бр. 07-00-338/2018-02  датум:  20. 7. 2018.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку поводом притужбe организацијe П. против Скупштине града Краљева, због дискриминације на основу старосног доба, држављанства и имовног стања. У притужби је наведено да је Скупштина града Краљева донела Одлуку о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце са територије града Краљева, која садржи дискриминаторне услове за доделу новчане помоћи. Наиме, у члану 4. Одлуке, постављен је услов да родитељи морају имати држављанство Републике Србије и да деца морају бити узраста од 7 до 15 година. Другим ставом истог члана, искључени су родитељи који остварују право на социјалну помоћ код Центра за социјални рад. Према наводима из притужбе, на овај начин дискриминисани су родитељи који немају држављанство Републике Србије, деца млађа од 7 и старија од 15 година, као и лица која остварују право на социјалну помоћ. У изјашњењу, председник Скупштине града Краљева није оспорио да је у Одлуци постављен услови узраста деце, али је указао да је намера била да се помогне породицама са децом која похађају основну школу, која је обавезна за све. О условима који се тичу држављанства и искључивању родитеља који остварују право на социјалну помоћ, није се посебно изјашњавао. У току поступка анализирани су наведени услови са аспекта антидискриминационих прописа, након чега је Повереник дао мишљење да је прописивањем услова у Одлуци о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце на територији града Краљева, и то: у члану 1.  услова да ово право остварују незапослени родитељи, старатељи или усвојиоци са двоје или више деце узраста од 7 до 15 година, и у члану 4. услова да родитељи, старатељи или усвојиоци, треба да имају држављанство Републике Србије (став 1.), при чему право на новчану помоћ немају родитељи који остварују право на социјалну помоћ код Центра за социјални рад (став 2.), дошло је до повреда одредаба чл. 6. и 8. Закона о забрани дискриминације. Повереник за заштиту равноправности је дао препоруку Скупштини града Краљева да предузме мере из своје надлежности у циљу усклађивања Одлуке о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце са територије града Краљева са антидискриминационим прописима.

1. ТОК ПОСТУПКА

• Повереник за заштиту равноправности, примио је притужбу организације П. из Београда против Скупштине града Краљева због дискриминације на основу држављанства, старосног доба и имовног стања.
• У притужби је наведено:

• да је Скупштина града Краљева, на седници одржаној 8. фебруара 2017. године, донела Одлуку о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце на територији Краљева[1];
• да се одлуком утврђује право на једнократну новчану помоћ породицама са двоје или више деце на територији града Краљева, као и услови и начин остваривања поменутог права;
• да право из одлуке остварују незапослени родитељи, старатељи или усвојиоци, држављани Републике Србије, који имају пријављено пребивалиште или боравиште на територији града Краљева, најмање три године пре расписивања јавног позива и који имају двоје или више деце узраста од 7 до 15 година;
• да је на наведени начин искључена могућност да породице у којима је један родитељ страни држављанин или лице без држављанства, остваре право на новчану помоћ, иако испуњавају све остале услове;
• да су наведеном одлуком неоправдано искључене породице које имају децу млађу од 7 година и старију од 15 година;
• да посебно скрећу пажњу да се међу лицима која су из одређених разлога и не својом кривицом без држављанства Републике Србије, између осталог и лица која имају статус избеглица из бивших република СФРЈ или интерно расељених лица са  Косова и Метохије, а која су спорном одлуком директно лишена  могућности финансијске подршке  предвиђене одлуком;
• да се у идентичној ситуацији налазе и породице са више деце које су корисници новчане социјалне помоћи, за које је самом чињеницом да су корисници ове врсте помоћи евидентно и да су најугроженији;
• да деца свих узраста представљају нарочито осетљиву категорију и да Закон о финансијској подршци породици са децом не познаје ту врсту старосних ограничења;
  • Уз притужбу, достављена је Одлука о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце са територије града Краљева.
  • Повереник за заштиту равноправности спровео је поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, a у складу са чланом 35. став 4. и чланом 37. став 2. Закона о забрани дискриминације[2], па је у току поступка од председника Скупштине града Краљева, затражено да се изјасни о наводима из притужби.
  • Председник скупштине града Краљева, у изјашњењу на наводе из притужбе, навео је:
• да је Одлука донета у складу са чланом 9. став 4. Закона о финансијској подршци породици са децом, по коме општина или град могу, уколико су обезбедили средства, да утврде већи обим права од права која су утврђена овим Законом;
• да се Одлуком учинио покушај да се вишечланим породицама са територије Краљева, који имају децу укључену у систем основног образовања, као обавезног, помогне исплатом једнократне новчане помоћи, у складу са расположивим средствима опредељеним буџетом;
• да у буџету за 2018. годину нису опредељена средства на основу којих би Град могао да утврди већи обим права од оних која су прописана Одлуком, али уколико буџетом за 2019. годину буду предвиђена средства, извршиће се допуна и измена Одлуке.

2. ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

• Између страна у поступку није било спора о чињеницама.

• Увидом у Одлуку о оствариваљу права на новчану социјалну помоћ породици са више деце на територији града Краљева, утврђено је да је у члану прописано да ово право остварују незапослени родитељи, старатељи или усвојиоци са двоје или више деце узраста од 7 до 15 година. Чланом 4. став 1. прописано је да родитељи, старатељи или усвојиоци, треба да имају држављанство Републике Србије, а ставом 2. истог члана да право на новчану помоћ немају родитељи који остварују право на социјалну помоћ код Центра за социјални рад.

3. МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

• Повереник за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету, имао је у виду наводе из притужбе као и антидискриминационе и друге домаће и међународне прописе.

Правни оквир

• Повереник за заштиту равноправности је самосталан, независан и специјализован државни орган установљен Законом о забрани дискриминације са задатком да ради на сузбијању свих облика и видова дискриминације и остваривању равноправности у друштвеним односима. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности.[3]
• Устав Републике Србије[4] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичног или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког инвалидитета.[5]
• Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода из 1950. године, у члану 14. забрањује дискриминацију, односно, прописује да се уживање права и слобода предвиђених у овој Конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза са неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус.
• Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације[6], којим је дискриминација дефинисана као свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а која се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу и чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Чланом 22. овог закона прописано је да свако дете, односно малолетник има једнака права и заштиту у породици, друштву и држави, без обзира на његова или лична својства родитеља, старатеља и чланова породице.
• Закон о финансијској подршци породици са децом[7] који је важио у тренутку доношења предметне Одлуке, чланом 9. став 4. прописивао је да општина или град могу, ако су обезбедили средства, да утврде и друга права, односно већи обим права од права утврђених овим законом и повољније услове за њихово остваривње. Закон о финансијској подршци породици са децом[8], који је ступио на снагу 1. јула 2018. године, у члану 11. став 4. прописује да град или оштина, уколико обезбеде средства, могу да утврде  и друга права, већи обим права и повољније услове за њихово остварење, од оних који су утврђени овим законом.
• Закон о странцима[9] у члану прописује да се привремени боравак може одобрити странцу који намерава да борави у Републици Србији дуже од 90 дана због спајања породице, рада, запошљавања, школовања и других оправданих разлога. Услови за стално настањење странаца прописани су чланом 37.

Анализа навода из притужбе и изјашњења са аспекта антидискриминационих прописа

• Имајући у виду предмет ове притужбе, потребно је утврдити да ли су Одлуком о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце са територије града Краљева, дискриминисана лица која су у браку са страним држављанином, односно страни држављани и лица без држављанства као и деца узраста млађег од 7 и старијег од 15 година. Такође, потребно је утврдити и да ли је искључивањем родитеља који остварују право на социјалну помоћ, повређен Закон о забрани дискриминације.
• Како међу странама у поступку није било спора о чињеницама остаје правно питање да ли је прописивањем наведених критеријума дошло до повреде одредаба Закона о забрани дискриминације на основу неког личног својства.
• Председник скупштине града Краљева, у свом изјашњењу навео је да је Одлука донета у складу са Законом о финансијској подршци породици са децом и да је учињен покушај да се вишечланим породицама са територије Краљева које имају децу у систему основног образовања, помогне исплатом једнократне помоћи. Наведено је да је основно образовање обавезно а да је Одлука донета у складу са расположивим средствима из буџета. Скупштина града Краљева се није посебно изјашњавала у погледу дела притужбе који се односи на услов држављанства Републике Србије за оба родитеља, и искључивања родитеља који остварују право на социјалну помоћ пред Центром за социјални рад.

У складу са тим, потребно је анализирати наведене критеријуме за доделу једнократне помоћи, са аспекта њихове оправданости.

• Анализирајући најпре критеријум узраста деце, Повереник је кренуо од изјашњења Скупштине града Краљева. Наиме, у изјашњењу је наведено да је Одлука донета у складу са Законом о финансијској подршци породици са децом као и да је узраст деце опредељен трајањем основног образовања, као обавезног. Даље, у изјашњењу је наведено да је Одлуком учињен покушај да се вишечланим породицама са територије Краљева, која имају децу у систему основног образовања, помогне исплатом једнократне новчане помоћи. Дакле, Скупштина града Краљева је у изјашњењу истакла да је основно образовање обавезно, и да су се тиме руководили, али није дала појашњење због чега је узраст деце опредељен у опсегу од 7 до 15 година. Дакле, остаје нејасно због чега је Скупштина града Краљева одредила старосно ограничење које се односи на узраст од 7 до 15 година, с обзиром да наведени узраст не прати период обавезног образовања.

Са друге стране, Повереник је имао у виду да је настојање Скупштине града Краљева да се помогне родитељима који имају децу у систему обавезног образовања, законито и оправдано. Незапосленост родитеља може угрозити и право детета на основно образовање, које је обавезно по закону. Сиромаштво је један од кључних фактора који утиче на рано напуштање школовања, а поред тога, фактори ризика су и социјална искљученост, дечији рад и здравствени проблеми. Треба имати у виду и да је право детета на образовање у најбољем интересу детета у складу са одредбама Конвенције о правима детета, тако да је свака помоћ и подршка породицама са децом која су у систему обавезног образовања оправдана.

Повереник указује и да није свако прављење разлике аутоматски и дискриминација, већ само прављење разлике које није оправдано легитимним циљем, као и ако не постоји сразмера између предузетих мера и циља који се овим мерама остварује. Другим речима, уколико постоји интенција да се одређена групација на неки начин издвоји, односно привилегује или помогне, потребно је да постоје оправдани разлози због којих се нека мера односи само на одређену групу лица. То значи, да неће доћи до дискриминације уколико се установљавају мере које су оправдане законитим циљем.

Према Извештају Завода за социјалну заштиту[10] демографска слика Србије је обележена трендовима депопулације и демографског старења који су последица негативног природног прираштаја и негативног миграционог салда. Број становника у Србији се, између два Пописа становништва РС (Попис 2002. и 2011. године), континуирано смањује, а резултати Процене становништва Републичког завода за статистику указују на наставак ових трендова и у периоду након последњег Пописа становништва. Република Србија се сврстава међу земље са доминантно старијим становништвом – просечна старост укупног становништва у Републици Србији константно расте. Процес старења становништва последица је све мањег удела младог становништва (од 0 – 14 година) у укупном становништву. За разлику од демографских процеса у општој популацији, у систему социјалне заштите, према подацима центара за социјални рад, број деце континуирано расте. Примера ради у општој популацији деце у Србији се од 2012. до 2016. године број деце смањио за 4%, док је у истом периоду број деце у систему социјалне заштите порастао за 14,3%. Знатно веће учешће деце у систему социјалне заштите, потврђује да су деца најрањивија категорија становништва Србије. Узрасна структура деце на евиденцији центара за социјални рад показује највећи удео деце основношколског узраста (48%). Такође на евиденцији центара за социјални рад континуирано је највећи удео деце евидентираних као социо – материјално угрожена деца. Према овом извештају деца из ове корисничке групе користе различите видове материјалне помоћи које се финансирају из републичког или локалног буџета (новчана социјална помоћ, дечији додатак и једнократне новчане помоћи).

Имајући у виду наведено Повереник констатује да се може закључити да су деца која су у узрасту који кореспондира обавезном образовању у највећем ризику и да је помоћ овој групи законита и оправдана. Међутим, Повереник констатује да се сагласно одредби члана 18. Закона о основама система образовања и васпитања[11], у први разред основне школе уписује свако дете које до почетка школске године има најмање шест и по, а највише седам и по година, док је одредбом члана 17. овог закона прописано да се у предшколску установу уписују сва деца у години пред полазак у школу. С тим у вези уколико је циљ одређивања критеријума у погледу узраста деце од 7-15 година био да се деци која су у систему обавезног образовања да додатна подршка, онда одређивање поменутог узраста не кореспондира овом циљу имајући у виду законске одредбе које се односе на период обавезног образовања.

3.12. Други услов, који је предмет анализе, јесте критеријум држављанства Републике Србије за родитеље, који је неопходан да би се остварило право на новчану помоћ. Имајући у виду да је држављанство једно од личних својстава које може бити основ дискриминације према Закону о забрани дискриминације, мора постојати оправдани разлог за увођење овог услова. Према одреби члана 17. Устава Републике Србије, странци у Републици Србији имају сва права зајемчена Уставом и законима, изузев права која су резервисана само за домаће држављане. Закон о забрани дискриминације, забрањује свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање (искључивање) у односу на лица као и на чланове њихових породица које се заснива на неком личном својсту, међу којима се експлицитно наводи и држављанство. Закон о финансијској подршци породици са децом, одредбом члана 26. признаје право на дечији додатак страном држављанину који има статус стално настањеног лица. Дакле, имајући у виду наведене прописе, поменути услов је супротан циљу због кога се Одлука доноси и за такво ограничење нема оправдања. Повереник овом приликом указује да је у Одлуци Уставног суда Уз-40/2012 од 11. јула 2014. године, у поступку оцене уставности одредби члана 14. ст. 1, 4. и 7. Закона о финансијској подршци породици са децом наведено да је предлогом за оцену уставности оправдано указано да прописани услов држављанства мајке, као примарног титулара права на родитељски додатак, на индиректан начин може довести у неједнак положај децу као кориснике права, уколико потичу из мешовитих бракова. Уставни суд је нашао да „одредбе члана 14. закона треба посматрати у целини и тумачити их на системски начин и циљно, а у најбољем интересу детета”. Даље, овакав услов уједно и смањује обим права у односу на онај обим права који стално настањени странци имају према закону.

3.13. Притужба је поднета и због искључујућег услова из члана 4. став 2. Одлуке, којим је прописано да право на новчану помоћ немају родитељи који остварују право на социјалну помоћ код Центра за социјални рад. Приликом анализе овог услова, са аспекта законитости циља и његове оправданости, Повереник је кренуо од изјашњења председника Скупштине града. Уколико се узму у обзир наводи из изјашњења и то да је Одлука донета на основу Закона о финансијској подршци породици са децом, остаје нејасно којим се разлозима Скупштина града руководила када је из овог права искључила родитеље који остварују право на социјалну помоћ код Центра за социјални рад. Наиме, Закон о финансијској подршци породици са децом, који је важио у тренутку доношења Одлуке, обухватао је подршку материјално угроженим породицама са децом, побољшање услова за задовољење основних потреба деце као и посебан подстицај рађању деце. Сасвим је извесно да су породице које остварују право на социјалну помоћ, материјално најугроженије. Повереник указује да полазећи од циљева закона на основу ког је одлука донета, као и сврхе пружања овог вида додатне подршке, искључивањем породица које остварују право на новчану социјалну помоћ пред центром за социјални рад није оправдано са аспекта циља који се желео постићи, јер су на овај начин фактички у неповољнији положај стављене породице које су материјално најугроженије. Наиме, уколико је циљ Одлуке био да се материјално помогне вишечланим породицама са територије Краљева, које имају децу укључену у систем обавезног образовања, као што се наводи у изјашњењу и ако је Скупштина града хтела да обезбеди већи обим права и повољније услове од оних који су утврђени Законом, онда искључивање материјално најугроженијих породица нема оправдања, нарочито имајући у виду одредбу тада важећег члана 9. став 4. Закона о финансијској подршци породици са децом према којој општина или град могу, ако су обезбедили средства, да утврде и друга права, односно већи обим права, а не мањи обим права од права утврђених овим законом и повољније услове за њихово остваривање.

3.14. На крају Повереник је разматрао и наводе из изјашњења Скупштине града Краљева који се односе на то да уколико буџетом за 2019. годину буду предвиђена средства да ће Скупштина града Краљева на некој од седница након усвајања новог буџета извршити измену и допуну Одлуке. С тим у вези, Повереник указује на  досадашње напоре града да обезбеди додатну подршку за грађане и грађанке са своје територије као и на спремност Скупштине града Краљева да измени и допуни Одлуку, међутим истиче да се у односу на обим средстава приликом прописивања услова мора водити рачуна да прописани услови буду у складу са Законом о забрани дискриминације и другим антидискриминационим прописима.

1. МИШЉЕЊЕ

Прописивањем услова у Одлуци о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце на територији града Краљева, и то: у члану 1.  услова да ово право остварују незапослени родитељи, старатељи или усвојиоци са двоје или више деце узраста од 7 до 15 година, и у члану 4. услова да родитељи, старатељи или усвојиоци, треба да имају држављанство Републике Србије (став 1.), при чему право на новчану помоћ немају родитељи који остварују право на социјалну помоћ код Центра за социјални рад (став 2.), дошло је до повреда одредаба чл. 6. и 8. Закона о забрани дискриминације.

5. ПРЕПОРУКА

Повереник за заштиту равноправности препоручује Скупштини града Краљева да:

5.1.  Предузме мере из своје надлежности у циљу усклађивања Одлуке о остваривању права на новчану помоћ породици са више деце са територије града Краљева са антидискриминационим прописима.

Потребно је да Скупштина града Краљева обавести Повереника за заштиту равноправности о планираним мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема мишљења са препоруком.

Против овог мишљења са препоруком није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.

Сагласно члану 40. Закона о забрани дискриминације, уколико Скупштина града Краљева не поступи по препоруци у року од 30 дана, биће донето решење о изрицању мере опомене, против којег није допуштена жалба, а за случај да ово решење не спроведе, Повереница за заштиту равноправности може о томе обавестити јавност преко средстава јавног информисања и на други погодан начин.

[1] „Службени лист града Краљева“, број  4/17

[2] „Службени гласник РС”, број 22/09

[3] Члан 33. Закона о забрани дискриминације

[4] „Службени гласник РС”, број 98/06

[5] Члан 21. Устава Републике Србије

[6] Члан 2.

[7] „Службени гласник РС“, бр. 16/02, 115/05, 107/09

[8] „Службени гласник РС”, бр. 113/17, 50/18

[9] „Службени гасник РС”, број 97/08

[10] http://www.zavodsz.gov.rs/PDF/izvestaj2017/PS%20Deca%20u%20sistemu%20socijalne%20zastite%202016.pdf

[11] „Службени гласник РС“, бр. 88/17 и 27/18 – др. закони

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење по притужби П. против СГ Краљева старосно доба, држављанство, имовно стање у пружању услуга