje njegovih postignutih rezutata ukoliko odluči da napusti školovanje po dualnom sistemu i da nastavi obazovanje u obrazovnoj ustanovi koja ne prati ovaj model. Stoga smatramo da je navedena pitanja potrebno detaljnije urediti kako bi se izbegli problemi u primeni zakona.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da Nacrtom zakona obaveze škole vezane za praćenje učenja na radu kod poslodavca nisu uređene na dovoljno precizan način, posebno imajući u vidu da je članom 21. Nacrta zakona propisano da ugovor o učenju kroz rad zaključuju poslodavac i roditelj, odnosno drugi zakonski zastupnik učenika, u pisanoj formi. Ovo je naročito važno imajući u vidu da se obrazovanje i vaspitanje sprovodi uz poštovanje niza veoma značajnih principa čiji je cilj da se pored sticanja znanja i veština ostvari i pun intelektualni, emocionalni, socijalni, moralni i fizički razvoj svakog deteta, učenika i odraslog, u skladu sa njegovim uzrastom, razvojnim potrebama i interesovanjima, te da delatnost obrazovanja i vaspitanja sprovode obrazovne ustanove[3]. Potrebno je urediti pitanje na koji će način škola obezbediti poštovanje principa i ciljeva obrazovanja i vaspitanja, propisanih zakonom koji uređuje osnove sistema obrazovanja i vaspitanja, onda kada je dete na radu kod poslodavca i nije pod nadzorom i direktnom zaštitom škole, odnosno neophodno je usklađivanje zakona koji uređuje osnove sistema obrazovanja i vaspitanja sa Nacrtom zakona.

U tom smislu, prema našem mišljenju, pored navedenog, potrebno je dodatno razmotriti odredbe Nacrta zakona koje uređuju obuku i licence za instruktore. Naime, prema Nacrtu zakona instruktor, u saradnju sa koordinatorom učenja kroz rad, realizuje, vodi i nadzire učenje kroz rad kod poslodavca, pod uslovima i na način kojim se obezbeđuje bezbednost i zdravlje na radu, u skladu sa zakonom (član 29. stav 2. Nacrta zakona). Nacrt zakona određuje da obuku instruktora sprovodi Privredna komora Srbije, kao i da obuka sadrži osnove pedagoško-didaktičkih znanja i veština. Zakon o privrednim komorama određuje da su privredne komore interesne, poslovno-stručne i neprofitne organizacije privrednih subjekata koje povezuje zajednički poslovni interes, u cilju usklađivanja i zastupanja interesa članova i podsticanja privrednih aktivnosti[4], a u članu 12. propisuje osnovne poslove Privredne komore Srbije. Stoga smatramo da je u program obuke koja uključuje sticanje osnove pedagoško-didaktičkih znanja, odnosno osnovnih znanja za rad sa decom i njihovo podučavanje određenim praktičnim znanjima i adekvatno uključivanje u proces rada, potrebno uključiti lica koja su obučena za prenošenje takvih znanja čime se može postići osnovni cilj obuke instruktora.

Pored toga, načelno ukazujemo da je pojedina rešenja iz Nacrta zakona potrebno precizirati kako bi se izbegle moguće dileme u pogledu njihove primene. To se, pored ostalog, odnosi na član 2. tačka 6) kojom je određeno, pored ostalog, da plan realizacije učenja kroz rad „donosi se u saradnji škole i poslodavcaˮ. Ovakva formulacije ostavlja otvoreno pitanje ko, odnosno koji organ i u kom roku donosi ovaj važan akt koji sadrži opis aktivnosti, mesto i dinamiku ostvarivanja učenja kroz rad. Takođe, članom 8. Nacrta zakona uređeno je karijerno vođenje i savetovanje u dualnom obrazovanju i sa ciljem jačanja veština upravljanja karijerom i donošenja promišljenih i odgovornih odluka o profesionalnoj budućnosti određeno da škola formira tim za karijerno vođenje i savetovanje. Nacrtom zakona, međutim nije predviđen broj članova tima, način njihovog predlaganja, uslovi koje moraju ispunjavati da bi bili izabrani, postupak izbora, kao i eventualna nagrada za rad, a posebno konkretan delokrug ovog organa koji bi trebalo da ima izuzetan značaj u ostvarivanju prava i obaveza učenika koji su uključeni u model dualnog obrazovanja.

Pored iznetih načelnih primedaba na tekst Nacrta zakona, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje i na sledeće:

1. Odredba člana 3. tačka 12) Nacrta zakona propisuje jedan od principa dualnog obrazovanja, koji glasi: „jednake mogućnosti – obezbeđivanje jednakih uslova za sticanje obrazovanja, bez ikakve diskriminacije s obzirom na pol, rasnu, nacionalnu, kulturnu, etničku i versku pripadnost, jezik, seksualnu orijentaciju, mesto boravka, materijalno stanje, invaliditet i druga lična svojstva.ˮ Imajući u vidu da ova odredba faktički predstavlja zabranu diskriminacije u ostvarivanju dualnog obrazovanja, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ne insistira na izmeni predloženog rešenja iz ranije datog mišljenja da se uskladi lista ličnih svojstava sa Zakonom o zabrani diskriminacije, imajući u vidu da je Nacrt zakona lex specialis u odnosnoj oblasti, odnosno oblasti obrazovanja kroz rad, kao i činjenicu da lista ličnih svojstava nije zatvorena.

2. Poverenik posebno ukazuje da prilikom odabira poslodavaca kod kojih će učenik učiti na radu, treba imati u vidu odredbe Zakona o potvrđivanju Konvencije MOR broj 182 o najgorim oblicima dečjeg rada i Preporuka MOR broj 190 o zabrani i hitnoj akciji za ukidanje najgorih oblika dečijeg rada[5], čime se Republika Srbija obavezala da će obezbediti zaštitu dece od opasnog rada. S tim u vezi, Nacrt zakona bi trebalo da sadrži odredbe kojim će se propisati zabrana opasnog rada za decu, pri čemu napominjemo da je Vlada donela Uredbu o utvrđivanju opasnog rada za decu^[6] koja zabranjuje ili ograničava rad u čitavom nizu privrednih delatnosti, naročito imajući u vidu da eksploatacija dece i dečijeg rada može predstavljati i uzrok i posledicu diskriminacije, odnosno nejednakosti.

U tom smislu, Poverenik je u mišljenju na Nacrt zakona o dualnom obrazovanju, koji je bio predmet javne rasprave, ukazao da je odredbu člana 15. stav 2. kojom je bilo propisano da je prilikom izbora poslodavca škola u obavezi da se rukovodi najboljim interesom učenika, potrebno precizirati kako ne bi došlo do različitog postupanje u praksi, jer nije jasno na koji se način, odnosno primenom kojih kriterijuma utvrđuje najbolji interes učenika. Međutim, u tekstu Nacrta zakona koji nam je dostavljen na mišljenje nakon sprovedene javne rasprave, navedena odredba je izostavljena. Smatramo da je izostavljanje navedene odredbe posledica nesporazuma, te da ju je neophodno uneti u tekst Nacrta zakona tako da je pri zaključivanju ugovora o dualnom obrazovanju potrebno prvenstveno voditi računa o najboljem interesu učenika, koji će se, kao pravni standard, tumačiti u svakom konkretnom slučaju.

Ovde ukazujemo i na odredbu člana 22. tačka 10) koja se odnosi na obavezu učenika, koja je određena kao obavezan element ugovora o učenju kroz rad, da poštuje interna akta poslodavca i pravila radne discipline. Ne sporeći ni u kom pogledu obavezu učenika da poštuje pravila rada i discipline kod poslodavca kod kojeg ostvaruje učenje kroz rad kako bi kasnije kao odgovoran zaposleni bio uključen u proces rada, Poverenik ukazuje da valja imati u vidu da se radi o maloletnim licima koja prolaze obuku, te da se može postaviti pitanje da li su u mogućnosti da poštuju interne akte poslodavca i pravila radne discipline u potpunosti i bez izuzetka, odnosno da li bi pod takvim uslovom posredno bila izložena nejednakom postupanju u smislu Zakona o zabrani diskriminacije. Pored toga, učenici u dualnom modelu srednjeg stručnog obrazovanja i vaspitanja imaju posebna prava i obaveze i u onom delu obrazovnog procesa koji se odvija u srednjoj školi. Nije zanemarljiva i činjenica da Nacrt zakona u članu 24. daje pravo poslodavcu da raskine ugovor o učenju kroz rad ako je „učenik prekršio radnu disciplinu u skladu sa zakonom i opštim aktom poslodavca i obaveze u skladu sa ugovorom o učenju kroz radˮ. Mišljenja smo da je potrebno razmotriti način pronalaženja najboljeg rešenja u konkretnom slučaju, posebno uzimajući u obzir uzrast učenika koji se obrazuju kroz rad, odnosno njegove godine i zrelost.

3. Dalje, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ističe da je potrebno razmotriti glavu III Nacrta zakona kojom se uređuju ugovori u dualnom obrazovanju. Naime, članom 21. Nacrta zakona propisano je da ugovor o učenju kroz rad zaključuju poslodavac i roditelj, odnosno drugi zakonski zastupnik učenika, u pisanoj formi. S tim u vezi, Poverenik podseća na odredbu član 12. stav. 1. Konvencije o pravima deteta kojim je propisano da države članice obezbeđuju detetu koje je sposobno da formira svoje sopstveno mišljenje pravo slobodnog izražavanja tog mišljenja o svim pitanjima koja se tiču deteta. Ovde posebno treba uzeti u obzir činjenicu da se radna sposobnost stiče sa 15 godina života, te je stoga potrebno još jednom razmotriti odredbu koja se odnosi na zaključenje ugovora o učenju kroz rad, kako bi se uzele u obzir potrebe i interesovanja učenika. U tom smislu ukazujemo i na činjenicu da tekst Nacrta zakona nije u tom smislu ujednačen i ne pruža mogućnost doslednog tumačenja. Naime, u članu 13. stav 2. Nacrta zakona određeno je da se međusobni odnos poslodavca i učenika, odnosno roditelja ili drugog zakonskog zastupnika učenika uređuje ugovorom o učenju kroz rad, a u članu 23. Nacrta zakona da učenik, odnosno roditelj ili drugi zakonski zastupnik može, između ostalog, zaključiti ugovor o učenju kroz rad sa više poslodavaca. Ovakva rešenja ostavljaju mogućnost različitog tumačenja, odnosno ostaje nejasno koja lica su ugovorne strane pri zaključivanju ugovora o učenju kroz rad (poslodavac i roditelj, poslodavac i učenik, poslodavac, učenik i roditelj), što bi u praktičnoj primeni zakona moglo dovesti učenike u nejednak položaj pri zaključivanju navedenog ugovora. Dakle, neophodno je u tom smislu izvršiti terminološko usklađivanje teksta Nacrta zakona, što će sledstveno olakšati njegovu primenu.

Sa druge strane, treba razmotriti i odredbe koje se odnose na raskid ugovora o učenju kroz rad jer je uočljivo da Nacrt zakona ne daje jasan odgovor na pitanje raskida, izmene i pravnih dejstava ugovora između poslodavca i roditelja, odnosno zakonskog zastupnika, kada učenik postane punoletan. Takođe, pri propisivanju uslova za raskid ugovora (bilo od strane poslodavca, bilo od strane roditelja ili drugog zakonskog zastupnika) najveći broj uslova se odnosi na učenika – njegov status, svojstva, postupke ili iskazanu volju. Istovremeno se samo dva uslova odnose na poslodavca, pri čemu je moguće kršenje prava učenika od strane poslodavca kao uslov za raskid ugovora određeno veoma usko, kao neispunjavanje obaveza iz ugovora o učenju kroz rad kod poslodavca (član 25. tačka 3).

4. Na kraju, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je veoma značajno što je Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, u skladu sa primedbom Poverenika iznetom na tekst Nacrta zakona koji je bio predmet javne rasprave, uvažilo značaj stvaranja i obezbeđivanja uslova za uključivanje učenika sa invaliditetom u pripremi plana upisa učenika u srednje škole. Međutim, ukazujemo da je odredbu člana 7. stav 3. Nacrta zakona potrebno terminološki uskladiti sa antidiskriminacionim propisima, prvenstveno sa Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom[7]. Pored navedenog, neophodno je i pri uređivanju pitanja da li će učenje kroz rad biti pristupačno i učenicima sa invaliditetom, naročito u pogledu razumnog prilagođavanja, uskladiti odredbe Nacrta zakona sa Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 1. i član 33. tačka 7)

[2] Zakon o ratifikaciji Konvencije UN o pravima deteta („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori“, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori, br. 4/96 i 2/97)

[3] Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS”, br. 72/09, 52/11, 55/13 i 35/15 – autentično tumačenje i 68/15), član 4. tačka 1. i član 7. stav 1.

[4] Član 2. Zakona o privrednim komorama („Službeni glasnik RS”, broj  112/15),

[5] „Službeni glasnik – Međunarodni ugovori“, broj  2/03

[6] „Službeni glasnik RS”, broj  53/17

[7] „Službeni glasnik RS“, br. 33/06 i 13/16

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt zakona o dualnom obrazovanju