бр. 021-01-462/2017-02 датум: 4.7.2018.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1] да прати спровођење закона који се тичу забране дискриминације и препоручује органима јавне власти и другим лицима мере за остваривање равноправности, Повереник за заштиту равноправности упућује Јавном комуналном предузећу „Комуналац“ Инђија

ПРЕПОРУКУ МЕРА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ РАВНОПРАВНОСТИ

1. Потребно је да Јавно комунално предузеће „Комуналац“ Инђија  предузме све мере и активности из своје надлежности у циљу унапређења пружања комуналне услуге – одржавање чистоће на површинама јавне намене (чишћење снега) на локалним путевима и улицама које се налазе изван центра општине Инђија.
2. Јавно комунално предузеће „Комуналац“ Инђија обавестиће Повереника за заштиту равноправности о планираним мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема препоруке мера за остваривање равноправности.

Против ове препоруке мера за остваривање равноправности у складу са законом није допуштена жалба нити било које друго правно средство.

Образложење

Поверенику за заштиту равноправности обратили су се грађани и грађанке који живе ван центра општине Инђија, односно у улици Ратка Павловића која спада у улицу трећег приоритета. Наиме, становници ове улице сматрају да су стављени у неповољнији положај у односу на становнике који живе у центру општине Инђије на основу места становања, из разлога што Јавно комунално предузеће „Комуналац“ Инђија (у даљем тексту: ЈКП „Комуналац“ Инђија) у зимском периоду не чисти снег у улици у којој станују, због чега се осећају као „грађани другог реда“. Такође, у наведеној улици претежно живе старији грађани и грађанке, због чега неодржавање проходности ове али и осталих улица трећег приоритета у зимском периоду додатно отежава њихов положај, као и положај особа са инвалидитетом, деце, трудница, као и грађана и грађанки који се отежано крећу.

Устав Републике Србије[2] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичног или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког инвалидитета.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану 2. став 1. тачка 1. прописује да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима.

Чланом 33. овог закона прописано је да је Повереник, поред осталог, овлашћен да органима јавне власти и другим лицима препоручује мере за остваривање равноправности.^[3] Одредбом члана 17. став 1. Закона о забрани дискриминације прописано је да дискриминација у пружању јавних услуга постоји ако правно или физичко лице у оквиру своје делатности, односно занимања, на основу личног својства лица или група лица, одбије пружање услуге, за пружање услуге тражи испуњење услова који се не траже од других лица или групе лица, односно ако у пружању услуга неоправдано омогући првенство другом лицу или групи лица.

Законом о јавним предузећима[4], прописано је да се под делатностима од општег интереса сматрају комуналне делатности, као и друге делатности одређене законом као делатности од општег интереса. Одредбом члана 3. став 1. овог закона прописано је да је јавно предузеће предузеће које обавља делатност од општег интереса, а које оснива Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, док се циљ оснивања јавног предузећа између осталог огледа и у обезбеђивању трајног обављања делатности од општег интереса и редовног задовољавања потреба корисника производа и услуга[5].

Законом о комуналним делатностима[6] прописано је да су комуналне делатности делатности пружања комуналних услуга од значаја за остварење животних потреба физичких и правних лица, код којих је јединица локалне самоуправе дужна да створи обезбеђење одговарајућег квалитета, обима, доступности и континуитета, као и надзор над њиховим извршењем. Одредбом члана 2. став 2. овог закона прописано је да су комуналне делатности делатности од општег интереса, у које између осталих спадају и одржавање улица и путева и одржавање чистоће на површинама јавне намене, док је ставом 4. исте одредбе између осталог прописано да су комуналне делатности из става 3. тачка од 11) до 13) овог закона, делатности од општег економског интереса у смислу прописа о заштити потрошача. Даље, одредбом члана 14. Закона о комуналним делатностима прописано је да је вршилац комуналне делатности дужан да организује свој рад и пословање на начин којим се између осталог обезбеђује: трајно и несметано пружање комуналних услуга корисницима под условима и на начин уређен законом, прописима и стандардима донесеним на основу закона; прописани или уговорени обим и квалитет комуналних услуга, који подразумева тачност у погледу рокова, сигурност корисника у добијању услуга и здравствену и хигијенску исправност у складу са позитивним прописима. Вршилац комуналне делатности не може ускратити комуналну делатност кориснику осим у случајевима који су прописани чланом 19. наведеног закона, односно, осим у случају када корисник: 1) изврши прикључење на комуналну мрежу без претходно прибављеног одобрења; 2) користи услугу противно прописима; 3) неосновано омета друге кориснике услуга; 4) не плати комуналну услугу у утврђеном року и 5) ненаменски користи комуналну услугу у време снабдевања уз ограничење потрошње (редукцију) о чему је корисник благовремено обавештен.

Одредбама члана 749. Закона о облигационим односима[7] прописано је да се уговором о налогу обавезује налогопримац према налогодавцу, да за његов рачун предузме одређене послове, и истовремено се налогопримац овлашћује на предузимање тих послова. Одредбом члана 751. истог закона прописано је да је налогопримац дужан извршити налог према примљеним упутствима, са пажњом доброг привредника, односно доброг домаћина, остајући у његовим границама и у свему пазити на интересе налогодавца и њима се руководити, док је одредбом члана 752. прописано да од добијеног налога или упутства налогопримац може одступати само са сагласношћу налогодавца, а када му због краткоће времена или из ког другог узрока није могуће тражити сагласност налогодавца, он може одступити од налога и упутстава само ако је по процени свих околности, могао основано сматрати да то захтевају интереси налогодавца. Ако налогопримац прекорачи границе налога или одступи од добијених упутстава, ван напред наведених случајева, неће се сматрати за налогопримца већ за пословођу без налога, изузев ако налогодавац накнадно одобри оно што је урадио.

Одредбом члана 5. тачка 24. Закона о заштити потрошача[8] прописано је да је услуга од општег економског интереса услуга чији квалитет, услове пружања, односно цену, уређује или контролише државни орган или други имаоци јавног овлашћења, нарочито због велике вредности почетних улагања, ограничености ресурса неопходних за њено пружање, одрживог развоја, друштвене солидарности и потребе за уједначеним регионалним развојем, а у циљу задовољења општег друштвеног интереса, а нарочито електронске комуникационе услуге, дистрибуција и јавно снабдевање електричном енергијом, дистрибуција и снабдевање гасом, дистрибуција и снабдевање топлотном енергијом, снабдевање пијаћом водом, одводњавање и пречишћавање атмосферских и отпадних вода, превоз путника у јавном превозу, поштанске услуге, одржавање чистоће, одлагање комуналног отпада, управљање и одржавање гробаља, погребне услуге, одржавање чистоће на површинама јавне намене, одржавање јавних зелених површина и обављање димничарских послова. Одредбом члана 83. овог закона прописано је да у оквиру приступа услугама од општег економског интереса, потрошач има право на уредно и непрекидно снабдевање услугама од општег економског интереса одговарајућег квалитета по правичној цени у складу са посебним прописима, а да је трговац који пружа услугу од општег економског интереса, између осталог дужан да одржава квалитет услуге у складу са законом, посебним прописима и правилима струке и да не врши дискриминацију потрошача. Под трговцем се, у смислу одредбе члана 5. тачка 2. Закона о заштити потрошача подразумева правно или физичко лице које наступа на тржишту у оквиру своје пословне делатности или у друге комерцијалне сврхе, укључујући и друга лица која послују у његово име или за његов рачун.

Одредбом члана 39. став 1. Одлуке о општинским путевима и улицама на територији општине Инђија, прописано је да се под одржавањем општинских путева и улица у смислу ове Одлуке сматрају радови којима се обезбеђује несметано и безбедно одвијање саобраћаја, чува и унапређује употребна вредност општинских путева и улица. Под радовима на редовном одржавању општинског пута и улице у смислу члана 41. став 1. тачка 13. наведене одлуке, између осталих се подразумевају радови на прегледу, утврђивању и оцени стања општинског пута и улице, чишћење коловоза и осталих елемената на општинском путу и улици у границама земљишног појаса, кошење траве и уређивање зелених површина на општинском путу и улици у земљишном појасу општинског пута ван насеља, као и чишћење снега и леда са коловоза општинског пута и улице и саобраћајних површина аутобуских стајалишта, паркиралишта, банкина, ригола.

Након анализе релевантног правног оквира, Повереник за заштиту равноправности најпре констатује да су у смислу Закона о комуналним делатностима, комуналне делатности дефинисане као делатности од општег интереса чија се садржина огледа у пружању комуналних услуга од значаја за остварење потреба физичких и правних лица, код којих је јединица локалне самоуправе дужна да створи услове за обезбеђење одговарајућег квалитета, обима, доступности и континуитета вршења ових услуга. Повереник за заштиту равноправности указује да се у конкретном случају такође ради и о делатностима од општег економског интереса, на које се у складу са одредбом члана 2. став 4. Закона о комуналним делатностима примењују прописи о заштити потрошача. С тим у вези, Закон о заштити потрошача прописује да је услуга од општег економског интереса услуга чији квалитет, услове пружања, односно цену, уређује или контролише државни орган или други имаоци јавног овлашћења, нарочито због велике вредности почетних улагања, ограничености ресурса неопходних за њено пружање, одрживог развоја, друштвене солидарности и потребе за уједначеним регионалним развојем, а у циљу задовољења општег друштвеног интереса, а нарочито електронске комуникационе услуге, дистрибуција и јавно снабдевање електричном енергијом, дистрибуција и снабдевање гасом, дистрибуција и снабдевање топлотном енергијом, снабдевање пијаћом водом, одводњавање и пречишћавање атмосферских и отпадних вода, превоз путника у јавном превозу, поштанске услуге, одржавање чистоће, одлагање комуналног отпада, управљање и одржавање гробаља, погребне услуге, одржавање чистоће на површинама јавне намене, одржавање јавних зелених површина и обављање димничарских послова. Повереник такође указује и на одредбу члана 83. истог закона којим је прописано да у оквиру приступа услугама од општег економског интереса, потрошач има право на уредно и непрекидно снабдевање услугама од општег економског интереса одговарајућег квалитета по правичној цени у складу са посебним прописима, а да је трговац који пружа услугу од општег економског интереса, између осталог дужан да одржава квалитет услуге у складу са законом, посебним прописима и правилима струке и да не врши дискриминацију потрошача. Под трговцем се у смислу одредбе члана 5. став 1. тачка 2. Закона о заштити потрошача подразумева правно или физичко лице које наступа на тржишту у оквиру своје пословне делатности или у друге комерцијалне сврхе, укључујући и друга лица која послују у његово име или за његов рачун.

У циљу прикупљања информација Повереник за заштиту равноправности обратио се ЈКП „Комуналац“ Инђија. У одговору ЈКП „Комуналац“ Инђија наведено је да ово предузеће никада није чистило снег у близини куће која се налази у улици Ратка Павловића у Инђији, као и да је чишћење снега и леда регулисано општинским одлукама које се примењују на све грађане једнако. Даље је наведено да је одредбом члана 107. Одлуке о комуналном реду између осталог прописано да су сви власници или корисници стамбеног, пословног или другог простора дужни да редовно чисте снег и лед испред и непосредно око својих објеката, до ивице тротоара са коловозом или јавним паркиралиштем и да га ту одлажу до одношења, које ће обавити овлашћено предузеће или предузетник, као и да ће у супротном, уклањање бити извршено преко другог лица, а на терет извршеника.

Чланом 105. Одлуке о комуналном реду[9] прописано је да се уклањање снега и леда са саобраћајних површина (тротоара, коловоза), врши у складу са Програмом рада зимске службе, који доноси Дирекција за изградњу општине Инђија ЈП најкасније до 15. октобра текуће године за програмски период. Одредбом члана 106. ове одлуке прописано је да Програм рада садржи: преглед активности јавних комуналних предузећа која учествују у реализацији Програма; распоред дежурстава радника који ће уклањати снег и лед; ангажованост радника и механизације на уклањању снега и леда по степену приправности; списак саобраћајница са редом првенства по коме се уклања снег и лед са тих површина, спречава стварање поледице и посипа одговарајућим материјалом; локацију за депоновање снега и леда и начин њиховог одржавања; број и врсту механичких и других средстава, њихову намену и распоред коришћења и потребна финансијска средства за спровођење рада зимске службе.

Имајући у виду наведено, Повереник за заштиту равноправности затражио је од ЈКП „Комуналац“ Инђија да појасни ко одржава проходност локалних путева и улица на територији општине Инђија у зимском периоду, затим, да ли је одржавање проходности дела Инђије, у којој се налази улица Ратка Павловића, у надлежности овог предузећа, као и да се изјасни у чијој је надлежности одношење снега и леда од ивице тротоара са коловозом, имајући у виду одредбу члана 107. Одлуке о комуналном реду.

Према наводима ЈКП „Комуналац“ Инђија у складу са чланом 3. Одлуке о општинским путевима и улицама на територији општине Инђија, делатност управљања, заштите и одржавања општинских путева и улица обавља Дирекција за изградњу општине Инђија ЈП Инђија, која је у међувремену променила назив и зове се ЈП „Инђија пут“. ЈКП „Комуналац“ Инђија преузео је обавезу чишћења снега са локалних путева и улица сваке године у периоду од 15. новембра до 31. марта, почев од новембра 2013. године, а на основу уговора о јавној набавци, који је ово предузеће закључило са предузећем ЈП „Инђија пут“. Према наведеном уговору, чишћење локалних путева и улица у зимском периоду врши се у складу са Програмом рада зимске службе који доноси ЈП „Инђија пут“, а према којем се улице трећег приоритета чисте након 72 сата од престанка падавина, „уколико за тим има потребе“. Имајући у виду да улица Ратка Павловића спада у улице трећег приоритета општине Инђија, а да је ЈКП „Комуналац“ Инђија преузео само обавезу чишћења коловоза на локалним путевима, а не и јавних површина ван коловоза, као и да је на основу Уговора о јавној набавци у обавези да одржавање локалних путева и улица врши у складу са динамиком утврђеном Оперативним програмом рада зимске службе, односно да нема право да мења Оперативни програм, нити може без претходне сагласности да одступи од њега, у допису ЈКП „Комуналац“ Инђија наведено је да је улица Ратка Павловића чишћена у складу са приоритетима дефинисаним у Програму рада зимске службе.

Према Уговору о јавној набавци услуга – зимска служба за зиму 2017-2018 године број 404-52/2017-8 од 9. новембра 2017. године, који је закључен између Јавног предузећа за управљање путевима и паркиралиштима „Инђија пут“ Инђија (наручилац) и Јавног комуналног предузећа „Комуналац“ (пружалац услуге) утврђено је да је предмет уговора пружање услуга – одржавање локалних путева и улица на територији општине Инђија са материјалом (со и ризла) наручиоца. У складу са Уговором услуге које су предмет овог уговора, пружалац је дужан да изведе у свему према важећим законским и подзаконским прописима; усвојеном оперативном програму зимске службе; важећим техничким прописима, нормативама и стандардима; општеусвојеним правилима струке и стандарду пажње доброг привредника; упутствима наручиоца и према одредбама овог уговора (члан 2. Уговора). Пружалац услуге дужан је да одржавање локалних путева и улица на територији општине Инђија изведе по динамици која је одређена у Оперативном програму рада зимске службе, која је саставни део уговора, као и да је у обавези да редовно обилази путеве и улице чију проходност одржава и да на основу стања на лицу места, излази на интервенцију са одговарајућом механизацијом и радном снагом (члан 3. уговора); да пружалац услуге нема право да мења Оперативни програм рада зимске службе, нити може без претходне писмене сагласности наручиоца да одступа од истог (члан 4. уговора); да је између осталих уговорених обавеза, пружалац услуге дужан да услуге уступљене наведеним уговором извршава стручно, квалитетно и благовремено са својом за ову сврху опремљеном механизацијом и потребном радном снагом; да за време трајања зимске службе обезбеди квалитетно руковођење и извођење радова и да се строго придржава Оперативног плана зимске службе на територији општине Инђија (члан 8. уговора). Чланом 10. Уговора о јавној набавци прописано је да је пружалац услуге обавезан да сачини, води и чува документацију зимске службе, а да обавезну документацију представљају: дневник зимске службе, дневник дежурства, обрачунски лист грађевинске књиге, путни налог о раду машина и транспортних средстава и евиденција о раду и дежурству радника, док  је чланом 12. Уговора прописано да се у дневник зимске службе уписују све чињенице и околности које настају током извођења радова, те између осталог и евиденција о раду и дежурству, опис путних праваца, време почетка и завршетка радова.

Увидом у фотокопију дневника зимске службе за 2015/16. годину и 2016/17. годину, односно, временских прилика и прилога о извршеним радовима у зимској служби за наведени период, утврђено је да чишћење снега са улица трећег приоритета за зимску сезону 2015/2016. годину није забележено, док је у сезони 2016/2017. година забележено да је снег чишћен само једног дана, тачније 25. јануара 2017. године, односно да је 10. јануара 2017. године, забележено чишћење целокупне територије општине Инђија у „више наврата“. Увидом у дневник временских прилика утврђено да је падање снега забележено како у зимској сезони 2015/2016. године, тако и у сезони 2016/2017. године и то закључно са 18. јануаром 2017. године. Чланом 2. Уговора о јавној набавци услуга – зимска служба за зиму 2017-2018 године прописано је да је услуге које су предмет овог уговора ЈКП „Комуналац“ Инђија, као пружалац услуга дужан да изведе у свему према важећим законским и подзаконским прописима; усвојеном програму зимске службе; опште усвојеним правилима струке и стандарду пажње доброг привредника. Повереник за заштиту равноправности констатује да се увидом у наведену документације, може закључити да су улице I и II приоритета чишћене у свим данима када су забележене снежне падавине, којих је, како то такође произилази из дневника зимске службе, било како у зимској сезони 2015/2016. године, тако и у зимској сезони 2016/2017. године, док то није случај са улицама трећег приоритета.

Наиме, неспорно је да одржавање путева у зимском периоду и уклањање снега и леда представља одговоран посао који подразумева ангажовање ресурса, односно радне снаге и материјала, због чега је рационално понашање извођача радова, односно овлашћених предузећа за одржавање путева неопходно. Међутим, Повереник сматра да је у конкретном случају рационализација издатака постигнута самим прописивањем обавезе пружаоцу услуге, у конкретном случају ЈКП „Комуналац“ Инђија, да улице III приоритета очисти у року од 72 сата од престанка падавина, због чега непоступање у складу са преузетом обавезом осим неиспуњавања уговорне обавезе, представља и неоправдано ускраћивање права одређеној групи лица на једнак приступ јавним услугама на основу места њиховог становања. С друге стране, увидом у ценовник ЈКП „Комуналац“ Инђија, а који је објављен на званичној интернет страници овог предузећа, Повереник констатује да се основу истог може закључити да сви становници који живе на територији општине Инђија плаћају цену комуналних услуга према јединственом ценовнику овог предузећа. Иако у конкретном случају прописивање обавезе чишћења улица трећег приоритета није у надлежности ЈКП „Комуналац“ Инђија већ ЈП „Инђија пут“, Повереник указује да је упоредна анализа програма зимског одржавања путева и улица показала да већина јавних предузећа у осталим градовима Републике Србије улице трећег приоритета чисти у року од 24 часа, односно 48 часова од престанка падавина, због чега сматра да не постоји оправдан разлог да се чишћење улица трећег приоритета након 72 сата, колико је Програмом рада зимске службе прописано, не извршава у складу са утврђеним Програмом рада.

Повереник за заштиту равноправности сматра да према достављеној документацији, а у погледу одржавања проходности улица трећег приоритета у коју спада и улица Ратка Павловића, ЈКП „Комуналац“ Инђија није поступао у складу са Оперативним планом рада зимске службе, чиме је у неоправдано лошији положај ставио грађане и грађанке који живе у наведеној улици у односу на грађане и грађанке који живе у централном градском језгру. На тај начин, становници улице Ратка Павловића у Инђији, која према приоретитима одржавања проходности општинских путева и улица спада у улицу трећег приоритета, неоправдано су ускраћени за пружање комуналних услуга – одржавања чистоће на површинама јавне намене у односу на становнике Инђије који живе у улицама I и II приоритета, а на основу свог личног својства – места становања.

Такође, Повереник за заштиту равноправности истиче да је током поступка између осталог дошао и до сазнања да су становници улице Ратка Павловића у Инђији претежно лица старије животне доби и с тим у вези указује да Закон о забрани дискриминације прописује да стари имају право на достојанствене услове живота без дискриминације, као и право на једнак приступ и заштиту од занемаривања и узнемиравања у коришћењу здравствених и других јавних услуга. Такође, Повереник указује да је одржавање чистоће на површинама јавне намене (чишћење снега и леда) и одржавање проходности улица у зимском периоду, подједнако важно и да се подједнако одражава и на положај особа са инвалидитетом, децу, труднице, као и остале грађане и грађанке који се отежано крећу.

С тим у вези, Повереник истиче да у условима када је задовољавање неких од основних животних потреба могуће искључиво посредством предузећа која врше комуналну или сличну делатност од општег интереса, ваљано вршење њихове делатности је од великог општег интереса за све грађане и грађанке подједнако. Стога, свако непоступање у складу са прописима, а нарочито обустава или нередовно пружање услуга, може имати тешке последице, нарочито по старије кориснике који су у већем ризику од повреда уколико снег и лед нису очишћени са улица којим се крећу, као и на особе са инвалидитетом, децу, труднице и грађане и грађанке који се отежано крећу.  На основу свега напред наведеног, Повереник сматра да не постоји оправдање због којих становници улица на периферији не би уживали права која уживају становници улица у центру, услед чега се код њих ствара осећај да су мање важни само због места свог становања.

Сагледавајући све ове околности, Повереник за заштиту равноправности је сагласно члану 33. тачка 9. Закона о забрани дискриминације, упућује препоруку Јавном комуналном предузећу „Комуналац“ Инђија, уз обавезу да га обавести о предузетим мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема препоруке мера за остваривање равноправности.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС“, број 22/09), чл. 33. ст. 1. тaч. 9.

[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06)

[3] Закона о забрани дискриминације, члан 33.

[4] „Службени гласник РС“, број 15/16

[5] „Службени гласник РС“, број 15/16, члан 4. став 1. тачка 1.

[6] „Службени гласник РС“, бр. 88/11 и 104/16

[7] „Службени лист СФРЈ“, бр. 29/78,39/85,45/89 – одлука УСЈ и 57/89, „Службени лист СРЈ“, бр. 31/93 и „Службени лист СЦГ“, бр. 1/03 – Уставна повеља

[8] „Службени гласник РС“, бр. 62/14 и 6/16 – др. закон

[9] „Службени лист општине Инђија“, број 3/13

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Препоруку мера за остваривање равноправности Јавном комуналном предузећу „Комуналац“ Инђија