27. 07-00-100/2018-02 datum: 27. 3. 2018.

Predmet: Inicijativa za izmenu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom

Poštovani gospodine Đorđeviću,

Povereniku za zaštitu ravnopravnosti se obratila organizacija za zaštitu lјudskih prava sa navodima da postoji neusaglašenost člana 17. stav 2. i 6. i člana 18. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom sa antidiskriminacionim propisima i Ustavom Republike Srbije, i tražila da, ovim povodom, Poverenik preduzme mere iz svoje nadležnosti. S tim u vezi, podsećamo i da je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, tokom procedure donošenja zakona, u mišlјenju na Nacrt zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom br. 011-00-51/2017-03 od 25. septembra 2017.godine ukazao da je ove odredbe potrebno ponovo razmotriti kako bi bile u skladu sa antidiskriminacionim propisima.

U skladu sa članom 33. tačka 7. Zakona o zabrani diskriminacije[1], kojim je, pored ostalog, propisano da Poverenik za zaštitu ravnopravnosti inicira donošenje ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije, ovim putem podnosimo inicijativu za izmenu člana 17. stav 2. i 6. i člana 18. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom[2].

Odredbe člana 17. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom (u dalјem tekstu: Zakon), glase:

„Ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode:

1) a u momentu rođenja deteta je nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti; 2) po osnovu samostalnog obavlјanja delatnosti; 3) kao nosilac porodičnog polјoprivrednog gazdinstva koje ima status lica koje samostalno obavlјa delatnost prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana; 4) po osnovu ugovora o obavlјanju privremenih i povremenih poslova; 5) po osnovu ugovora o delu; 6) po osnovu autorskog ugovora.

Ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti i majka koja je u periodu od 24 meseca pre rođenja deteta bila polјoprivredni osiguranik.

Pravo iz st. 1. i 2. ovog člana može ostvariti i žena koja je usvojitelј, hranitelј ili staratelј deteta.

Pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje se u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na red rođenja deteta.

Pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje majka iz st. 1. i 2. ovog člana u trajanju od tri meseca od dana rođenja deteta, ako se dete rodi mrtvo ili umre pre navršena tri meseca života, odnosno do smrti deteta ukoliko ono umre kasnije.

Pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta, može ostvariti i otac deteta, ukoliko majka nije živa, ako je napustila dete, ili ako je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu.

Pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta ostvaruje se u skladu sa ovim zakonom i propisima koji regulišu ostvarivanje prava na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta za lica zaposlena kod poslodavca.

Zahtev za ostvarivanje prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može se podneti do isteka zakonom utvrđene dužine trajanja prava koje se ostvaruje.

Pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta ne može se ostvariti za dete za koje je ostvareno pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica.“

Odredbe člana 18. stav 1. i 2. Zakona, glase:

„Osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta za lice iz člana 17. stav 1. ovog zakona utvrđuje se srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi, osim osnovice doprinosa za prihode koji imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodilјskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, odnosno danu rođenja deteta.

Osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, za lice iz člana 17. stav 2. ovog zakona, utvrđuje se srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje za poslednja 24 meseca koji prethode danu rođenja deteta.“

1.1. Ustavom Republike Srbije u članu 21. propisana je zabranu svake diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i na član 15. Ustava kojim se jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politika jednakih mogućnosti. Članom 65. Ustava RS propisana je ravnopravnost roditelјa prilikom ostvarivanja prava i dužnosti da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu.

Zakonom o zabrani diskriminacije[3], u člana 4. propisano je da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Takođe u suprotnosti je i sa odredbom člana 2. stav 1. tačka 1. koja propisuje da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Pored toga i odredbom člana 20. ovog zakona određeno je da diskriminacija na osnovu pola postoji ako se postupa protivno načelu ravnopravnosti polova, odnosno načelu poštovanja jednakih prava i sloboda žena i muškaraca u političkom, ekonomskom, kulturnom i drugom aspektu javnog, profesionalnog, privatnog i porodičnog života.

Zakonom o ravnopravnosti polova[4] članom 4. stav 1. definisana je diskriminacija  po  osnovu  pola  kao  svako  neopravdano  pravlјenje  razlike  ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva)  koje  ima  za  cilј  ili posledicu  da  licu  ili  grupi  oteža,  ugrozi,  onemogući  ili negira  priznanje,  uživanje  ili  ostvarivanje  lјudskih  prava  i  sloboda  u  političkoj, ekonomskoj, društvenoj, kulturnoj, građanskoj, porodičnoj i drugoj oblasti.

1.2. Pored gore iznetih odredaba Ustava, Zakona o zabrani diskriminacije i Zakona o ravnopravnosti polova, ukazujemo i na obaveze iz dokumenata međunarodnog karaktera koje je Republika Srbija usvojila.

Konvencija MOR-a br. 156 o jednakim mogućnostima i tretmanu za radnike i radnice sa porodičnim obavezama[5], u članu 3. stav 1. navodi da radi postizanja stvarne jednakosti u pogledu mogućnosti i tretmana radnika i radnica, svaka članica treba da postavi, kao cilј svoje nacionalne politike, da se licima sa porodičnim obavezama koja rade ili žele da rade omogući da iskoriste svoje pravo na to, a da ne budu podvrgnuta diskriminaciji i, ako je to moguće, bez konflikta između njihovog zaposlenja i porodičnih obaveza.

Takođe, Poverenik ukazuje i da je Konvencijom o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena[6] čijom se ratifikacijom Republika Srbija obavezala da će u svim oblastima, posebno političkoj, društvenoj, ekonomskoj i kulturnoj preduzimati sve prikladne mere, da bi se obezbedio potpun razvoj i napredak žena, kako bi im se garantovalo ostvarivanje i uživanje lјudskih prava i osnovnih sloboda, ravnopravno s muškarcima. Odredbama člana 14. Konvencije propisano je da države članice uzmu u obzir posebne probleme s kojima se suočava žena na selu, kao i značajnu ulogu koju ona ima u ekonomskom opstanku svoje porodice, uklјučujući njen rad u sektorima privrede u kojima se ne ostvaruje dohodak i preduzeće sve odgovarajuće mere kako bi obezbedilo da se odredbe ove konvencije primenjuju na žene na selu, a pored ostalog predviđa se i obezbeđivanje prava žena sa sela na pristup odgovarajućoj zdravstvenoj zaštiti, uklјučujući informacije, savete i usluge u vezi s planiranjem porodice i direktno korišćenje programa socijalne zaštite. Članom 16. stav 1. tačka d, predviđa se da države članice preduzimaju sve odgovarajuće mere radi otklanjanja diskriminacije žena u svim pitanjima koja se odnose na brak i porodične odnose, a posebno obezbeđuju, na osnovi ravnopravnosti muškaraca i žena jednaka roditelјska prava i obaveze u odnosu na decu.

U Pekinškoj deklaraciji i Platformi za akciju[7] kao jedna od mera za sprovođenje rodno osetlјivih standarda navedeno je podsticanje muškaraca da jednako učestvuju u brizi o deci i u obavlјanju kućnih poslova, kao i da pružaju svoj deo finansijske podrške porodici.[8]

U Rezoluciji Saveta Evrope broj 1274(2002) o roditelјskom odsustvu Parlamentarna skupština navodi da je roditelјsko odsustvo prvi put uvedeno u Evropi pre više od jednog veka kao klјučni element socijalne politike i politike zapošlјavanja za žene koje rade u vreme rađanja deteta. Svrha mu je bila da zaštiti zdravlјe majki i da im omogući da brinu o deci. Roditelјsko odsustvo je od tada prilagođavano da bi se ispunile potrebe ne samo žena, već i muškaraca koji žele da uravnoteže radni i porodični život i svojoj deci obezbede blagostanje. Pitanje roditelјskog odsustva je usko povezano sa pitanjem uloge muškaraca u porodičnom životu, jer dozvolјava istinsko partnerstvo u podeli odgovornosti između žena i muškaraca kako u privatnoj, tako i u javnoj sferi.

U Preporuci Saveta Evrope broj 1769(2006) o potrebi usklađivanja radnog i porodičnog života, Parlamentarna skupština je navela da cilј usklađivanja radnog i porodičnog života nije postignut u mnogim zemlјama članicama Saveta Evrope, i da se ovakvom situacijom primarno kažnjavaju žene, jer one i dalјe nose većinu odgovornosti za funkcionisanje doma, odgajanje male dece i često se brinu i o roditelјima ili drugim izdržavanim licima. Stoga je pozvala Komitet ministara da uputi preporuku zemlјama članicama u kojoj od njih traže, naročito: preduzimanje mera kojima će se olakšati usklađivanje radnog i porodičnog života, a koje su usmerene na žene i muškarce, uklјučujući: davanje adekvatne naknade/kompenzacije tokom materinskog odsustva; uvođenje, ako to već nije učinjeno, plaćenog očinskog odsustva i ohrabrivanje muškaraca da ga koriste; uvođenje plaćenog roditelјskog odsustva koje pokriva socijalno osiguranje, koje fleksibilno mogu koristiti otac i majka, posvećujući naročitu pažnju omogućavanju muškarcima da ga zaista koriste.

1.3. Takođe, ukazujemo i na stavove Evropskog suda za lјudska prava, koji je u presudi Veler protiv Mađarske (predstavka broj 44399/05) utvrdio da je isklјučivanje bioloških očeva iz prava na roditelјske naknade, koje su osigurane majkama, usvojitelјima i zakonskim staratelјima, predstavlјa diskriminaciju na osnovu roditelјskog statusa (paragrafi 30-35). Pored toga, u presudi Konstantin Markin protiv Rusije  (predstavka broj 30078/06) sud je zaklјučio da premda svestan razlika koje mogu postojati između majke i oca u njihovom odnosu prema detetu, što se tiče uloge staranja o detetu u periodu koji je u skladu sa roditelјskim odsustvom, muškarci i žene su u „sličnom položaju“ (paragrafi 131-134), kao i da se pozivanje na tradicionalnu raspodelu rodnih uloga u društvu ne može opravdati isklјučivanjem muškaraca iz prava na roditelјsko odsustvo. Sud se slaže sa Većem da se rodni stereotipi, kao što su shvatanje žena kao primarnih negovatelјki deteta i muškaraca kao primarnih hranitelјa, ne mogu sami po sebi smatrati dovolјnim opravdanjem za razlike u postupanju ništa više od sličnih stereotipa po osnovu rase, porekla, boje kože ili seksualne orijentacije (paragraf 143).

1.4. Prilikom sagledavanja problema u vezi sa ostvarivanjem prava na naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti konstatuje da je u članu 17. stav 2. a u vezi člana 17. stav 1. Zakona napravlјeno razlikovanje prilikom utvrđivanja lica koja imaju pravo na ovu vrstu naknade, pa je tako predviđeno da naknadu može ostvariti žena koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode na osnovu delatnosti predviđenih u stavu 1. (kao što su zaposlenje, samostalna delatnost, ugovor o delu i drugo) dok je za žene koje su polјoprivredne osiguranice kao uslov za sticanje naknade predviđeno da su osigurane po tom osnovu 24 meseca. Očigledno je da za ovako napravlјeno razlikovanje ne može postojati objektivno i razumno opravdanje, na šta je Poverenik ukazao i u mišlјenju na Nacrt zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. Stoga, ukazujemo da su na ovaj način polјoprivredne osiguranice stavlјene u nepovolјniji položaj u odnosu na lica koja stiču naknadu na osnovu drugih delatnosti, predviđenih u stavu 1. Podsećamo da su žene u ruralnim područjima u većoj meri opterećene neplaćenim radom na gazdinstvu i u domaćinstvu, a neretko ne mogu ni samostalno da raspolažu svojom imovinom, što čini njihov položaj težim i ekonomski nesamostalnijim. Zato s rodnog aspekta, sporni propis može imati štetne posledice po žene u ruralnim sredinama koje su polјoprivrednice. Nјima su, kao dvostruko marginalizovanoj grupi, potrebne mere podrške države. Takođe, iako je pohvalno što je Zakonom sada uređena ova vrsta naknade koja ranijim propisima nije postojala za ovu kategoriju osiguranica, okolnost da im se omogućavaju prava kao i ostalim osiguranicima ne znači da ta prava ne treba da im se pruže pod jednakim uslovima kao i drugima. Ukazujemo i da je ovim Zakonom ovakva vrsta naknade po prvi put uređena i za osiguranice koje se bave samostalnom delatnošću, koje obavlјaju povremene i privremene poslove, po osnovu ugovora o delu i autorskih ugovora ali da su za njih, za razliku od polјoprivrednih osiguranica, predviđeni jednaki načini obračuna i uslovi sticanja prava na ove naknade. Stoga Zakonom propisani uslov da se ženama polјoprivrednicama obračunava naknada po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, na drugačiji način i pod drugim uslovima u odnosu na osiguranice predviđene u članu 17. stav 1. nema opravdanje i dovodi do nejednakog tretmana samo zbog ove okolnosti.

Ovako postavlјen uslov za sticanje prava na naknadu u direktnoj je vezi i sa izračunavanjem osnovice za ostale naknade, koja je previđena u članu 18. stav 2. pa se tako osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, utvrđuje srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje za poslednja 24 meseca koji prethode danu rođenja deteta, dok se kod osnovica za lica predviđena članom 17. stav 1. računa uzimanjem u obzir poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodilјskog odsustva.

Zbog toga, Poverenik smatra da je odredbe člana 17. stav 2. i člana 18. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, potrebno uskladiti sa antidiskriminacionim propisima i članom 21. Ustava Republike Srbije, jer stavlјa u nejednak položaj žene koje su polјoprivrednice u odnosu na žene koje su osigurane po drugim osnovama iz člana 17. stav 1, što predstavlјa diskriminaciju.

1.5. Odredbama člana 17. stav 6. Zakona, propisano je da pravo na naknadu ostalih prihoda po osnovu rođenja i nege deteta može ostvariti i otac deteta ukoliko majka nije živa, napustila je dete ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu. Poverenik smatra da nije jasno zašto otac deteta može da ostvari naknadu samo pod uslovima ukoliko majka nije živa, napustila je dete ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu, odnosno da li to znači da je u slučaju nege deteta majka titular prava i da je u navedenim slučajevima nega o detetu samo njena obaveza. Imajući to u vidu, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje da za ovakvo pravlјenje razlike između muškaraca i žena nema objektivnog i razumnog opravdanja. Prilikom sagledavanja problema u vezi sa ostvarivanjem prava na naknadu ostalih prihoda po osnovu rođenja i nege deteta, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti najpre konstatuje da se iz naziva ove finansijske podrške može zaklјučiti da je to naknada koja je namenjena okolnostima koje se vezuju za dete, ali da je formalni titular ovog prava majka deteta, dok otac ovo pravo može ostvariti samo u izuzetnim slučajevima, propisanim zakonom. U konkretnom slučaju, evidentno je da ne postoji srazmera između preduzete mere i cilјa, s obzirom da ova mera u praksi očigledno dovodi do stavlјanja očeva u nejednak položaj. Naime, upoređujući par roditelјa koja su oba zaposlena i brinu o detetu, prema zakonskim mogućnostima samo majka deteta će moći da ostvari naknadu po osnovu rođenja i nege deteta, dok otac deteta neće imati tu mogućnost. Pored toga, dublјom analizom propisa može se utvrditi da je zakonodavac, kao formalnog titulara, stavio roditelјa koji se neposredno stara o detetu, iz čega se može zaklјučiti da ova naknada nije pomoć namenjena majci za ublažavanje socio-ekonomskih promena nastalih usled porođaja, niti je pomoć koja je namenjena roditelјu/roditelјima, već je u pitanju podrška koja je direktno usmerena na dete koje treba da ima krajnju korist od ove zakonske mere. Tome u prilog govori i odredba člana 1. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, kojom je propisano da finansijska podrška obuhvata pobolјšanje uslova za zadovolјavanje osnovnih potreba dece pobolјšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditelјskog staranja.

Pored toga, potrebno je ukazati i da je ovako postavlјena odredba u suprotnosti sa odredbom člana 94. stav 5. i 6. Zakona o radu „Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 i 113/17), prema kojoj pravo na odsustvo radi nege deteta može koristiti i otac deteta, a može ga koristiti i u slučaju kada majka nije u radnom odnosu. Stoga, ukazuje se da otac ima pravo na ovo odsustvo, ali primenom spornih odredaba Zakona u tom slučaju ukoliko bi koristio odsustvo ne bi ostvario pravo na naknadu za odsustvo sa rada radi nege deteta.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da je potrebno izmeniti odredbu člana 17. stav 6. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom kojom se ograničava pravo očevima da mogu da ostvare pravo na naknadu po osnovu rođenja i nege deteta samo u situaciji kada je majka umrla, napustila je dete ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu, zbog toga što je suprotna zabrani diskriminacije iz člana 21. i ravnopravnosti roditelјa iz člana 65. Ustava, jer stavlјa u nejednak položaj očeve dece, što predstavlјa diskriminaciju na osnovu pola.

Takođe, ukazujemo da ukoliko je namera zakonodavca bila da odredbom člana 17. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, pravo na ovu vrstu naknade prvenstveno da majci deteta zbog neposredne brige o detetu nakon rođenja, u zakonom propisanom periodu od tri meseca nakon rođenja deteta, zbog bioloških odnosno polnih razlika, u toj situaciji bi davanje prvenstva za naknadu sa odsustva sa rada eventualno bilo opravdano samo u odnosu na deo odsustva sa rada po osnovu rođenja deteta. S tim u vezi, smatramo da bi mogla da se razmotri mogućnost da se zakonom razdvoje ove dve vrste naknade, odnosno naknada za odsustvo sa rada po osnovu rođenja deteta čiji bi prvenstveni titular bila majka deteta (u tom slučaju bi se moglo smatrati razumnim ograničenje predviđeno stavom 6. člana 17) i naknada za odsustvo sa rada radi nege deteta koju bi oba roditelјa deteta u potpunosti mogla da koriste pod jednakim zakonom propisanim uslovima.

1.6. Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti predlaže Ministarstvu za rad, zapošlјavanje, boračka i socijalna pitanja da uvaži ovu inicijativu i kao ovlašćeni predlagač predloži Vladi Republike Srbije izmenu člana 17. stav 2. i 6. i člana 18. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17), na način da očevi dece i polјoprivredne osiguranice ne budu u nejednakom položaju, a sve u cilјu usaglašavanja sa odredbama člana 21. i 65. Ustava Republike Srbije, člana 4. i 20. Zakona o zabrani diskriminacije, člana 4. Zakona o ravnopravnosti polova, kao i odredbom člana 14. ratifikovane Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena.

[1] „Službeni glasnik RS”, broj 22/2009

[2] „Službeni glasnik RS”, br. 113/2017

[3] „Službeni glasnik RS“, broj 22/2009

[4] „Sl. glasnik RS“, br. 104/2009

[5] Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori, broj 7/1987-30

[6] Zakon o ratifikaciji Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena, “Službeni list SFRJ” – Međunarodni ugovori, broj 11/81

[7] Usvojena na četvrtoj svetskoj konferenciji o ženama 1995. godine.

[8] Strateški cilј V. 1. Platforme za akciju

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Inicijativa za izmenu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom