бр. 07-00-406/2020-02   датум:  25. 12. 2020.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку поводом притужбе организације А. А. против Скупштине града Смедерева, због дискриминације интерно расељених лица која имају боравиште на територији града. У притужби је наведено да је Скупштина града донела Одлуку о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама (у даљем тексту: Одлука), у којој се као критеријум за остваривање финансијске помоћи поставља услов пребивалишта на територији града, чиме су интерно расељена лица која имају боравиште на територији града искључена. У изјашњењу Скупштине града није оспорено да је постављен услов пребивалишта и наведено је да је боравиште место у којем грађанин привремено борави, ван места пребивалишта, као и да је за остваривање права на финансијску помоћ узето у обзир и пребивалиште брачног или ванбрачног друга труднице. У току поступка утврђено је да наизглед неутралан услов пребивалишта на територији града који је наведен у Одлуци, искључује труднице и породиље с статусом интерно расељених лица, које због свог статуса не могу испунити услов пребивалишта. Због тога је Повереник дао мишљење да је пропуштањем да Одлуком о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама обухвати и труднице и породиље са статусом интерно расељеног лица, Скупштина града повредила одредбе члана 7. Закона о забрани дискриминације. Повереник за заштиту равноправности је дао препоруку Скупштини града да предузме мере из своје надлежности како би Одлука о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама, била применљива и на интерно расељена лица која имају боравиште на територији града.

1. ТОК ПОСТУПКА

• Повереник за заштиту равноправности примио је притужбу организације А. А. против Скупштине града Смедерево због посредне дискриминације интерно расељених лица на територији града Одлуком о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама[1] (у даљем тексту: Одлука).
• У притужби је, између осталог, наведено:

• да је у члану 2. став 1. Одлуке прописано да „право на финансијску помоћ остварује трудница уколико она или њен ванбрачни друг имају пребивалиште на територији града најмање годину дана пре подношења захтева (…)“, док према члану 7. став 1. исте одлуке „право на финансијску помоћ остварује породиља за свако новорођено дете, под условом да на дан рођења детета има пребивалиште на територији града (…)“ чиме су у неједнак положај стављене труднице и породиље које на територији града као интерно расељена лица имају пријављен боравак;
• да се из члана 1. Одлуке може закључити да је циљ ове одлуке „подстицање рађања деце“ што овај циљ чини законитим и оправданим, међутим средства за постизање наведеног циља нису примерена и нужна;
• да услови прописани за остваривање права на финансијску помоћ за труднице и породиље, пре свега оних који се односе на пријаву пребивалишта, иако на први поглед делују неутрално, ефективно доводе у неповољан положај и искључују читаву групу лица на основу њиховог лично својства, што је акт посредне дискриминације према интерно расељеним лицима са пријавом боравка на територији града;
• да интерно расељена лица једино уз пријаву боравка могу задражати расељенички статус који омогућава учешће у различитим програмима интеграције које спроводи Комесаријат за избеглице и миграције Републике Србије, а који подразумева и њихово трајно стамбено збрињавање као једне од најважнијих компоненти овог програма. С друге стране, уколико испуњавају потребне законске услове и одлуче се да пријаве пребивалиште, суочавају се са бројним административним препрекама;
• да према подацима Комесаријата за избеглице и миграције Републике Србије у овом граду живи укупно 8031 интерно расељено лице са КиМ, што је 7,42 % у односу на укупну популацију на територији града, од тога значајан број њих је у стању потребе.
  • Уз притужбе, достављена је Одлука о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама.
  • Повереник за заштиту равноправности спровео је поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, a у складу са чланом 35. став 4. и чланом 37. став 2. Закона о забрани дискриминације[2], па је у току поступка од председнице Скупштине града, затражено да се изјасни о наводима из притужби.
  • У изјашњењу на наводе из притужби је навела:
• да су наводи притужбе неосновани;
• да је чланом 1. став 1. тачка 2. Закона о пребивалишту и боравишту грађана[3] прописано да је пребивалиште место у коме се грађанин настанио са намером да у њему стално живи, односно место у коме се налази центар његових животних активности, професионалних, економских, социјалних и других веза које доказују његову трајну повезаност с местом у коме се настани, док је тачком 2) прописано да је боравиште место у коме грађанин привремено борави ван места свог пребивалишта дуже од 90 дана;
• да је чланом 2. Одлуке прописано да право на финансијску помоћ остварује трудница уколико она или њен брачни или ванбрачни друг имају пребивалиште на територији града најмање годину дана пре дана подношења захтева, да је на дан подношења захтева код труднице надлежна здравствена установа утврдила најмање трећи месец гравидитета и да укупан месечни приход по члану породичног домаћинства не прелази цензус предвиђен Одлуком;
• да је чланом 7. Одлуке прописано да право на финансијску помоћ остварује породиља за свако новорођено дете, под условом да породиља на дан рођења детета има пребивалиште на територији града и страна држављанка, уколико има статус стално настањеног странца или пријаву боравишта на територији града Смедерева;
• да није прекршен Закон о забрани дискриминације, имајући у виду да је боравиште место у којем грађанин привремено борави, ван места пребивалишта, као и да право на финансијску помоћ остварује трудница уколико она или њен брачни или ванбрачни друг имају пребивалиште на територији града најмање годину дана (значи да се узима у обзир и пребивалиште брачног или ванбрачног друга).

2. ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

• Увидом у члан 1. Одлуке о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама града Смедерева, утврђено је да је право на остваривање финансијске помоћи трудницама и породиљама града Смедерева прописано као посебан вид подстицаја рађања деце.
• Увидом у члан 2. став 1. Одлуке, утврђено је да право на финансијску помоћ остварује трудница уколико она или њен брачни или ванбрачни друг имају пребивалиште на територији града Смедерева најмање годину дана пре дана подношења захтева, да је на дан подношења захтева код труднице од стране надлежне здравствене установе утврђен најмање трећи месец гравидитета и да укупан месечни приход по члану породичног домаћинства не прелази цензус предвиђен овом Одлуком. Ставом 2. истог члана прописано је да право на финансијску помоћ има и трудница која је страна држављанка, уколико има статус стално настањеног странца или пријаву боравишта на територији града Смедерева.
• Увидом у члан 7. став 1. Одлуке, утврђено је да право на финансијску помоћ остварује породиља за свако новорођено дете, под условом да породиља на дан рођења детета има пријављено пребивалиште на територији града Смедерева и страна држављанка, уколико има статус стално настањеног странца или пријаву боравишта на територији града Смедерева.

3. МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

• Повереник за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету, имао је у виду наводе из притужбе и изјашњења, као и антидискриминационе и друге домаће и међународне прописе.

Правни оквир

• Повереник за заштиту равноправности је самосталан, независан и специјализован државни орган установљен Законом о забрани дискриминације са задатком да ради на сузбијању свих облика и видова дискриминације и остваривању равноправности у друштвеним односима. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности.[4]
• Устав Републике Србије[5] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичног или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког инвалидитета.[6]
• Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода из 1950. године, у члану 14. забрањује дискриминацију, односно, прописује да се уживање права и слобода предвиђених у овој Конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза са неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус.
• Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације[7], којим је дискриминација дефинисана као свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а која се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу и чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима.

Чланом 7. прописано је да посредна дискриминација постоји ако се лице или група лица, због његовог односно њиховог личног својства, ставља у неповољнији положај актом, радњом или пропуштањем које је привидно засновано на начелу једнакости и забране дискриминације, осима ако је то оправдано законитим циљем, а средства за постизање тог циља су примерена и нужна.

Анализа навода из притужбе и изјашњења са аспекта антидискриминационих прописа

• Имајући у виду предмет ове притужбе, потребно је утврдити да ли су прописивањем једнаких услова за све, када је у питању критеријум пребивалишта на територији града у одређеном трајању, као критеријума за остваривање права на финансијску помоћ породиљама и трудницама Одлуком о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама града Смедерева, дискриминисана интерно расељена лица која живе на територији града, а која због специфичности свог статуса имају боравиште у истом трајању.
• Увидом у Одлуку, утврђено је да је за остваривање права на финансијску помоћ труднице, као и финансијску помоћ породиље, потребно испунити неколико критеријума међу којима је и критеријум који се односи на пребивалиште. Наиме, одлуком је прописано да финансијску помоћ остварује трудница уколико она или њен брачни или ванбрачни друг имају пребивалиште на територији града Смедерева најмање годину дана пре дана подношења захтева, као и да право на финансијску помоћ има и трудница која је страна држављанка, уколико има статус стално настањеног странца или пријаву боравишта на територији града Смедерева. Даље, одлуком је прописано и да право на финансијску помоћ има породиља која на дан рођења детета има пријављено пребивалиште на територији града Смедерева и страна држављанка, уколико има статус стално настањеног странца или пријаву боравишта на територији града Смедерева.
• Анализом Одлуке може се констатовати да ће право на финансијску помоћ, уколико испуни остале критеријуме, остварити: 1) трудница и породиља која има пребивалиште на територији града Смедерева у одређеном трајању; 2) трудница која нема пребивалиште у прописаном трајању, али тај услов испуњава њен брачни или ванбрачни партнер; 3) страна држављанка која има статус стално настањеног странца и 4) страна држављанка која има пријаву боравишта на територији града Смедерева. Даљом анализом, може се констатовати да су овако прописаним критеријумом пребивалишта од права на финансијску помоћ изузете: 1) труднице и породиље домаће држављанке које немају пребивалиште на територији града Смедерева и 2) труднице домаће држављанке које немају пребивалиште на територији града Смедерева и чији брачни или ванбрачни друг такође нема пребивалиште на територији града Смедерева, као и труднице домаће држављанке које немају пребивалиште на територији града Смедерева и немају партнера (брачног или ванбрачног друга).
• Иако у изјашњењу то није наведено, очигледно је да је прописивање услова пребивалишта на територији града Смедерева у одређеном трајању, имало за циљ да се средства из локалног буџета опредељују за локално становништво, односно грађане Смедерева, што је оправдано и разумљиво. Међутим, ово наизглед неутрално правило, критеријум и услов, искључује интерно расељена лица са територије града Смедерева, који због специфичности свог статуса имају боравиште на територији града Смедерева, док им је пребивалиште у општинама на Косову и Метохији са којих су расељени.
• Посредна (индиректна) дискриминација, заснива се на идеји да према лицима која се налазе у различитој позицији треба поступати различито, у мери у којој је то нужно да им се обезбеди једнак третман и приступ друштвеним добрима. У складу са тиме, приликом прописивања одређеног правила, постављања критеријума, услова који важи за све, треба узети у обзир да одређена група лица, због свог личног својства има другачију позицију или ситуацију. Ако се та чињеница занемари, онда је прописано правило, критеријум или услов дискриминаторан, јер искључује целу групу лица.
• Интерно расељена лица су, у складу са дефиницијом коју УН користи у својим извештајима, лица или заједнице која су присиљена да напусте своје домове и места становања као последица ратних сукоба или да би избегли ефекте оружаног конфликта, општег насиља, кршења људских права, природних катастрофа или несрећа изазваних људским фактором, а која нису прешла међународно признате државне границе.
• Међународни стандарди заштите интерно расељених лица, засновани су на примени важећег међународног хуманитарног права, права у области људских права и права избеглица. Најважнији извор међународног права који се односи на интерно расељена лица су Водећи принципи УН о интерном расељењу. Водећи принципи Уједињених нација о интерном расељењу, као принцип 1. прописују да интерно расељена лица уживају, потпуно једнако, иста права и слободе по међународном и домаћем праву као и сви други појединци у њиховој земљи. Они не смеју бити дискриминисани у уживању било којих права и слобода због чињенице да су интерно расељени.
• Повереник је анализирао наводе из изјашњења да Закон о забрани дискриминације није прекршен имајући у виду да је боравиште место у којем грађанин привремено борави, ван места пребивалишта, као и да право на финансијску помоћ остварује трудница уколико она или њен брачни или ванбрачни друг имају пребивалиште на територији града Смедерева најмање годину дана. Повереник указује на специфичност ситуације у којој се налазе интерно расељена лица са Косова и Метохије. Наиме, процес расељавања српског и другог неалбанског становништва са подручја АП Косова и Метохије започео је од 1999. године и марта 2004. године. Према извештају Комесаријата за избеглице и расељена лица, крајем 2018. године, у Републици Србији налазило се 199.584 регистрованих интерно расељених лица са АП Косова и Метохије[8].
• Поједина интерно расељена лица имају боравиште на територији града Смедерева и у дужем временском периоду у односу на период који се захтева ради остваривања права на финансијску помоћ. Та лица доприносе развоју заједнице и њихов статус не сме бити ограничавајући фактор за остваривање било којих права која остали грађани имају. Њихов положај се у многоме разликује од положаја других држављана Републике Србије који имају пријаву боравишта у Смедереву, а пријаву пребивалишта у неком другом месту. Такође, Повереник указује да су интерно расељене жене и породиље у посебно неповољном положају, јер могу бити изложене вишеструкој дискриминацији по више различитих личних својстава.
• Повереник за заштиту равноправности поздравља решење Скупштине града Смедерева да приликом прописивања критеријума за остваривање права на финансијску помоћ узме у обзир и пребивалиште брачног или ванбрачног друга труднице. Међутим, Повереник указује да овакво решење није довољно јер није обухватило две у пракси врло могуће ситуације. Оваквим решењем од права на помоћ су изузете труднице чији партнер (брачни или ванбрачни) такође има статус интерно расељеног лица са Косова и Метохије и труднице и породиље које имају статус интерно расељеног лица и немају партнера.
• С обзиром да је циљ прописивања финансијске помоћи трудницама и породиљама подстицај рађања деце, не постоји објективан и оправдан разлог да интерно расељена лица са Косова и Метохије која имају боравиште на територији града Смедерева у одлуком прописаном трајању и испуњавају остале услове прописане Одлуком, не буду обухваћене финансијском помоћи.

1. МИШЉЕЊЕ

Пропуштањем да Одлуком о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама града Смедерева обухвати и труднице и породиље са статусом интерно расељеног лица, Скупштина града Смедерева је повредила одредбе члана 7. Закона о забрани дискриминације.

5. ПРЕПОРУКА

Повереник за заштиту равноправности препоручује Скупштини града Смедерева да:

• Предузме све мере из своје надлежности како би Одлука о остваривању финансијске помоћи трудницама и породиљама града Смедерева, била применљива и на интерно расељена лица која имају боравиште на територији града Смедерева.

Потребно је да Скупштина града Смедерева обавести Повереника за заштиту равноправности о планираним мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема мишљења са препоруком.

Против овог мишљења са препоруком није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.

Сагласно члану 40. Закона о забрани дискриминације, уколико Скупштина града Смедерева не поступи по препоруци у року од 30 дана, биће донето решење о изрицању мере опомене, против којег није допуштена жалба, а за случај да ово решење не спроведе, Повереница за заштиту равноправности може о томе обавестити јавност преко средстава јавног информисања и на други погодан начин.

[1] „Службени лист града Смедерева“, бр. 12/17 – званични пречишћени текст и 1/19 (званичан пречишћени текст – 2/19

[2] „Службени гласник РС, број 22/09

[3] „Службени гласник РС“, бр. 87/11

[4] Члан 33. Закона о забрани дискриминације

[5] „Службени гласник РС”, број 98/06

[6] Члан 21. Устава Републике Србије

[7] Члан 2.

[8] Извештај о раду Комесаријата за избеглице и миграције за 2018. годину, Београд, април 2019. године

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

962-20 Притужбa збoг дискриминaциje нa oснoву свojствa интeрнo рaсeљeнoг лицa