бр. 011-00-9/2014-02 датум: 13. 6. 2014.

УСТАВНИ СУД РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

11000 БЕОГРАД
Булевар краља Александра 15

На основу члана 168. став 1. Устава Републике Србије („Сл. гласник РС“, бр. 98/06), члана 29. став 1. тачка 1. и члана 50. став 1. Закона о Уставном суду („Сл. гласник РС“, бр. 109/07, 99/2011 и 18/13 – одлука УС), Повереник за заштиту равноправности подноси

ПРЕДЛОГ ЗА ОЦЕНУ УСТАВНОСТИ И ЗАКОНИТОСТИ

члана 85. ст. 2. и 3. Закона о парничном поступку
(„Сл. гласник РС“, бр. 72/11, 49/13-одлука УС, 74/13-одлука УС и 55/2014)

О б р а з л о ж е њ е

Законом о изменама и допунама Закона о парничном поступку („Сл. гласник РС“, бр. 55/14 – у даљем тексту ЗИДЗПП) од 23. маја 2014. године, допуњене су одредбе члана 85. Закона о парничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 49/13-УС и 74/13-УС – у даљем тексту ЗПП), тако што су у члану 85. додати ст. 2. и 3. који гласе:

Пуномоћник физичког лица може бити адвокат, крвни сродник у правој линији, брат, сестра или брачни друг, као и представник службе правне помоћи јединице локалне самоуправе који је дипломирани правник са положеним правосудним испитом.

Пуномоћник запосленог у спору из радног односа може бити и представник синдиката чији је запослени члан, под условом да је дипломирани правник са положеним правосудним испитом.

Измењене и допуњене одредбе члана 85. ст. 2. и 3. ЗПП нису у сагласности са Уставом Републике Србије („Сл. гласник РС“, бр. 98/2006), и то:

– са чланом 21. ст. 13. Устава РС којим је прописано: Пред Уставом и законом сви су једнаки. Свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације. Забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.
– са чланом 32. став 1. Устава РС, којим је прописано: Свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега“
– са чланом 36. став 1. Устава РС, којом је прописано: Јемчи се једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе.
– са чланом 62. став 5. Устава РС којим је ванбрачна заједница изједначена са браком, у складу са законом.

Измењене и допуњене одредбе члана 85. ст. 2. и 3. ЗПП, нису у сагласности ни са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговором – Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода („Сл. лист СЦГ – Међународни уговори“, бр. 9/2003, 5/2005 и 7/2005 и „Сл. гласник РС – Међународни уговори“, број 12/2010) која је ратификована законом објављеним у наведеним службеним гласилима, и то са чланом 14. којим је прописано: „Уживање права и слобода предвиђених у овој Конвенцији обезбеђује се без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, повезаност с неком националном мањином, имовина, рођење или други статус“, у вези са чланом 6. став 1. којoм је гарантовано: „Свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама или о кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона. Пресуда се изриче јавно, али се штампа и јавност могу искључити с целог или с дела суђења у интересу морала, јавног реда или националне безбедности у демократском друштву, када то захтевају интереси малолетника или заштита приватног живота странака, или у мери која је, по мишљењу суда, нужно потребна у посебним околностима када би јавност могла да нашкоди интересима правде.“

Усвајањем ЗИДЗПП битно су измењена процесна правила о заступању парничних странака у парничном поступку, садржана у члану 85. ЗПП.

До доношења Закона о парничном поступку из 2011. године („Службени гласник РС“ бр. 72/2011) у правном систему Републике Србије важило је правило да су сва парнично способна физичка лица и постулационо способна и да су слободна у избору пуномоћника, тј. да за пуномоћника могу одредити свако пословно способно лице (изузев надриписара), без обзира на његов статус и лична својства, укључујући и стручну спрему. Једини изузетак од овог правила односио се на поступак по ревизији и поступак по тадашњем захтеву за заштиту законитости, у којима је странку морао да заступа адвокат. Усвајањем Закона о парничном поступку из 2011. године, законодавац је задржао правила о постулационој способности странака, али је увео правило према којем је пуномоћник странке морао да буде адвокат (члан 85. став 1. ЗПП).

Уставни суд Републике Србије, одлуком у предмету ИУз-51/2012 од 23. 05. 2013. године („Сл. гласник РС“, бр. 49/2013), утврдио је да одредба члана 85. став 1. Закона о парничном поступку, у делу који је гласио да пуномоћник физичког лица „мора да буде адвокат“, није у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговором, јер је нашао да се укидањем могућности слободног избора пуномоћника доводи у питање равноправност странака и ограничава право на приступ суду, као и право на правну помоћ, те да овакво органичење није легитимно, пропорционално ни нужно.

Годину дана касније, 23. маја. 2014. године, усвојен је Закон о изменама и допунама ЗПП, којим је слобода странке у избору пуномоћника поново ограничена. Наиме, чл. 4. ЗИДЗПП у чл. 85. Закона о парничном поступку унета су два нова става којима је прописано да пуномоћник физичког лица може бити адвокат, крвни сродник у правој линији, брат, сестра или брачни друг, као и представник службе правне помоћи јединице локалне самоуправе, при чему он мора бити дипломирани правник са положеним правосудним испитом, а када су у питању парнице из радног односа, прописано је да запосленог као странку у овом поступку може као пуномоћник заступати и представник синдиката чији је запослени члан, и то под условом да је дипломирани правник са положеним правосудним испитом. Ова правила се сходно примењују у ванпарничном поступку, на основу члана 30. став 2. Закона о ванпарничном поступку („Сл. гласник СРС“, бр. 25/82 и 48/88 и „Сл. гласник РС“, бр. 46/95 – др. закон, 18/2005 – др. закон, 85/2012, 45/2013 – др. закон и 55/2014), у поступку извршења и поступку обезбеђења, на основу чл. 10. Закона о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС“, бр. 31/2011, 99/2011 – др. закон, 109/2013 – одлука УС и 55/2014), као и у стечајном поступку, на основу чл. 7. Закона о стечају („Сл. гласник РС“, бр. 104/2009 и 99/2011 – др. закон).

Неспорно је да је Народна скупштина, сагласно члану 97. тачка 2. и члана 99. тачка 7. Устава РС, овлашћена да законом уреди парнични и друге поступке за пружање судске правне заштите повређеним и угроженим грађанским субјективним правима, што укључује и прописивање начина заступања странака у судским поступцима. Иако уређивање ових питања подразумева да законодавац има одређену слободу уређивања, ова слобода није апсолутна, јер је законодавац ограничен Уставом, односно основним уставним принципима, укључујући и принцип забране дискриминације, као један од темељних принципа правног поретка.

У члану 21. Устава Републике Србије гарантована је општа забрана дискриминације, тако што је прописано да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.

Устав не садржи дефиницију „дискриминације“, али, по схватању Уставног суда, који је изражен још пре доношења Закона о забрани дискриминације, овај термин треба схватити на начин на који је дефинисан у ставу 7. Општег коментара број 18 (37) Комитета за људска права Организације уједињених нација, усвојеном 1989. године (док. UN HRI/GEN71REV8, стр. 185-188), с обзиром да је садржина члана 21. Устава у битном истоветна садржини члана 26. Међународног пакта о грађанским и политичким правима („Службени лист СФРЈ“, број 7/1971). По схватању Комитета за људска права, термин „дискриминација“ означава било какво разликовање, искључивање, ограничавање или давање предности засноване на основама као што су раса, боја, пол, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или друштвено порекло, имовина, рођење или други статус, а који за циљ или последицу имају угрожавање или онемогућавање признавања, уживања или остваривања свих права и слобода свих људи под једнаким условима (Одлука Уставног суда IУ- 347/2005).

Ова дефиниција се битно не разликује од дефиниције дискриминације садржане у члану 2. Закона о забрани дискриминације („Сл. гласник РС“, бр. 22/2009). Према овом члану, „изрази ‘дискриминација’ и ‘дискриминаторско поступање’ означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима“.

Анализа нових прописа којима је регулисано ко може бити пуномоћник физичких лица која се јављају као странке у парничном поступку, показује да су они супротна уставном начелу забране дискриминације, садржаном у члану 21. Устава РС, јер је њима битно ограничена могућност странке да слободно изабере пуномоћника, чиме је нарушено начело једнакости у остваривању права на приступ суду, које је једна од основних компоненти права на правично суђење, гарантованог чланом 32. Устава Републике Србије и чл. 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и право на једнаку заштиту права пред судовима и другим државним органима, зајемчено чланом 36. став 1. Устава РС.

Очигледно је, наиме, да су новим прописима о пуномоћницима физичких лица – странака у парничном поступку, којима је регулисано да ове странке може заступати адвокат, крвни сродник у правој линији, брат, сестра или „брачни друг“, као и представник службе правне помоћи јединице локалне самоуправе, који мора бити дипломирани правник са положеним правосудним испитом у погледу могућности да буду заступана у неједнак положај стављена лица која нису у стању, из било којег разлога, да процесне радње у поступку предузимају лично, а немају финансијских средстава да плате адвоката, или живе у местима у којима није успостављена служба правне помоћи (опште је познато да у многим општинама такве службе не постоје или немају правнике са положеним правосудним испитом), или немају крвне сроднике у правој линији, односно браћу, сестре или „брачне другове“ или их имају али они не желе да их заступају или су за саму странку неприхватљиви као заступници.

Овакво ограничење, које странке којима је потребан пуномоћник ставља у неједнак положај, супротно је принципу забране дискриминације јер не постоји објективни и оправдани разлози којима се оно може оправдати, ни с аспекта циља, ни с аспекта последица која изазива. Примена стандардног теста дискриминације, који је изграђен у вишедеценијској пракси Европског суда за људска права. (Affaire „relative à certains aspects du régime linguistique de l’enseignement en Belgique“ c. Belgique, представка бр. 1474/62 и др), а који у својој пракси примењује и Уставни суд (одлука у предмету IУ- 347/2005, одлука у предмету ИУз-51/2012), подразумева испитивање легитимности овог ограничења. Наиме, принцип једнакости прекршен је уколико за одређени пропис (меру) не постоји објективно и разумно оправдање, које се мора ценити у односу на циљ и последице које изазива, узимајући у обзир све околности случаја, као и начела која најчешће преовлађују у демократским друштвима, при чему дискриминација може бити извршена и када је циљ оправдан ако да нема разумног односа сразмерности између употребљених средстава и циља чијем се остварењу тежило.

У односу на оспорена правила којима је ограничен круг субјеката који се могу јавити као пуномоћници физичких лица – странака у поступку, већ први корак у примени теста дискриминације, који подразумева испитивање оправданости њиховог циља, показује да су правила дискриминаторна. Наиме, у образложењу Предлога закона о изменама и допунама Закона о парничном поступку, наведено је, између осталог, „да се одредбе о пуномоћницима сада допуњују како би се олакшао приступ суду, имајући у виду одредбе Устава којима је утврђено да се свакоме под условима одређеним законом јемчи право на правну помоћ те да правну помоћ пружају адвокатура, као самостална и независна служба и службе правне помоћи које се оснивају у јединицама локалне самоуправе у складу са законом.“

Иако се из оваквог образложења тешко може докучити стварни циљ правила којим је ограничен круга потенцијалних пуномоћника физичких лица – странака у поступку, евидентно је да његов циљ није да се странкама обезбеди квалификована правна помоћ, будући да се, сагласно чл. 85. став 2. ЗПП, као пуномоћници могу јавити и правни професионалци (адвокати и представници службе правне помоћи јединице локалне самоуправе који су дипломирани правници са положеним правосудним испитом), али и правни лаици, лица која се са станкама налазе у одређеном сродничком, односно, породичном односу.

Циљ прописивања ограничења круга потенцијалних пуномоћника физичких лица – странака у поступку је неоправдан, што потврђује и чињеница да је чланом 85. став 1. ЗПП парнично способним странкама призната постулациона способност, тј. способност да предузимају процесне радње у поступку лично, изузев у поступцима по ванредним правним лековима, у којима их мора заступати адвокат (члан. 85. став 6. ЗПП). Према томе, ако странка може лично да предузима процесне радње у поступку, не постоје објективни, рационални и оправдани разлози због којих би требало на генералан начин ограничити могућност да за свог пуномоћника у тим поступцима именују било које пословно способно лице, изузев лица које се бави надриписарством.

Сам круг лица која могу бити именована за пуномоћнике одређен је арбитрерно и израз је пуког законодавног волунтаризма. У вези са тим, указујемо да је правило којим је прописано да пуномоћник физичког лица може бити „брачни друг“, само по себи, супротно принципу забране дискриминације гарантованом чланом 21. Устава РС, јер лицима која су склопила ванбрачну заједницу онемогућено да их заступа њихов ванбрачни партнер, чиме су ове особе дискриминисане у односу на оне које су склопиле брачну заједницу, на основу свог брачног статуса. Ограничење у погледу могућности да странка за пуномоћника може именовати само „брачног друга“ није у складу са уставном одредбом која прописује да су ванбрачна и брачна заједница изједначене (чл. 62. ст. 5. Устава РС). Да је одредба члана 85. став 2. Закона о парничном поступку неуставна и дискриминаторна, потврђују и ставови Уставног суда Србије изражени у одлуци Уставног суда о уставности одредбе члана 4. став 1. Породичног закона (IУ- 347/2005). Уставни суд је у овом предмету заузео став да је уставотворац изједначавањем ванбрачних и брачних заједница „одређивање суштинских елемената потребних за настанак ванбрачне заједнице везао за постојање елемената потребних за настанак брачне,“ те да је „изједначавајући ванбрачну и брачну заједницу, Устав [је] дао предност садржини, елементима потребним за настанак заједнице, у односу на форму, односно, начин закључења брака, истичући да се штити и подстиче трајна заједница живота мушкарца и жене између којих не постоје брачне сметње, а не форма те заједнице“. Сагласно томе, оспорена одредба по којој пуномоћник физичког лица може да буде, између осталих, само „брачни друг“, а не и ванбрачни партнер супротна је уставном принципу забране дискриминације јер не постоји објективно и разумно оправдање за овај вид разликовања.

Законско ограничење у погледу избора пуномоћника из члана 85. став 1. ЗПП неоправдано је и с аспекта последица које изазива. Наиме, лица која из било ког разлога нису у могућности да сама предузимају процесне радње у поступку, која немају финансијских средстава да плате адвоката, она која живе у местима у којима није успостављена служба правне помоћи, односно у којој нема дипломираних правника са положеним правосудним испитом, она која немају крвне сроднике у правој линији, односно браћу, сестре или „брачне другове“ или они из било ког разлога не желе да их заступају или су за саму странку неприхватљиви као заступници, ускраћено је право на приступ суду. Приликом пројектовања законских решења која задиру у право на приступ суду, неопходно је имати у виду да ово право представља један од кључних елемената права на правично суђење, будући да остала процесна права, која у својој укупности чине право на правично суђење, могу бити остварена тек кад правни субјекти приступе суду и затраже судску заштиту. У том смислу, право на приступ суду појављује се као претпоставка и предуслов у остваривању права на правично суђење, које је гарантовано чл. 32. Устава РС и чл. 6. Европске конвенције за заштиту људских права (Golder v. the United Kingdom, oдлука од 21. јануара 1975, Series A no. 18, pp. 16-18, §§ 34 in fine and 35-36, Z and Others v. the United Kingdom [GC], No. 29392/95, §§ 91-93, ECHR 2001-V, Kreuz v. Poland, No. 28249/95). Имајући у виду последице које изазива, ограничење у погледу избора пуномоћника из члана 85. став 2. ЗПП није легитимно јер није нужно, нити постоји неопходни однос сразмерности између овог законског ограничења и последица које изазива.

Члан 85. став 2. ЗПП ставља странке, физичка лица, у неравноправан положај у погледу остваривања права на правну помоћ јер ограничава могућност избора пуномоћника. Не постоји уставноправни основ за прописивање ограничења у погледу тога ко може бити пуномоћник странке у парничном поступку јер Уставом РС није ограничено право на заступање. Наиме, чланом 67. Устава РС, под рубрумом „Право на правну помоћ“, прописано је: „Правну помоћ пружају адвокатура, као самостална и независна служба и службе правне помоћи које се оснивају у јединицама локалне самоуправе, у складу са законом“. Овом одредбом, којом је само утврђена обавеза адвоката, односно, службе правне помоћи да пружају правну помоћ, ни на који начин није искључена могућност заступања од стране других лица, којима се странка обрати и изда пуномоћје. Стога се не може прихватити став изнет у образложењу оспореног прописа да су правила о пуномоћницима донета имајући у виду „одредбе Устава којима је утврђено да се свакоме под условима одређеним законом јемчи право на правну помоћ те да правну помоћ пружају адвокатура, као самостална и независна служба и службе правне помоћи које се оснивају у јединицама локалне самоуправе у складу са законом.“

Супротно је уставном принципу забране дискриминације и правило којим је прописано да пуномоћник запосленог у спору из радног односа може бити и представник синдиката чији је запослени члан, под условом да је дипломирани правник са положеним правосудним испитом (члан 85. став 3. ЗПП). Прописивањем овог услова стављена су у неједнак (неповољнији) положај запослена лица која су чланови оних синдиката који у својим редовима немају дипломиране правнике са положеним правосудним испитом у односу на она запослена лица која су чланови синдиката који у својим редовима имају правнике са положеним правосудним испитом. Иако се може претпоставити да је сврха овог правила обезбеђивање квалификоване правне помоћи запосленим лицима која воде радне спорове, ово ограничење нема објективно и разумно оправдање. Наиме, у овим парницама запослени је постулационо способан, тј. може лично предузимати парничне радње, могу га заступати и заступати и његови сродници и „брачни друг“, што показује да у овим парницама, начелно посматрано, не постоји потреба за квалификованим заступником. Зато нема објективног и рационалног оправдања да се запосленом који жели да га заступа представник синдиката ускраћује право да за пуномоћника именује представника синдиката који не испуњава услове у погледу стручне квалификације, утврђене чланом 85. став 3. ЗПП, као и било које друго пословно способно лице.

Указујемо, такође, да је прописивање посебног услова у погледу стручне квалификације представника синдиката супротно одредбама Закона о раду („Сл. гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09 и 32/2013), којим се на системски начин уређују права запослених и остваривање тих права, а међу којима је и право запосленог да његове интересе у поступку пред судом штити и заступа синдикат. Наиме, чланом 195. и чланом 213. Закона о раду прописано је да се синдикатом у смислу Закона о раду сматра самостална демократска организација запослених у коју се они добровољно удружују ради заступања, представљања, унапређена и заштите својих професионалних, радних, економских, социјалних, културних и других појединачних и колективних интереса, да против решења којим је повређено право запосленог или кад је запослени сазнао за повреду права, запослени, односно, представник синдиката чији је запослени члан, ако га запослени овласти, може да покрене спор пред надлежним судом, те да синдикални представник који је одређен да заступа запосленог у радном спору са послодавцем пред арбитром или судом, има право на плаћено одсуство са рада за време заступања. Члан 85. став 3. ЗПП примењује се и у парницама из радних односа јер не постоје посебна правила о заступању запосленог у овим парницама (чл. 436. ЗПП). У том смислу, одредба ЗПП којом се прописује да представник синдиката мора бити дипломирани правник са положеним првосудним испитом несагласна је са чланом 4. став 1. Устава, којим је установљено начело о јединству правног поретка.

На основу свега наведеног, користећи своје законско овлашћење да поднесе предлог за оцену уставности и законитости (члан 50. став. 1. Закона о Уставом суду), Повереница за заштиту равноправности предлаже да Уставни суд, након спроведеног поступка, донесе следећу

О Д Л У К У

Утврђује се да одредбе члана 85. ст. 2. и 3. Закона о парничном поступку („Сл. гласник РС“, бр. 72/11, 49/13-одлука УС, 74/13-одлука УС и 55/2014) нису у сагласности са Уставом Републике Србије и потврђеним међународним уговором.

ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ

др Невена Петрушић

 Предлог за оцену уставности и законитости члана 85. ст. 2. и 3. Закона о парничном поступку