28. 011-00-34/2017-02  datum:  28. jul 2017. godine

Postupajući u okviru zakonom propisane nadležnosti[1], Poverenica za zaštitu ravnopravnosti,  daje

MIŠLJENJE

na Nacrt Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja

Ministarstvo  prosvete, nauke i tehnološkog razvoja je dopisom broj 011-00-125/2017-04 od 4. jula 2017. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (u daljem tekstu: Nacrt zakona), sa Obrazloženjem,  radi pribavljanja mišljenja. Postupajući po ovom zahtevu, dajemo mišljenje o pojedinim odredbama Nacrta zakona, koje su relevantne sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Ustav Republike Srbije[2] zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.

Ustavna zabrana diskriminacije bliže je razrađena Zakonom o zabrani diskriminacije, koji u članu 2. stav 1. tačka 1. propisuje da diskriminacija i diskriminatorno postupanje označavaju svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima. Odredbama  člana 4. propisano je načelo jednakosti tako što je regulisano da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, te da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije. Odredbama člana 19. propisano je da svako ima pravo na predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje i stručno osposobljavanje pod jednakim uslovima, u skladu sa zakonom, kao i da je zabranjeno licu ili grupi lica na osnovu njihovog ličnog svojstva, otežati ili onemogućiti upis u vaspitno-obrazovnu ustanovu, ili isključiti ih iz ovih ustanova, otežati ili uskratiti mogućnost praćenja nastave i učešća u drugim vaspitnim, odnosno obrazovnim aktivnostima, razvrstavati učenike po ličnom svojstvu, zlostavljati ih i na drugi način nepravedno praviti razliku i nejednako postupati prema njima. Takođe, relevantne su i odredbe člana 22. kojima je propisano da svako dete ima jednaka prava i zaštitu u porodici, društvu i državi, bez obzira na njegova/njena lična svojstva ili lična svojstva roditelja, staratelja i članova porodice.

Republika Srbija preuzela je određene obaveze ratifikacijom međunarodnih konvencija – Konvencije o pravima deteta[3], koja u čl. 23. i 28. utvrđuje jednakost dece sa smetnjama u razvoju sa ostalom decom i pravo na obrazovanje za svu decu.

Na početku ukazujemo da je odredbama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja[4] (u daljem tekstu: ZOSOV) u čl. 98. regulisano da prilikom upisa učenika u osnovnu školu, deca iz osetljivih društvenih grupa imaju olakšanu proceduru, kao i da se prilikom ispitivanja dece sa smetnjama u razvoju način ispitivanja prilagodi u odnosu na smetnje deteta. Kako je odredbama Nacrta zakona u čl. 18, predviđeno da će se bliži uslovi za upis učenika urediti posebnim zakonom, Poverenik ukazuje da se u posebnom zakonu održe standardi postignuti trenutno važećim odredbama, te da neće doći do nejednakog tretmana dece u zavisnosti iz koje društvene grupe dolaze.

Ukazujemo na čl. 77. st. 4. Nacrta zakona kojim je propisano da je stalni član interresorne komisije, pored ostalih, defektolog odgovarajućeg profila. Odredbama člana 76. st. 3. Nacrta zakona definisano je da je individualni obrazovni plan poseban akt, koji ima za cilj optimalni razvoj deteta i učenika i ostvarivanje ishoda obrazovanja i vaspitanja, odnosno zadovoljavanja obrazovno-vaspitnih potreba deteta i učenika. Samim tim, nije jasno iz kog razloga je propisano da defektolog treba da bude stalni član tima, imajući u vidu da postoje različite vrste podrške u obrazovanju. Kao što je u čl. 76. st. 1. propisano, to je jedna od mera koja se donosi kada je detetu i učeniku usled socijalne uskraćenosti, smetnji u razvoju, invaliditeta, teškoća u učenju, rizika od ranog napuštanja školovanja i drugih razloga potrebna dodatna podrška u obrazovanju i vaspitanju. Na primer, dodatna podrška u obrazovanju može da bude potrebna detetu i učeniku iz socijalno, ekonomski, kulturno, jezički siromašnoj sredini ili detetu koje dugotrajno boravi u nestimulativnoj sredini (zdravstvenoj ili socijalnoj ustanovi), tako da Poverenik za zaštitu ravnopravnosti smatra da bi adekvatnije bilo da se predvidi da stalni član tima, pored ostalih, može biti stručnjak odgovarajućeg stručnog profila, što svakako može biti i defektolog, a sve u zavisnosti od toga šta je neophodno za najbolju procenu podrške detetu i učeniku.

Odredbom čl. 83. definisana je odgovornost učenika, a u čl. 84. odgovornost roditelja. U čl. 84. st. 3. propisano je da škola pokreće prekršajni, odnosno krivični postupak radi utvrđivanja odgovornosti roditelja. Takođe, u čl. 85. regulisan je vaspitno – disciplinski postupak. Pre svega, želimo da napomenemo da nije sporno postojanje kao i utvrđivanje odgovornosti učenika i roditelja, te da svako dete i učenik treba da bude svesno pravila ponašanja koja su propisana u školi. Međutim, sagledavanjem ovih odredaba Nacrta zakona uočili smo da postoji opasnost da prilikom njihove primene u praksi dođe do nejednakog tretmana. Najpre, kod utvrđivanja odgovornosti za povrede obaveza trebalo bi obratiti posebnu pažnju na situacije kada se radi o učeniku sa smetnjama u razvoju, te se ne mogu na isti način tretirati situacije kada učenik iz čistog nemara povredi obavezu, i kada načini takvu povredu kao posledicu koju ima usled razvojnog poremećaja. Shodno tome, predlažemo da se Nacrtom zakona predvidi da u slučaju da je do teže povrede obaveze učenika došlo kada je takvo ponašanje ili akt, posledica nastala zbog razvojne smetnje koju dete ili učenik ima, da u tim situacijama škola ima mogućnost da ne pokrene prekršajni, krivični ili vaspitno – disciplinski postupak. Ukazujemo i na odredbe čl. 86. kojim se propisuju mere i pravna zaštita učenika. Smatramo da bi prilikom određivanja mere prema učeniku koji je prekršio obavezu, trebalo voditi računa o psihofizičkoj i zdravstvenoj sposobnosti, uzrastu i dostojanstvu učenika, te bi tu okolnost trebalo posebno uzeti u obzir prilikom odlučivanja. Ovo bi podrazumevalo da se prilikom određivanja sankcije za povredu obaveze, ceni i okolnost da učenik ima smetnje u razvoju. Skretanje pažnje na činjenicu da je povredu obaveze izvršilo dete sa smetnjama u razvoju i uzimanje te okolnosti u obzir prilikom odlučivanja koja mera će se odrediti za kršenje obaveze učenika, u velikoj meri doprinelo bi jednakom tretmanu ove grupe učenika. Naime, kada sagledamo neke od mera za povredu obaveze učenika, kao što su npr. premeštaj u drugu osnovnu školu ili isključenje iz srednje škole, može se zaključiti da ovakva mera ne donosi jednake posledice za dete sa smetnjama u razvoju i za dete bez smetnji.

Ukazujemo na odredbe čl. 84. st. 2 i 3, kojima je predviđeno da je roditelj odnosno drugi zakonski zastupnik dužan da nadoknadi materijalnu štetu koju učenik nanese školi, namerno ili iz krajnje nepažnje, kao i da škola pokreće prekršajni, odnosno krivični postupak radi utvrđivanja odgovornosti roditelja. Smatramo da je i prilikom primene ovih odredaba, potrebno da se posebno uzme u obzir činjenica da je povredu obaveze izvršio učenik sa smetnjama u razvoju. U suprotnom, ukoliko škola ne bi cenila mogućnost pokretanja prekršajnog, odnosno krivičnog postupka prema roditeljima, i to uradila u situaciji kada je učenik sa smetnjama načinio težu povredu obaveza isključivo i nesumnjivo kao posledicu te smetnje, npr. nekontrolisane mišićne motorike, to bi dovelo do toga da roditelji učenika prekršajno ili krivično odgovaraju za povredu koja je nastala usled razvojne smetnje deteta.

Kao što je napomenuto čl. 86. reguliše vaspitne i vaspitno-disciplinske mere i pravnu zaštitu učenika, pa je tako u st. 6. predviđeno da škola, uporedo sa izricanjem vaspitne, odnosno vaspitno-diciplinske mere, određuje učeniku i obavezu obavljanja društveno-korisnog, odnosno humanitarnog rada, koji se odvija u prostorijama škole ili van prostorija škole pod nadzorom nastavnika, odnosno stručnog saradnika. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje na nekoliko važnih dokumenata koji regulišu pitanje dečijeg rada. Konvencija MOR-a o prinudnom radu br. 29[5] propisuje da se svaka članica koja ratifikuje ovu Konvenciju obavezuje da će ukinuti korišćenje prisilnog ili obaveznog rada u svim njegovim oblicima, dok izraz “prisilni ili obavezni rad” podrazumeva svaki rad ili uslugu koji se od neke osobe zahteva pod pretnjom bilo kakve kazne, i na koji ta osoba nije dobrovoljno pristala. Ratifikacijom  Konvencije br. 182. o najgorim oblicima dečjeg rada i Preporukom br. 190 o zabrani i hitnoj akciji za ukidanje najgorih oblika dečijeg rada[6] Republika Srbija se obavezala da će obezbediti zaštitu dece od opasnog rada. Revidirana Evropska socijalna povelja u čl. 7. reguliše dečiji rad, kojim predviđeno pravo dece i omladine na zaštitu.  Takođe, Direktiva 94/33 predviđa zaštitu mladih ljudi na radu i odnosi se na sve osobe mlađe od 18 godina života koje su zaposlene u državama članicama Evropske unije. Ovim dokumentom države članice garantuju da su mladi ljudi zaštićeni od ekonomskog iskorišćavanja i od svakog rada koji bi mogao ugroziti njihovu sigurnost, zdravlje ili fizički, psihički, moralni ili socijalni razvoj, ili ometati njihovo obrazovanje. Važno je napomenuti i Ustav Republike Srbije, koji u čl. 66, stav 4. propisuje da deca mlađa od 15 godina ne mogu biti zaposlena niti, ako su mlađa od 18 godina, mogu biti zaposlena na poslovima koji su štetni po njihovo zdravlje ili moral. Ustav uređuje i radnu eksploataciju dece, tako što čl. 64. st. 3 propisuje da su deca zaštićena od psihičkog, fizičkog, ekonomskog i svakog drugog iskorišćavanja ili zloupotrebljavanja. Iako odredba Nacrta zakona predviđa obavljanje humanitarnog rada, što podrazumeva da se ne stiče ekonomska korist, skrećemo pažnju da prilikom primene ovakve mere postoji opasnost da može doći do kršenja navedenih propisa, pre svega zbog činjenice da je ovo mera koja ne podrazumeva saglasnost deteta, a može doći i do različitih tumačenja prilikom određivanja mere. Imajući u vidu navedeno, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti preporučuje da se način ispunjenja mere obavljanja društveno-korisnog, odnosno humanitarnog rada detaljno uredi aktom ministarstva, uz puno uvažavanje prava deteta i međunarodnih standarda iz ove oblasti. Takođe, smatramo da ovakve aktivnosti, kao što su humanitarni rad, pre svega treba da budu deo redovnog obrazovno vaspitnog procesa. Samim tim, trebalo bi ih primenjivati kao pozitivne društvene vrednosti, a ne dovoditi u vezu sa kaznama učinjenim za teže povrede obaveza.

Odredbom čl. 110. Nacrta zakona definisana je zabrana diskriminacije. Međutim, uočeno je da je diskriminacija različito definisana u odnosu na Zakon o zabrani diskriminacije, pre svega tako što se u st. 2. radnje koje dovode do nejednakosti ne stavljaju u vezu sa ličnim svojstvom, kao i kod st. 1. gde je prilikom nabrajanja ličnih svojstava došlo do neusaglašenosti sa Zakonom o zabrani diskriminacije. Stoga, smatramo da bi definiciju diskriminacije trebalo usaglasiti sa definicijom iz opšteg antidiskriminacionog zakona, kako bi se izbegle nepreciznosti i nedoumice u tumačenju.

U članu 136. st. 3. Nacrta zakona data je definicija pedagoškog asistenta kao osobe koja pruža pomoć i dodatnu podršku grupi dece i učenika u ustanovi, u skladu sa njihovim potrebama i pomoć zaposlenima u cilju unapređivanja njihovog rada. U stavu 5. spominje se lični pratilac deteta, odnosno učenika, tako što je predviđeno da on izuzetno može da prisustvuje obrazovno-vaspitnom radu. Pored toga što je u čl. 76. st. 7. i 8. predviđeno da lični pratilac može biti član tima za pružanje dodatne podrške učeniku i detetu, lični pratilac se ne spominje u daljem tekstu Nacrta zakona. Ovaj vid podrške spada u usluge socijalne zaštite, ali nesumnjivo je da lični pratilac prema potrebi deteta prisustvuje nastavi, i posredno učestvuje u drugim vidovima obrazovanja deteta. Samim tim, javlja se potreba da u osnovnom zakonu kao što je ZOSOV, ovaj vid podrške bude jasno definisan, kako bi se izbegle nedoumice u praksi i česta poistovećivanja sa pedagoškim asistentom. Posebno bi trebalo imati u vidu da Nacrt zakona pominje ovaj termin, ali ga ne definiše. Nesporno je da izostanak ličnog pratioca može u velikoj meri da onemogući vaspitno obrazovni razvoj deteta odnosno učenika, te je ovaj vid podrške od velike važnosti za obrazovanje deteta sa smetnjama u razvoju i kao takav bi trebalo da nađe svoje mesto u Nacrtu zakona. S tim u vezi, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti koristi priliku da ukaže na preporuku br. 07-00-379/2016-02 od 25. oktobra 2016. godine, koja je upućena Ministarstvu prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, Ministarstvu zdravlja i Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, u kojoj smo pružili detaljan prikaz problema u praksi, do kojih dolazi prilikom primene ovih oblika podrške. Tom prilikom, ministarstvu je preporučeno da detaljno uredi i pojasni dodatnu podršku pratilac deteta. Vi ste nas kao aktivnost postupanja po preporuci, obavestili da ministarstvo ulaže napore i čini konkretne aktivnosti da bi sistemski rešili status pedagoškog asistenta.

Uloga i nadležnosti prosvetnog savetnika regulisane čl. 170, u st. 2. t. 5. propisuju da on savetuje i pruža stručnu pomoć ustanovi, odnosno domu učenika u obezbeđivanju zaštite dece, učenika i zaposlenih od diskriminacije, nasilja, zlostavljanja i zanemarivanja u ustanovi. Narednom odredbom, u čl. 171, propisani su uslovi koje mora da poseduje osoba kako bi bila prosvetni savetnik. Imajući u vidu da propisanim uslovima nije predviđeno posedovanje znanja o oblasti diskriminacije, a kako je obezbeđivanje zaštite od diskriminacije predviđena kao delatnost bavljenja prosvetnih savetnika, ukazujemo da je potrebno da prosvetni savetnik poseduje znanja iz oblasti antidiskriminacionih propisa. S tim u vezi, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti u okviru zakonom propisane obaveze saradnje sa organima javne vlasti, vam stoji na raspolaganju i iskazuje spremnost da pruži potrebnu pomoć, edukaciju i podršku.

Nacrt zakona predviđa mogućnost osnivanja tela na nacionalnom nivou, Nacionalnog prosvetnog saveta i Saveta za stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih. S tim u vezi, ukazujemo da se prilikom izbora sastava ovih tela poštuje princip rodne ravnopravnosti, proporcionalne zastupljenosti nacionalnih manjina, kao i zastupljenosti osoba sa invaliditetom.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, kao samostalan i nezavisni državni organ nadležan za suzbijanje i zaštitu od diskriminacije, smatra izuzetno važnim da se pitanje osnova sistema obrazovanja i vaspitanja, uredi na način koji će omogućiti da se deca i učenici obrazuju u duhu tolerancije, uvažavanja različitosti i poštovanja načela ravnopravnosti, kako bi se svoj deci obezbedilo pravo na kvalitetno obrazovanje i sprečila svaka eventualna nejednakost i neravnopravnost.

[1] Zakon o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09, član 1. i član 33. stav 1. tačka 7)

[2] Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06, član 21)

[3] „Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori“, br. 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 4/96 i 2/97

[4] „ Sl. glasnik RS“, br. 72/09, 52/11, 55/13, 35/15, 68/15 i 62/16

[5] Zakon o projektu Konvencije o prinudnom ili obaveznom radu, „Sl. Novine Kraljevine Jugoslavije”, br. 297 – CXI/32“

[6] „Službeni glasnik – Međunarodni ugovori“, br.  2/03

POVERENICA ZA ZAŠTITU RAVNOPRAVNOSTI

Brankica Janković

Mišljenje na Nacrt Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja