Бр. 011-00-00012/2021-02    датум:  15. април 2021.године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о родној равноправности

Министарство за људска и мањинска права и друштвени дијалог је дописом број 011-00-00001/2021-01 од 1. априла 2021. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности, текст Нацрта закона о родној равноправности (у даљем тексту: Нацрт закона), са образложењем, ради давања мишљења.

Најпре, указујемо да је Повереник за заштиту равноправности ранијим предлагачима, Влади Републике Србије, Кабинету потпредседнице Владе, као и Министарству за рад, запошљавње, борачка и социјална питања до сада доставио најмање седам мишљења на различите текстове нацрта овог закона која се налазе на званичној интернет страници Повереника.

Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.

Повереник истиче да Устав Републике Србије[2] у члану 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Уставном забраном дискриминације, као појаве која је супротна принципима демократског друштва, обезбеђује се остваривање начела једнакости и стварају претпоставке да сви грађани и грађанке остварују права под једнаким условима. Одредбом члана 15. Устава прописана је равноправност жена и мушкараца, као и обавеза државе да води политику једнаких могућности како би се обезбедило поштовање и примена начела равноправности полова.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, док су одредбама одредбама члана 20. Закона прописано да дискриминација постоји ако се поступа противно начелу равноправности полова, односно начелу поштовања једнаких права и слобода жена и мушкараца у политичком, економском, културном и другом аспекту јавног, професионалног, приватног и породичног живота. Такође, одредбом става 2. овог члана  забрањено је ускраћивање права или јавно или прикривено признавање погодности у односу на пол или због промене пола. Забрањено је физичко и друго насиље, експлоатација, изражавање мржње, омаловажавање, уцењивање и узнемиравање с обзиром на пол, као и јавно заговарање, подржавање и поступање у складу са предрасудама, обичајима и другим друштвеним обрасцима понашања који су засновани на идеји подређености или надређености полова, односно стереотипних улога полова.

Имајући у виду наведено, а након извршене детаљне анализе текста Нацрта закона, Повереник за заштиту равноправности најпре упућује начелну примедбу, јер је уочено да су у Нацрту закона неке одредбе/појмови неусаглашени, односно да је део одредаба преузет из важећег текста Закона о забрани дискриминације, а део из текста Нацрта закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације. Стога сматрамо да је у циљу очувања јединствености правног система Републике Србије, а имајући у виду да ће оба текста Нацрта закона бити достављена Влади на усвајање истовремено, неопходно извршити усаглашавање одредаба Нацрта закона о родној равноправности са предложеним законским решењима из Нацрта закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације, као кровног закона.

Такође, примедбу упућујемо и делу Нацрта закона који уређује дискриминацију на основу пола, полних карактеристика, односно рода и указујемо да Закон о забрани дискриминације, приликом дефинисања појма дискриминације, као лична својства која су у вези са родном равноправношћу наводи пол и родни идентитет, те смо мишљења да је неопходно да Нацртом закона буду обухваћене све манифестације рода, укључујући и родни идентитет. Наиме, сагласно Џогџакарта принципима^[3], под родним идентитетом подразумева се дубоко лично схватање сопственог рода, које може и не мора да се подудара са полом који је особи приписан рођењем. Родни идентитет се односи на лични осећај тела (укључујући, уколико особа жели, прилагођавање изгледа или функција тела медицинским, хируршким или другим средствима), као и на друге начине изражавања рода, попут облачења, говора или манира. Имајући у виду наведено, Повереник сматра да би, у складу са прихваћеним међународним стандардима, као и одредбом члана 2. став 1. тачка 1. Закона о забрани дискриминације, Нацртом закона требало обухватити и родни идентитет, путем ширег дефинисања појма рода, или експлицитним навођењем и родног идентитета као посебног личног својства.

Даље, увођење новог личног својства „полне карактеристике“, које је утврђено и Нацртом закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације, није доследно спроведено кроз цео текст Нацрта закона, односно постоје одредбе у којима се ово лично својство и не помиње (нпр. у члану 4. ст. 3. и 4. члану 6. став 1. тачке 13), 22), члану 9.  став 1. итд.), те је неопходно извршити допуну тих одредаба Нацрта закона. Даље, код навођења личног својства „пол односно род“, Повереник истиче да су у питању различита лична својства и мишљења смо да их је кроз цео текст Нацрта закона потребно прописати као „пол и/или род“.

Такође, са формално правног становишта, али и у циљу обезбеђивања праве сигурности приликом примене у пракси, Повереник упућује и начелну примедбу на одредбе Нацрта закона у којима је извршено преузимање појединих одредаба које су већ дефинисане постојећим законским прописима, као што су примера ради Закон о спречавању насиља у породици (нпр. у члану 51. у глави VI. Спречавање и сузбијање родно заснованог насиља Нацрта закона и др.), Закон о раду, Закон о забрани дискриминације и др.

Повереник за заштиту равноправности поводом појединих решења садржаних у Нацрту закона, даје следеће примедбе:

Повереник указује да чланом 1. Нацрта закона, у којем је дефинисан предмет закона, нису наведене све области које су Нацртом закона уређене, са једне, односно извршено је навођење неких области које Нацртом закона нису уређене, са друге стране (нпр. мере за остваривање и унапређивање родне равноправности у области саобраћаја, енергетике и комуникација су наведене, али Нацртом закона нису уређене, док нпр. област родне равноправности у органима управљања и надзора и њиховим телима није наведена у предмету закона, а у Нацрту закона се уређују). С тим у вези, Повереник сматра да ову одредбу треба прецизирати и њом обухватити све оно што је предмет закона и што се Нацртом закона заиста уређује.

У члану 6. став 1. тачка 10) Нацрта закона, дефинисано је да је родно засновано насиље сваки облик физичког, сексуалног, психичког, економског и социјалног насиља које се врши према лицу или групама лица због припадности одређеном полу или роду, као и претње таквим делима, без обзира на то да ли се дешавају у јавном или приватном животу, као и сваки облик насиља који диспропорционално више погађа лица која припадају одређеном полу. Повереник указује да је за наведену дефиницију родно заснованог насиља потребно имати у виду разлику између пола и рода, јер се ради о појмовима са различитим значењем. Стога, Повереник указује да би у дефиницији израза „родно засновано насиљеˮ реч: „полˮ требало брисати, с обзиром на то да је родно засновано насиље усмерено против одређене особе због њеног рода, односно, родног идентитета. Такође, у тачки 19) овог члана потребно је експлицитно навести да је послодавац домаће или страно правно или физичко лице, а не само правно и физичко лице, јер се на овај начин онемогућава заштита од дискриминације уколико је дискриминатор страно правно или физичко лице.

Повереник даље указује на одредбе Нацрта закона које се односе на обавезе органа јавне власти и послодаваца који имају више од 50 запослених и радно ангажованих да у складу са чланом 16. Нацрта закона одређују и спроводе посебне мере у оквиру годишњих планова или програма рада. Имајући у виду обавезу органа јавне власти и послодаваца да о доношењу плана обавесте Министарство уз обавезно достављање извода из истог у делу који се односи на остваривање и унапређење родне равноправности, под претњом новчаног кажњавања за прекршај дефинисан у члану 64. тачка 1), Повереник указује да је предлагач пропустио да пропише рок за извршење ове обавезе. Наиме, наведена обавеза разликује се од обавезе утврђене чланом 13. Закона о равноправности полова[4] којом је прописано да је послодавац који има у радном односу више од 50 запослених на неодређено време дужан да усвоји план мера за отклањање или ублажавање неравномерне заступљености полова за сваку календарску годину, најкасније до 31. јануара. Стога, се најпре поставља питање рока за послодавце који сличну обавезу нису имали у складу са важећим законским решењем, јер је Нацртом закона она уведена за све који имају више од 50 запослених и радно ангажованих, а не само запослених на неодређено време. Такође, поставља се и питање да ли ће органи јавне власти и послодаваци, бити у обавези да одмах након ступања на снагу овог закона мењају већ усвојене годишње планове или програме рада уношењем у њих посебног плана који се односи на оставривање равноправности са свим прописаним обавезним елементима утврђеним у ставу 3. овог члана, или ће законску обавезу моћи да испуне приликом израде нових годишњих планова или програма рада.

Код регулисања једнаких могућности у области запошљавања и рада и вредновања укупне вредности неплаћеног кућног рада, у члану 28. став 1. Нацрта закона, у којем се гарантују једнаке могућности у погледу одсуства ради неге детета и посебне неге детета са инвалидитетом, Повереник указује да је у циљу усаглашавања термина посебне неге детета са одредбама Закона о раду и Закона о финансијској подршци породици са децом неопходно брисање речи: „са инвалидитетом“.

У члану 29. Нацрта закона, у којем се наводи „послодавац у јавном и приватном сектору“, мишљења смо да је потребно избацити сувишне одреднице у јавном и приватном сектору, односно да је потребно усклађивање са одредбом из члана 6. став 1. тачка 19) којом је већ дефинисан појам послодавца.

Члан 35. став 2. тачку 5) Нацрта закона, која прописује обезбеђивање родне равноправности од стране социјалних партнера при преговарању, у погледу спречавања узнемиравања на основу пола и сексуалног узнемиравања на радном месту, приликом запошљавања, стручног усавршавања и напредовања, потребно је усагласити са чланом 6. став 1. тачкама 15) и 16) Нацрта закона, у којима су дефинисани појмови сексуалног односно полног узнемиравања и сексуалног односно полног уцењивања.

Такође, Повереник указује на одредбе прописане чл. 26. и 30. Нацрта закона које се односе на обавезу обезбеђивања уравнотежене заступљености полова у органима управљања и надзора, као и на положајима у тим органима у органима јавне власти, односно на обезбеђивање уравнотежене заступљености полова, али уз уважавање специфичности које произлазе из природе посла, службе или делатности и слично код послодавца, и истиче да Нацртом закона није прописан ни рок за њену примену, али ни санкција у случају непоступања по овој одредби. Сагласно наведеном поставља се питање њене имплементације у пракси, посебно имајући у виду да управо у органима управљања и надзора постоји осетно неуравнотежена заступљеност полова. Примера ради подаци добијени након истраживања „Родна равноправност у јединицама локалне самоуправе”[5], које је спровео Повереник у 2017. години, а који се односе на заступљеност жена у органима управљања и надзора у јавним предузећима чији је оснивач локална самоуправа, показују да су жене руководитељке јавних предузећа у 15,5% случајева, а мушкарци у 84,5% случајева, док је заступљеност жена у надзорним одборима 28,9%. Такође, на функцији председника надзорних одбора јавних педузећа налази се свега 16,9% жена. Са друге стране за обавезу из члана 43. Нацрта закона којом је прописано да су органи јавне власти, као оснивачи установа у области социјалне и здравствене заштите, образовања и васпитања, науке и технолошког развоја, одбране и безбедности, заштите животне средине, јавних медијских сервиса, организација у области културе и у области спорта, дужни да предузимају посебне мере када у органима управљања и надзора, као и у њиховим телима постоји осетно неуравнотежена заступљеност полова, утврђена је санкција у члану у члану 65. тачки 9. Нацрта закона.

Даље, одредбом из члана 38. Нацрта закона прописано је да органи јавне власти и послодавци који обављају послове у области одбране и безбедности обезбеђују примену политика једнаких могућности, инклузивне безбедности и унапређења родне равноправности и доприносе уклањању родних стереотипа приликом остваривања права и обавеза лица оба пола у области одбране и безбедности, кроз посебне мере и активности које се између осталог односе на унапређење безбедности жена у миру, конфликту и постконфликтном опоравку друштва, повећање заступљености и укључености жена у одлучивање у свим процесима који се тичу очувања мира и безбедности, унапређење доступности и делотворности заштите жена и слично. Имајући у виду да је у члану 65. тачки 9. Нацрта закона прописна санкција за непоступање по наведеној одредби, као и чињеницу да предлагач није утврдио начин на који ће се мерити испуњеност ове обавезе, Повереник је мишљења да је у циљу њене имплементације у пракси неопходно извршити додатно прецизирање ове одредбе. Исту примедбу упућујемо и у погледу обавезе из члана 39. став 1. Нацрта закона којим је прописано да институције надлежне за заштиту животне средине обезбеђују једнаке могућности за жене и мушкарце у систему управљања природним ресурсима и право на информисање о стању животне средине, односно уважавања различитих интереса, потреба и приоритети жена и мушкараца, приликом управљања људским ресурсима.

Такође, одредбом из члана 41. Нацрта закона којом је прописана родна равноправност у области јавног информисања, између осталог утврђено је да садржаји у средствима јавног информисања, укључујући и оглашавање, не смеју да садрже податке којима се ствара или подстиче дискриминација на основу пола, односно рода, као и да је забрањено изражавање мржње и омаловажавање жена и мушкараца, као и јавно заговарање, подржавање и поступање у складу са предрасудама, обичајима и другим друштвеним обрасцима понашања који су засновани на идеји подређености или надређености жена и мушкараца, односно на родним стереотипима. Повереник указује да за непоштовање наведене одредбе предлагач није прописао санкцију, те се поставља питање њене имплементације у пракси. Наиме, о дискриминаторним ставовима и омаловажавајућем приказивању жена у јавном простору говоре бројни примери из праксе Повереника који су се односили пре свега на увредљиве и понижавајуће изјаве и коментаре у медијима, као и на друштвеним мрежама. Стога смо мишљења да се без прописивања санкције тренутно стање у овој области неће променити.

Повереник је мишљења да је у члану 47. став 7. Нацрта закона, потребно извршити терминолошку корекцију речи „члановима“ у изразу „члановима једног пола“, речју „припадницима једног пола“, или неком другом прикладном речју.

Повереник указује и на одредбу из члана 62. Нацрта закона којом је прописана обавеза вођења евиденције о остваривању родне равноправности за органе јавне власти и послодавце, без ограничења у погледу броја запослених и радно ангажованих. Посебно је нејасно на који начин ће послодавци евидентирати податке о броју и проценту тражилаца бесплатне правне помоћи из тачке 15) овог члана, имајући у виду да се запослени за пружање бесплатне правне помоћи у складу са чланом 9. Закона о бесплатној правној помоћи[6] може обратити адвокату и служби правне помоћи у јединицама локалне самоуправе, односно удружењу на основу одредби закона који уређују право азила и забрану дискриминације. Такође, нејасно је и на који начин ће водити евиденцију о подацима из тач. 16), 17) и 18) овог члана, а који се односе на број и проценат пријављених случајева насиља заснованог на полу, односно роду, разврстаних по облику насиља, полу жртве насиља и полу извршоца насиља и међусобном односу жртве и извршиоца насиља, затим на број и проценат лица која су извршила насиље у породици разврстаних према полу и међусобном односу извршиоца насиље и жртве, као и број и проценат пресуда за насиље према женама и насиље у породици разврстаних по полу жртве и по полу извршиоца насиља. На наведено посебно указујемо будући да је за непоштовање ове обавезе чланом 65. тачком 13) Нацрта закона предвиђена санкција.

У прелазним и завршним одредбама у члану 70. став 1. Нацрта закона, прописано је да су Влада, односно надлежни орган аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе дужни да ускладе одговарајуће акте, а надлежни органи аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе који немају основана тела за родну равноправност, односно лица задужена за родну равноправност, да донесу одговарајуће акте о оснивању тих тела, односно одређивању лица задуженог за родну равноправност, у року од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона. Повереник констатује да Нацрт закона неспорно представља унапређење у области родне равноправности, али мишења смо да је рок од шест месеци недовољан за испуњење ових обавеза. Наиме, може се поставити питање колико је реално очекивати да сви актери на које се закон односи, у тако кратко прописаном року, поступе у складу са прописаним обавезама и задацима, односно да примера ради именују лица задужена за родну равноправност, донесу одговарајуће акте, те у том смислу предлаже да се за поједине активности пропише дужи рок, посебно имајући у виду и одредбу из члана 71. став 1. Нацрта закона, којом се утврђује да се подзаконски акти за спровођење овог закона доносе се у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона.

Поред тога указујемо и на прелазну и завршну одредбу из члана 73. Нацрта закона, којом је прописано да даном ступања на снагу овог закона престаје да важи Закон о равноправности полова („Службени гласник РС”, број 104/09). Наиме, престанком важења Закона о равноправности полова, није одређено како ће се спроводити раније започети судски поступци за пружање грађанскоправне заштите од дискриминације који су започети на основу Закона о равноправности полова.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7)

[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06)

[3] Yogyakarta Principles (2006) http://yogyakartaprinciples.org/ http://data.unaids.org/pub/Manual/2007/070517_yogyakarta_principles_en.pdf

[4] Закон о равноправности полова („Службени гласник РС“, број 104/09)

[5]https://ravnopravnost.gov.rs/wp-content/uploads/2018/01/FINAL_%D0%9F%D1%80%D0%B5%D1%81%D0%B5%D0%BA-%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%9A%D0%B0-%D0%88%D0%9B%D0%A1.pdf

[6] Закон о бесплатној правној помоћи („Службени гласник РС“, број 87/18)

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о родној равноправности