бр. 021-02-1613 /2026-02  датум: 27.7.2026.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1] да прати спровођење закона који се тичу забране дискриминације и препоручује органима јавне власти и другим лицима мере за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, Повереник за заштиту равноправности упућује

ПРЕПОРУКУ МЕРА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ РАВНОПРАВНОСТИ И ЗАШТИТЕ ОД ДИСКРИМИНАЦИЈЕ

Повереник за заштиту равноправности препоручује Министарству финансија:

– да у оквиру својих законом утврђених надлежности, предузме активности ради разматрања и обезбеђивања услова да се у униформној програмској структури буџета јединица локалне самоуправе бесплатна правна помоћ утврди као посебна програмска активност, како би се обезбедило њено јасно, систематично и упоредиво планирање, праћење и извештавање о средствима која се из буџета јединица локалне самоуправе издвајају за ове намене.

Министарство финансија обавестиће Повереника за заштиту равноправности о предузетим мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема препоруке мера за остваривање равноправности.

Против ове препоруке мера за остваривање равноправности, у складу са законом, није допуштена жалба нити било које друго правно средство.

Образложење

Право на правну помоћ представља једну од гаранција остваривања људских права и делотворног приступа правди. Устав Републике Србије у члану 67. гарантује свакоме право на правну помоћ и прописује да се законом одређује када је правна помоћ бесплатна. Остваривање овог права посебно је значајно за лица која, због свог имовног стања, социјалног положаја или других околности, нису у могућности да сама сносе трошкове правне помоћи неопходне за делотворно остваривање и заштиту својих права и интереса.

Закон о бесплатној правној помоћи („Службени гласник РС“, број 87/2018), који се примењује од 1. октобра 2019. године, уредио је услове, начин и поступак остваривања права на бесплатну правну помоћ и бесплатну правну подршку, као и систем њиховог финансирања. Посебан значај у овом систему имају јединице локалне самоуправе (у даљем тексту: ЈЛС), које имају законом утврђене обавезе у организацији и финансирању бесплатне правне помоћи.

Чланом 20. став 1. тачка 11) Закона о локалној самоуправи[2] прописано је да општина, организује службу правне помоћи грађанима. Истовремено, Закон о бесплатној правној помоћи детаљно уређује улогу ЈЛС у систему бесплатне правне помоћи, укључујући и начин њеног финансирања.

У складу са одредбом члана 39. Закона о бесплатној правној помоћи, бесплатна правна помоћ коју пружа служба правне помоћи у ЈЛС финансира се из буџета ЈЛС. Када бесплатну правну помоћ пружају адвокати, односно када се саставља јавнобележничка исправа или посредује у решавању спора, ЈЛС сноси 50% накнаде, док 50% накнаде сноси Република Србија преко надлежног министарства. Наведене законске одредбе потврђују да обезбеђивање средстава за остваривање права на бесплатну правну помоћ представља континуирану обавезу ЈЛС и да њено спровођење захтева одговарајуће планирање и обезбеђивање финансијских средстава у локалним буџетима.

Међутим, доступни подаци и увид у буџетску праксу ЈЛС указују да средства намењена финансирању бесплатне правне помоћи у буџетима ЈЛС у значајном броју случајева нису посебно и јасно исказана. Расходи који се односе на ову законом утврђену надлежност често су обухваћени ширим апропријацијама намењеним функционисању градских и општинских управа, програмима опште управе или другим буџетским позицијама. У појединим ЈЛС средства за бесплатну правну помоћ исказују се и у оквиру пројеката, иако се ради о континуираној законом утврђеној надлежности, а не о временски ограниченој активности пројектног карактера.

Оваква пракса отежава поуздано утврђивање обима средстава која ЈЛС планирају и извршавају за финансирање бесплатне правне помоћи, као и међусобно упоређивање података о издвојеним средствима на локалном нивоу. Истовремено, отежaнo је сагледавање да ли су средства која ЈЛС издвајају сразмерна обиму послова које су дужне да обављају на основу закона, као и праћење учинка јавне политике у овој области.

На значај системског унапређења примене Закона о бесплатној правној помоћи на локалном нивоу указују и налази надлежних државних органа. Државна ревизорска институција је у Извештају о ревизији сврсисходности пословања „Примена система бесплатне правне помоћи“, од 27. децембра 2024. године, који је обухватио период од 1. јануара 2022. до 31. децембра 2023. године, указала на потребу унапређења система планирања, евидентирања и праћења бесплатне правне помоћи.

Потреба за унапређењем уочена је и у непосредној комуникацији са представницима ЈЛС. Током јуна 2026. године, у оквиру регионалних радионица на тему „Спровођење Закона о бесплатној правној помоћи на локалном нивоу и могући правци унапређења: искуства, пракса и перспективе“, које је организовала Стална конференција градова и општина – Савез градова и општина Србије у координацији са Министарством правде и Повереником за заштиту равноправности, уз подршку Програма Владе Швајцарске „Партнерство за добру локалну самоуправу“, размењена су искуства са представницима више десетина ЈЛС. И ова непосредна искуства указују на различите организационе, кадровске и финансијске услове у којима се систем бесплатне правне помоћи остварује на локалном нивоу.

Са становишта заштите равноправности, питање доступности и финансирања бесплатне правне помоћи има посебан значај. Право на бесплатну правну помоћ остварују, под условима прописаним законом, лица која због свог имовног стања или других законом препознатих околности не могу да обезбеде правну помоћ сопственим средствима, као и одређене категорије лица којима се бесплатна правна помоћ обезбеђује независно од њиховог имовног стања. За ова лица бесплатна правна помоћ може представљати предуслов за делотворно остваривање и заштиту других Уставом и законом гарантованих права.

Доступност правне помоћи зато није само питање организације и финансирања једне јавне услуге, већ и питање једнаког приступа правди, равноправности и делотворне правне заштите. Посебно је значајно имати у виду да недоступност или недовољна доступност бесплатне правне помоћи може несразмерно погодити лица и групе које се већ налазе у неповољнијем положају због свог имовног стања, инвалидитета, старосног доба, националне припадности, језика, породичног статуса, положаја жртве насиља и других личних својстава или околности које могу бити од значаја за приступ правди.

У том смислу, јасно и систематично буџетско исказивање средстава намењених бесплатној правној помоћи представља значајан инструмент за праћење остваривања равноправности. Омогућава да се на јединствен и упоредив начин сагледају средства која ЈЛС издвајају за ову намену, да се прати њихово планирање и извршење, да се процени адекватност расположивих ресурса у односу на потребе становништва и да се, на основу поузданијих података, планирају мере за унапређење доступности бесплатне правне помоћи.

Поред тога, овакво решење било би у складу са самом логиком програмског буџетирања, чији је циљ да се јавни ресурси повежу са утврђеним циљевима, активностима и резултатима и омогући праћење учинка јавне потрошње. Упутство за припрему одлука о буџету локалних власти и униформна програмска структура коју утврђује Министарство финансија представљају одговарајући механизам за обезбеђивање таквог јединственог приступа.

Посебно је значајно што је бесплатна правна помоћ као посебна програмска активност већ била препозната у ранијој униформној програмској структури буџета ЈЛС. Имајући у виду да је у међувремену донет и почео да се примењује Закон о бесплатној правној помоћи, постоји додатно оправдање да се питање ове програмске активности поново размотри и усклади са важећим нормативним оквиром и потребама праћења спровођења Закона.

При томе, увођење бесплатне правне помоћи као посебне програмске активности не би само по себи представљало успостављање нове обавезе ЈЛС нити ново финансијско оптерећење њихових буџета. Његова суштина била би у томе да се средства која ЈЛС већ имају обавезу да обезбеђују за спровођење законом утврђених послова у области бесплатне правне помоћи јасније идентификују и прате у оквиру програмске структуре буџета.

Имајући у виду наведено, Повереник за заштиту равноправности сматра да постоје оправдани разлози да Министарство финансија, у оквиру својих надлежности у области буџетског система и програмског буџетирања, размотри увођење бесплатне правне помоћи као посебне програмске активности у униформну програмску структуру буџета ЈЛС, уз одговарајуће дефинисање њеног назива, сврхе, циљева и показатеља учинка.

Повереник посебно указује да би овакво решење допринело бољој координацији између Министарства финансија, Министарства правде, ЈЛС и других релевантних институција, као и унапређењу система праћења остваривања права на бесплатну правну помоћ. Истовремено, прецизније и упоредиво буџетско исказивање средстава омогућило би квалитетније планирање мера за унапређење доступности правне помоћи, посебно за лица и групе које се налазе у ризику од дискриминације и социјалне искључености.

Имајући у виду све наведено, Повереник за заштиту равноправности, у складу са чланом 33. став 1. тачка 9) Закона о забрани дискриминације, упућује ову препоруку Министарству финансија.

Приликом разматрања и спровођења наведене мере треба имати у виду потребу да се обезбеде услови за њену примену у поступку припреме и доношења буџета ЈЛС, почев од наредног буџетског циклуса, односно уколико је са становишта динамике припреме буџета за 2027. годину то могуће, у оквиру тог циклуса.

Потребно је да Министарство финансија обавести Повереника за заштиту равноправности о предузетим мерама у року од 30 дана од дана пријема ове препоруке.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/21), члан 33. став 1. тaч. 9.

[2] („Сл. гласник РС“, бр. 129/2007, 83/2014 – др. закон, 101/2016 – др. закон и 47/2018)

ПОВЕРЕНИК ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ
Милан Антонијевић

663-26 Препорука мера Министарству финансија