бр. 011-00-4/2015-03 датум: 27.4.2015.
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности да прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа ради спровођења и унапређивања заштите од дискриминације и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа који се тичу забране дискриминације (чл. 33. т. 7. Закона о заштити дискриминације, „Службени гласник РС“, бр. 22/09), Повереница за заштиту равноправности даје
МИШЉЕЊЕ
о Радној верзији Нацрта закона о општем управном поступку
Дописом од 23. априла 2015. године, Министарство државне управе и локалне самоуправе затражило је мишљење Повереника за заштиту равноправности о Радној верзији Нацрта закона о општем управном поступку. Поступајући по захтеву министарства и користећи своја законска овлашћења, Повереница за заштиту равноправности даје мишљење о решењима садржаним у Радној верзији Нацрта закона о општем управном поступку (у даљем тексту: Радна верзија ЗУП-а), која су релевантна с аспекта прописа о забрани дискриминације.
Одредбом члана 16. став 4. Радне верзије ЗУП-а, под рубрумом „Употреба језика и писма“, прописано је да „лице које је глуво, слепо или немо има право да општи и прати ток поступка преко тумача“.
1. Повереница за заштиту равноправности најпре истиче да подржава и поздравља ново законско решење које омогућава особама са инвалидитетом да на равноправној основи активно учествују у поступку пред органом управе. Повереница, међутим, указује и на пропусте до којих је дошло приликом уобличавања законских решења.
2. Пре свега, одредба из члана 16. став 4. Радне верзије ЗУП-а није на задовољавајући начин формулисана јер је нејасно да ли особа којој је тумач неопходан треба сама да плати пружање услуге тумача или јој је ова услуга доступна бесплатно. Да би се избегле све недоумице и различита тумачења у пракси, неопходно је прописати да особе оштећеног слуха и особе са инвалидитетом које не могу да говоре, имају на располагању бесплатне услуге тумача у поступку пред органом управе.
3. Поред тога, у члану 16. став 4. Радне верзије ЗУП-а наведено је да „лице које је слепо“, као и „лица која су глува или нема“, имају право да опште и прате ток поступка преко тумача. Треба, међутим, имати у виду да, по природи ствари, не постоји тумач за лица са оштећеним видом. Ова лица су у неравноправном положају у односу на друга лица у поступку јер су описмењена да користе Брајево писмо, па им зато треба омогућити да сама сазнају садржину писмена. Да би се обезбедио запис на Брајевом писму, треба један запис техничким средствима „превести“ у други облик записа, што се може обезбедити или писаним записом на Брајевом писму или претварањем записа у говорни облик помоћу синтетизатора говора. За сваки од ових облика неопходно је обезбедити електронски облик записа јер, ако би управни орган лицу са оштећеним видом доставио примерак писмена у стандардном облику, њему би је отежана могућност да обезбеди „препис“ писмена у облик који је за нега разумљив. Стога, да би се лицима оштећеног вида омогућило да на равноправној основи учествују у поступку, неопходно је да им се обезбедити приступ свим писменима у оном облику који им омогућава да сазнају за њихову садржину, и то на терет државе, а у складу са потребом да се поштује њихово достојанство, треба им омогућити (у оквиру разумних могућности) да саме изаберу облик записа.
4. Због свега наведеног, Повереница је мишљења да је потребно допунити одредбу члана 16. став 4. Радне верзије ЗУП-а и прописати да особе са оштећеним видом имају право на им сва писмена буду бесплатно достављена у облику који им омогућава да сама сазнају њихову садржину. За особе оштећеног слуха и особе са инвалидитетом које не могу да говоре, треба прописати право на бесплатног тумача у поступку пред органом управе.
5. Повереница за заштиту равноправности указује да је неопходно изменити изразе који се користе у овој одредби, имајући у виду да су изрази „слепо, глуво и немо лице“, застарели и стигматизујући.
6. Важно је указати да је особама са инвалидитетом, пре свега, неопходно обезбедити физичку приступачност органима управе и поступку, што подразумева несметан приступ, кретање и боравак у органу управе, како би своја права и обавезе уживали равноправно са другим грађанима. Сагласно томе, потребно је прописати да службене просторије органа управе морају бити приступачне особама са инвалидитетом.
С тим у вези, Повереница подсећа да Конвенција о правима особа са инвалидитетом у члану 2. прописује да дискриминација на основу инвалидитета значи свако неоправдано прављење разлике, искључивање или ограничавање, чији циљ или последица јесте ограничавање или поништавање признања уживања или спровођења свих људских права и основних слобода у областима политике, економије, социјалних, културних, грађанских права и било којој другој области.
Одрeдбoм члана 21. Устава Републике Србије забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.
Закон о забрани дискриминације у члану 15. регулише дискриминацију у поступцима пред органима јавне власти као посебан случај дискриминације и прописује да свако има право на једнак приступ и једнаку заштиту својих права пред судовима и органима јавне власти. Такође, истим чланом је прописано да се дискриминаторско поступање службеног, односно одговорног лица у органу јавне власти третира као тежа повреда радне дужности.
Законом о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом прописано је да дискриминација органа јавне власти обухвата између осталог и постављање посебних услова за остваривање права особи са инвалидитетом, осим ако такве услове не оправдавају разлози опште, личне и имовинске безбедности, које орган јавне власти мора посебно назначити. Одредбом члана 13. ст. 1. и 2. овог закона забрањена је дискриминација на основу инвалидитета у погледу доступности услуга и приступа објектима у јавној употреби и јавним површинама, при чему се под услугом у смислу овог закона сматра свака услуга коју уз накнаду или без ње правно или физичко лице пружа у оквиру своје делатности, односно трајног занимања.
Од посебног значаја за права особа са инвалидитетом јесу Стандардна правила УН о изједначавању могућности за особе са инвалидитетом из 1993. године које је Република Србија прихватила 1995. године. Иако ова правила нису правно обавезујућа, постоји морална и политичка обавеза држава чланица УН да их спроводе. Сврха стандардних правила јесте да обезбеде да особе са инвалидитетом уживају иста права и обавезе као и остали чланови друштва, у чему посебан значај има обезбеђивање приступачности информацијама и комуникацијама. Наиме, да би се постигла приступачност информацијама и комуникацијама, потребно је развити стратегију која ће информације и документацију учинити доступном разним групама особа с инвалидитетом. Брајево писмо, снимљене траке, велика штампана слова и остале прикладне технологије треба користити како би се лицима са оштећеним видом омогућио приступ писаним информацијама и документацији. На сличан начин, одговарајуће технологије треба користити да би се лицима са оштећеним слухом или отежаним разумевањем омогућио приступ вербалним информацијама .
7. Поред тога, Повереница за заштиту равноправности указује да би Радном верзијом ЗУП-а требало на адекватан начин конкретизовати и операционализовати право детета на слободно изражавање мишљења у управним поступцима у којима се одлучује о његовим правима и интересима и право детета на независног заступника у случајевима конфликта интереса између детета и његовог законског заступника у управном поступку. Потребно је, такође, прописати правила о начину саслушања детета као странке и сведока у поступку, имајући у виду да су деца због свог узраста осетљива и рањива група.
Повереница указује да је право детета на слободно изражавање мишљења једно од фундаменталних права детета, гарантовано чланом 12. Конвенције о правима детета, а утврђено је и чланом 65. Породичног закона („Сл. гласник РС“, бр. 18/2005), којим је прописано да дете које је способно да формира своје мишљење има право слободног изражавања тог мишљења, што укључује право детета да благовремено добије сва обавештења која су му потребна за формирање свог мишљења и дужност органа да мишљењу детета посвети дужну пажња у свим питањима која га се тичу и у свим поступцима у којима се одлучује о његовим правима, а у складу са годинама и зрелошћу детета. Породичним законом је прописано да дете које је навршило 10 година живота може слободно и непосредно изразити своје мишљење у сваком судском и управном поступку у коме се одлучује о његовим правима, да може само, односно преко неког другог лица или установе, обратити суду или органу управе и затражити помоћ у остваривању свог права на слободно изражавање мишљења, а да суд и орган управе утврђују мишљење детета у сарадњи са школским психологом односно органом старатељства, породичним саветовалиштем или другом установом специјализованом за посредовање у породичним односима, а у присуству лица које дете само изабере (чл. 65).
Право детета на колизијског заступника регулисано је у члану 265. Породичног закона. Законом је прописана могућност да дете старије од 10 година које је способно за расуђивање тражи од органа старатељства постављање колизијског старатеља, односно, да тражи од суда постављање привременог заступника. Према члану 286. став 2. Породичног закона, одредбе којима је регулисано постављање колизионог заступника детету примењују се и у поступцима пред другим органима који воде друге поступке ако се ти поступци односе и на права детета.
У погледу саслушања детета као странке и сведока у поступку, Породични закон не садржи посебна правила, тако да се примењују општа процесна правила о саслушању странака и сведока у судском, односно управном поступку. Искуство показује да поједина општа процесна правила о саслушању детета као странке и сведока нису адекватна и да је потребно прописати посебна правила која обезбеђују да се приликом саслушања детета узму у обзир његов узраст, својства његове личности, образовање и прилике у којима живи, уз настојање да се избегну могуће штетне последице поступка по његову личност и развој.
Важећи Закон о општем управном поступку („Сл. лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/2001 и „Сл. гласник РС“, бр. 30/2010) не садржи правила о начину остваривања права детета на слободно изражавање мишљења и других права која дете има у поступцима у којима се одлучује о његовим правима, нити садржи упућујућу норму којом се прописује да се у поступку пред управним органом у којем учествује дете сходно примењују правила Породичног закона којима је регулисано заступање и слободно изражавање мишљења детета.
Стога, Повереница препоручује да се у Радној верзији ЗУП-а непосредно регулише начин остваривања права детета на слободно изражавање мишљења и права на независног заступника, као и начин саслушања детета као странке и сведока у управном поступку, уз поштовање међународних стандарда у области права детета.
Повереница истиче да је усвајање правила о начину остваривања права детета као учесника у управном поступку значајно и с аспекта заштите детета од дискриминације, у оним случајевима када се ова заштита остварује пред Повереником за заштиту равноправности, будући да је у члану 40. Закона о забрани дискриминације прописано да се на поступак пред Повереником сходно примењују одредбе закона којим се уређује општи управни поступак.
ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ
др Невена Петрушић
Мишљење о Радној верзији Нацрта закона о општем управном поступку 
