бр: 011-00-1/2015-02 датум: 20. 2. 2015.
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности да прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа ради спровођења и унапређивања заштите од дискриминације и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа који се тичу забране дискриминације (члан 33. тачка 7. Закона о заштити дискриминације, „Службени гласник РС“, број 22/09), Повереница за заштиту равноправности даје
МИШЉЕЊЕ
о појединим одредбама Нацрта закона о уџбеницима
Дописом бр. 011-00-314/2014-02 од 6. фебруара 2015. године, Министарство просвете, науке и технолошког развоја затражило је мишљење Повереника за заштиту равноправности на Нацрт закона о уџбеницима (у даљем тексту: Нацрт закона). Повереник за заштиту равноправности, као самосталан и независни државни орган надлежан за сузбијање и заштиту од дискриминације, веома је заинтересован да се питање уџбеника за основне и средње школе уреди на начин који ће омогућити да се деца и ученици образују у духу толеранције, уважавања различитости и поштовања начела равноправности, без било какве непосредне или посредне дискриминације. У том смислу, поступајући по захтеву министарства, користећи своја законска овлашћења, Повереник за заштиту равноправности даје мишљење о решењима садржаним у Нацрту закона о уџбеницима, која су релевантна с аспекта прописа о забрани дискриминације.
1. Нацрт закона о уџбеницима уводи посебну категорију уџбеника – уџбеник за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом. Одредбом члана 4. Нацрта закона о уџбеницима прописано је да се уџбеником за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом сматра уџбеник са измењеним, односно прилагођеним садржајем, формом и писмом који се користе за образовање ученика са сметњама у развоју и инвалидитетом. У тексту Нацрта закона садржане су и бројне друге одредбе које се односе на ову посебну категорију уџбеника намењених ученицима са сметњама у развоју и инвалидитетом.
Анализа предложених решења показује да су аутори Нацрта закона настојали да законска решења у области издавања уџбеника пројектују на начин који ће обезбедити развој инклузивног образовања. Ипак, по мишљењу Поверенице, нека од предложених решења нису усклађена са важећим антидискриминационим прописима и прописима којима је успостављен правни оквир инклузивног образовања у Србији.
Пре свега, не постоји основ нити оправдање за увођење посебних уџбеника, наставних средстава и наставних материјала намењених ученицима са сметњама у развоју и инвалидитетом. Постојање посебних уџбеника за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом супротно је антдискриминационим прописима којима је забрањена дискриминација на основу сметњи у развоју и инвалидитета. Њихово увођење било би супротно одредби чл. 21. Устава Републике Србије („Сл. гласник РС“, бр. 98/2006), који забрањује сваки облик непосредне и посредне дискриминације по било ком личном својству, укључујући и сметње у развоју и инвалидитет; одредбама чл. 19. Закона о забрани дискриминације („Службени гласник РС“, број 22/09), којима је, поред осталог, забрањено отежати или ускратити могућност праћења наставе и учешћа у другим васпитним, односно образовним активностима и разврставати ученике по личном својству; одредбама чл. 26. којима је прописано да дискриминација постоји ако се поступа противно начелу поштовања једнаких права и слобода особа са инвалидитетом у политичком, економском, културном и другом аспекту јавног, професионалног, приватног и породичног живота; одредбама чл. 3. ст. 1. тач. 2. Закона о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом („Сл. гласник РС“, бр. 33/2006) којим је дискриминација дефинисана као свако прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства) у односу на лица или групе, као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а које се заснива на инвалидности или на разлозима у вези са њом.
Увођење посебних уџбеника за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом било би супротно начелима система васпитања и образовања, утврђеним Законом о основама система образовања и васпитања („Сл. гласник РС“, бр. 72/2009, 52/2011 и 55/2013), односно пуној друштвеној инклузији, за коју се Република Србија јасно определила. Овај закон садржи низ мера са циљем спречавања дискриминације и омогућавања укључивања деце са сметњама у развоју и деце са инвалидитетом у образовни систем Србије, чиме се доприноси остваривању уставног начела једнакости и пуној социјалној инклузији. Чланом 3. став 1. тачка 1. овог закона прописано је да „систем образовања и васпитања мора да обезбеди за сву децу, ученике и одрасле једнако право и доступност образовања и васпитања без дискриминације и издвајања по основу пола, социјалне, културне, етничке, религијске или друге припадности, месту боравка, односно пребивалишта, материјалног или здравственог стања, тешкоћа и сметњи у развоју и инвалидитета, као и по другим основама. Чланом 6. је прописано са свако има право на васпитање и образовање, као и да су грађани једнаки у остваривању права на образовање и васпитање, без обзира на пол, расу, националну, верску и језичку припадност, социјално и културно порекло, имовно стање, узраст, физичку и психичку конституцију, сметње у развоју и инвалидитет, политичко опредељење или другу личну особину. Одредбама члана 77. прописано је да за дете и ученика коме је услед социјалне ускраћености, сметњи у развоју, инвалидитета и других разлога потребна додатна подршка у образовању и васпитању, установа обезбеђује отклањање физичких и комуникацијских препрека и доноси индивидуални образовни план. Циљ индивидуалног образовног плана је постизање оптималног развоја детета и ученика, укључивање у вршњачки колектив и остваривање општих и посебних исхода образовања и васпитања, односно, задовољавања образовно-васпитних потреба детета и ученика.
Потребно је имати у виду и обавезе које је Република Србија преузела ратификацијом међународних конвенција – Конвенције о правима детета („Сл. лист СФРЈ, Међународни уговори“, бр. 15/90, „Сл. лист СРЈ, Међународни уговори“, бр. 4/96 и 2/97), која у члановима 23. и 28. утврђује једнакост деце са сметњама у развоју са осталом децом и право на образовање за сву децу, као и Конвенције о правима особа са инвалидитетом („Сл. гласник РС, Међународни уговори“, бр. 42/2009), која се у члану 7. посебно бави децом са инвалидитетом и обавезује државе потписнице да предузму све потребне мере како би осигурале да деца са инвалидитетом уживају сва људска права и основне слободе на основу једнакости са другом децом, а у члану 24. утврђује право на образовање особа са инвалидитетом без дискриминације и на основу једнакости са другима.
Повереница за заштиту равноправности је мишљења да се одредба члана 4. Нацрта закона не може сматрати посебном (афирмативном) мером намењеној деци са сметњама у развоју и са инвалидитетом. Наиме, могућност увођења посебних мера и њихов недискриминаторан карактер регулисани су одредбом члана 21. став 4. Устава Републике Србије, и то тако што је прописано да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима, као и чланом 14. Закона о забрани дискриминације. Увођењем посебних уџбеника за децу са сметњама у развоју и са инвалидитетом, била би, у суштини, издвојена група деце, и то на основу њихових личних својстава, чиме би се подстакла даља сегрегација ове деце и онемогућена њихова пуна укљученост и равноправност са осталом децом у систему образовања.
Треба имати, такође, у виду да прописи у области образовања не дају могућност генералне измене и прилагођавања садржаја уџбеника, с обзиром да законским прописима није предвиђено доношење прилагођених и/или измењених наставних планова и програма за децу са сметњама у развоју и инвалидитетом, што је у складу са стандардима савременог инклузивног образовања. Наиме, законодавац је прописао да се измене и прилагођавања врше се на индивидуалном нивоу и њихов смисао је да се ученику обезбеди прилагођавање/измена у складу са његовим индивидуалним потребама, што се, поред осталог, остварује путем индивидуалног образовног плана. С обзиром да није предвиђено генерално мењање садржаја и/или прилагођавање наставног плана и програма за децу са сметњама у развоју и инвалидитетом, нема основа ни за постојање посебних уџбеника за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом. У прилог томе говори и чињеница да и међу ученицима са сметњама у развоју и инвалидитетом постоје велике индивидуалне разлике, као што постоје и међу децом која немају ову врсту сметњи, односно инвалидитета.
С друге стране, Повереница указује да постојање уџбеника у другим форматима, као што су на пример уџбеници штампани на Брајевом писму, уџбеници у аудио формату, са увећаним словима и слично, не представљају дискриминацију већ управо њено отклањање, јер се на тај начин уважавају специфичности одређених ученика. Те уџбенике, такође, не треба означавати као уџбенике за ученике са сметњама у развоју и са инвалидитетом, већ као уџбенике у другом формату, којима се обезбеђује да наставни садржаји буду ученицима приступачни. При томе, треба имати у виду да су то уџбеници са истим садржајем, само им је формат различит. Управо је овакав став заузео и Комитет за права особа са инвалидитетом у свом Општем коментару о приступачности , у којем је наглашено да обезбеђивање приступачности не значи само обезбеђивање физичке приступачности простора, већ и приступачност информација и комуникација, укључујући ту и уџбенике.
Имајући у виду савремени концепт инклузивног образовања и индивидуализоване наставе које је усмерена ка задовољењу индивидуалних потреба сваког ученика на начин који обезбеђује да се максимално утиче на његово учење и развој, Повереница је мишљења да уџбеници и наставна средства треба да буду исти за сву децу, при чему је сам начин прилагођавања наставних садржаја деци са сметњама у развоју и инвалидитетом, као и талентованој деци, регулисан одговарајућим прописима из области образовања. Сагласно томе, требало би да сваки уџбеник и свака наставна целина која се обрађује, буду написани тако да садржај одговара свој деци. То се може учинити на много начина, укључујући издвајање најважнијих информација које се тичу одређене наставне целине, обезбеђивање додатних информација за талентовану децу и/или децу која се посебно интересују за одређену област и сл. На тај начин уџбеник би омогућио примену савремених дидактичко-методичких поступака којима се обезбеђује индивидуализација наставе, уз уважавање индивидуалних разлика, и превазилази застарели концепт наставе орјентисане ка „просечном“ ученику.
Уколико Министарство просвете прихвати став да се категорија посебних уџбеника за децу са сметњама у развоју и инвалидитетом уклони, потребно је из законског текста уклонити, односно, изменити све одредбе којима се регулише одобравање, штампање и друга питања која се односе на посебне уџбенике намењене деци са сметњама у развоју и инвалидитетом.
2. У члану 11. став 4. Нацрта закона, под рубрумом „Употреба језика и писма“, прописано је да за извођење образовно-васпитног рада са слепим и слабовидим, уџбеник, приручник и наставни материјал, додатно наставно средство, дидактичко и дидактичко игровно средство може да се издаје на Брајевом писму, у електронској форми или форматима који су прилагођени (садржај целе стране штампан увећано, фотографија обрађена за потребе слабовидих ученика, фотографска увећања, рељефни цртежи, схеме, карте, звучни запис, односно други облик и медиј). Повереница за заштиту равноправности је става да издавање уџбеника у другим форматима не треба оставити као могућност, већ да је неопходно прописати обавезу издавања уџбеника, приручника, наставних материјала и свих наставних и других средстава у формату за којим је исказана потреба.
3. У члану 10. Нацрта закона, под рубрумом „Финансирање уџбеника средствима републичког буџета“, прописана је могућност да Влада Републике Србије, у складу са расположивим средствима републичког буџета, финансира, односно, суфинансира набавку уџбеника, приручника за образовање одраслих и наставних помагала, са циљем омогућавања једнаке доступности уџбеника, приручника и наставних помагала ученицима и полазницима из социјално/материјално угрожених породица. Повереница за заштиту равноправности поздравља ово законско решење, имајући у виду чињеницу да су деца из сиромашних и социјално депривираних средина у ризику од дискриминације због неповољног друштвеног и материјалног положаја својих породица.
Одредбама става 2. истог члана прописано је да Влада може обезбедити средства за финансирање, односно суфинансирање уџбеника, приручника и наставних материјала за ученике и полазнике са сметњама у развоју и инвалидитетом, припаднике националне мањине, као и за стручне предмете у стручним и уметничким школама. Повереница за заштиту равноправности указује да су цене уџбеника у другим форматима (нпр. Брајево писмо), као и друга наставна помагала заснована на модерним асистивним технологијама по правилу веома високе и да многе породице неће бити у могућности да издвоје средства за њихову куповину. Због тога Повереница сматра да Влада Републике Србије треба да финансира, односно суфинансира набавку ових уџбеника и наставних помагала, што би била посебна мера којом подстиче инклузивно образовање, отклањају препреке и ствара једнаке могућности за сву децу. С друге стране, није јасно из ког разлога је прописана могућност финансирања, односно суфинансирања уџбеника и других средстава за припаднике националне мањине и за стручне предмете у стручним и уметничким школама, те би, уколико је у питању посебна мера, то требало додатно разрадити и детаљно регулисати.
4. У члану 12. став 1. Нацрта закона, под рубрумом „Једнаке могућности и забрана дискриминације“, прописано је да уџбеник, приручник и наставни материјал, додатно наставно средство, дидактичко и дидактичко игровно средство и приручник за наставнике, својим садржајем и обликом треба да омогуће спровођење принципа једнаких могућности.
Повереница за заштиту равноправности је става да је за практичну примену овог правила, чије уношење у Нацрт закона заслужује све похвале, од велике важности да оно буде на одговарајући начин разрађено, посебно имајући у виду да многим ауторима уџбеника и онима који ће учествовати у њиховом оцењивању није сасвим познато шта све обухвата појам једнаких могућности, што је и пракса, нажалост, потврдила. Због тога је потребно да се одредба из чл. 12. став. 1 Нацрта закона разради тако што би се прописало да уџбеници и сва друга наставна средства и помагала треба да промовишу право на недискриминацију, родну равноправност и принцип једнаких могућности, као и толеранцију и поштовање и уважавање различитости људских иденитета. Прописивањем оваквог правила обезбедило би се да у уџбеницима и другим наставним средствима буду заступљена теме од интереса за различите мањинске заједнице, да промовишу родну равноправност, да уџбеници и наставна средстава својим садржајем негују свест о различитостима, промовишу ненасилну културу, равноправност и недискриминаторну праксу, као постулате демократског друштва заснованог на поштовању људских права, да развијају свест о различитости, интеркултуралности и заједничким вредностима кроз представљање знаменитих личности различитих етничких, верских група и култура, да представе младима различите моделе породице у савременом друштву (самохрани родитељи, старатељске породице, породице без деце, право истополних партнера на породицу и сл), као и да се обезбеди већа видљивост деце из маргинализованих група и користи родно осетљива и коректна, неувредљива терминологија.
5. Одредбама из члана 12. став 2. Нацрта закона прописано је да уџбеник, приручник и наставни материјал, додатно наставно средство, дидактичко и дидактичко игровно средство и приручник за наставнике својим садржајем и обликом не смеју да угрожавају, омаловажавају, дискриминишу или издвајају групе и појединце или да подстичу на такво понашање на основу расне, националне, етничке, језичке, верске, полне припадности, родног идентитета, сметњи у развоју, инвалидитета, физичких и психичких својстава, здравственог стања, узраста, социјалног и културног порекла, имовног стања, односно политичког опредељења, као и по другим основама утврђеним законом којим се уређује забрана дискриминације.
Повереница за заштиту равноправности указује да је Уставом Републике Србије и антидискриминационим прописима прописана општа забрана дискриминације у свим областима друштвеног живота. Уставом је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Уставна забрана дискриминације даље је разрађена Зaкoнoм o зaбрaни дискриминaциje, а сам појам дискриминације дефинисан је у чл. 2. ст. 1. т. 1. овог закона. Имајући у виду да су забрана дискриминације, као и сам појам дискриминације, адекватно регулисани у нашем правном поретку, Повереница је става да нема потребе дефинисати дискриминацију у будућем Закону о уџбеницима, већ је довољно уношење одговарајуће антидискриминационе клаузуле. Уколико се, међутим, остане при опредељењу да се Законом о уџбеницима регулише забрана дискриминације, то треба учинити у складу са важећим антидискриминационим прописима. У вези са тим, Повереница указује да одредба чл. 12. став. 2. Нацрта закона, због израза који су употребљени („угрожавање“, „омаловажавање“, „дискриминисање“, „издвајање“) може да наведе на погрешан закључак да, на пример, „омаловажавање“ или „издвајање“ на основу личних својстава не представља облик дискриминације, с обзиром да је „дискриминисање“ наведено као посебно противправно дело. Консеквентно томе, појава дискриминације сводила би се на недопуштено разликовање, што је супротно законском појму дискриминације из чл. 2. ст. 1. тач. 1. Закона о забрани дискриминације, којим је прописано: изрази „дискриминација“ и „дискриминаторско поступање“ означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима.
6. У члану 22. Нацрта закона, под рубрумом „Листа оцењивача рукописа уџбеника“ прописан је поступак избора формирања Листе оцењивача рукописа уџбеника, на основу које се формира Комисија за оцену рукописа, за сваки предмет по нивоима и врсти образовања.
Повереница за заштиту равноправности сматра да је неопходно прописати обавезно учешће експерта/киње за област људских права и антидискриминационог законодавства у раду Комисија за оцену рукописа. Тиме би се обезбедили неопходни предуслови за остваривање инклузивног образовања. Наиме, инклузивно образовање је образовање које уважава специфичности све деце и ученика, а сама реч инклузија (укључивање) користи се, у ширем смислу, да означи процесе демократизације друштва и препознавање и подршку групама које су маргинализоване и осетљиве. Овим групама је потребна друштвена подршка да би се „укључиле“ у живот заједнице. Циљ образовних политика и инклузивне праксе је стварање услова у којима је школа место где сва деца учествују и третирана су равноправно. Међутим, није довољно само обезбедити укључивање деце из друштвено осетљивих група у редован образовни систем, већ је потребно развијати и унапређивати методологију, обезбедити флексибилност и проходност у оквиру образовног система, створити ресурсе и др. Један од основа је и учење о људским правима и учење за људска права како би се ученици оспособили за препознавање и спречавање дискриминације, насиља, усвојили ставове и понашања која су базирана на поштовању људских права, уважавању различитости и толеранцији и на тај начин доприносили стварању отвореног, демократског и инклузивног друштва. Врло је важно да деца из осетљивих група, кроз уџбенике и наставне програме такође виде да ту припадају, да се обрађују теме које су њима битне, да у уџбеницима има слика деце која су њима слична, да постоје деца која користе колица, деца чија је боја коже тамнија, породице које се разликују од типичних и слично. Да ли уџбеници, својом садржином и формом, задовољавају стандарде који произлазе из принципа забране дискриминације и једнаких могућности, могу ваљано оценити само експерти и експерткиње из области људских права и антидискриминационог права, па зато свака Комисија за оцену рукописа мора имати по једног експерта/експерткињу из ове области.
7. У члану 40. став 1. Нацрта закона прописани су услови под којима уџбеник може да буде повучен из употребе. Повереница за заштиту равноправности указује да је потребно додати одредбу по којој би уџбеник могао да буде повучен из употребе ако је својим садржајем супротан одредбама члана 12. овог закона, којим је регулисано поштовање забране дискриминације и принципа једнаких могућности. Такође, у ставу 2. истог члана потребно је прописати да захтев за повлачење уџбеника могу да поднесу и државни органи, с обзиром да је у Нацрту закона прописано да захтев могу да поднесу заинтересована физичка и правна лица, а није остављена могућност да то учини Повереник за заштиту равноправности, други независни државни органи, као ни органи извршне власти у чијој су надлежности људска и мањинска права.
8. У тексту Нацрта закона коришћене су речи у мушком роду, као генерички неутрални термини и за мушки и женски род, чиме се нарушава принцип равноправности полова. Употреба језика, у којем се присуство, једнак статус и улоге жена и мушкараца у друштву равноправно одражавају и третирају са једнаком вредношћу и достојанством, суштински је аспект родне равноправности и од значаја је за постизање фактичке равноправности полова. Овај став је изражен у многим међународним документима који се односе на недискриминаторну употребу језика, као што су План за кориговање садашње неравнотеже између мушкараца и жена у политичком животу Међупарламентарне уније (1994) и Препоруке Одбора министара о елиминисању сексизма у језику R (90)4, које су усвојене 21. фебруара 1990. године. Инструкције о употреби родно диференцираног језика садржана су и у Упутству за стандардизован недискриминативни говор и понашање Заштитника грађана Републике Србије, којим је посебно назначено да родно диференциран језик јесте језик родне равноправности.
Имајући све то у виду, потребно је да одредбе будућег закона буду написане родно диференцираним језиком, било коришћењем форме и речи у мушком и женском роду или увођењем клаузуле да се све законске одредбе подједнако односе и на мушкарце и жене. То ће бити додатни подстицај да уџбеници и друга наставна средства буду написани родно сензитивним језиком, као и он буде коришћен и у свакодневној наставној пракси.
ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ
др Невена Петрушић
Мишљење о појединим одредбама Нацрта закона о уџбеницима 
