дел. бр. 905/2011    датум:  5. 8. 2011.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности да прима и разматра притужбе због повреда одредаба Закона о забрани дискриминације, даје мишљења и препоруке и изриче законом утврђење мере (члан 33. став 1. тачка 1. Закона о забрани дискриминације „Службени гласник РС“ бр. 22/2009), поводом притужбе АЖЦ из Б, Повереница за заштиту равноправности даје

МИШЉЕЊЕ

Одлуком о измени и допуни одлуке о правима у социјалној заштити Београда Скупштине града Београда бр. 5-262/11-С од 12. априла 2011. године, којом су прописани услови остваривања права на сталну новчану помоћ женама према којима је извршено насиље у породици, повређено је начело једнакости, чиме је извршенa дискриминација појединих категорија жена.

Овом Одлуком су дискриминисане жене према којима је извршено насиље у породици, a које нису биле кориснице услуге сигурне куће или су повратнице у сигурну кућу, у односу на жене према којима је извршено насиље у породици а које су биле кориснице услуге сигурне куће и нису повратнице у сигурну кућу.

Повереница за заштиту равноправности, сагласно члану 33. став 1. тачка 1. и члану 39. став 2. Закона о забрани дискриминације, даје Скупштини града Београда

ПРЕПОРУКУ

1. Скупштина града Београда елиминисаће из Одлуке о измени и допуни одлуке о правима у социјалној заштити Београда бр. 5-262/11-С од 12. априла 2011. године, услове којима је повређено начело једнакости појединих категорија жена према којима је извршено насиље у породици, како би се омогућило остваривање права на сталну новчану помоћ свим женама према којима је извршено насиље у породици, под једнаким условима.

2. Скупштина града Београда ће убудуће водити рачуна да својим одлукама не крши одредбе Закона о забрани дискриминације, односно да се суздржи од неоправданог прављења разлике или неједнаког поступања и пропуштања (искључивања, ограничавања или давања првенства), у односу на лица или групе лица, које се заснива на неком личном својству.

3. Скупштина града Београда ће обавестити Повереницу за заштиту равноправности, у року од 30 дана од дана пријема мишљења и препоруке, о мерама које ће спровести у циљу поступања по препоруци.

О б р а з л о ж е њ е

А. из Б. је Повереници за заштиту равноправности поднео притужбу 28. априла 2011. године, против Скупштине града Београда. У притужби је наведено да одредба члана 1. Одлуке о измени и допуни одлуке о правима у социјалној заштити Београда (у даљем тесту: Одлука), која прописује да право на сталну новчану помоћ остварује „жена према којој је извршено насиље у породици, по изласку из сигурне куће“, представља дискриминацију жена жртава насиља у односу на врсту услуга коју користе, односно да представља условљавање на коришћење једног одређеног типа услуга (сигурне куће) да би се остварило право на материјалну подршку. Такође се наводи да је и одредба члана 2. Одлуке, која предвиђа „да подносилац захтева није повратник у сигурну кућу у моменту ступања на снагу одлуке“ дискриминаторна, с обзиром да феномен насиља у породици познаје појаву вишеструког напуштања и повратка насилнику.

У притужби се истиче да је наведена Одлука (чланови 1. и 2.) супротна Закону о забрани дискриминације, Закону о равноправности полова и Закону о социјалној заштити. Наметање захтева да жена жртва насиља користи услугу „сигурне куће“ представља дискриминацију у односу на жене које су у истој, сличној или горој ситуацији насиља и материјалне угрожености, а које се нису определиле за коришћење ове услуге или нису биле смештене у њу због ограничених капацитета. А. се обратио Секретаријату за социјалну заштиту града Београда 4. марта 2011. године дописом којим је указано на дискриминаторне одредбе Одлуке и којим су предложена потенцијална решења проблема.

А. је уз притужбу доставио и копију Одлуке, допис Секретаријату за социјалну заштиту града Београда од 4. марта 2011. године и Протокол о сарадњи између Секретаријата за социјалну заштиту и Саветовалишта за борбу против насиља у породици од 16. децембра 2010. године.

Повереница за заштиту равноправности је спровела поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, у складу са чланом 35. став 4. и чланом 37. став 2. Закона о забрани дискриминације.

Од Скупштине града Београда је затражено изјашњење о основаности притужбе, као и изјашњење о разлозима ограничавања коришћења овог права само на жене које су кориснице сигурне куће а које нису повратнице.

Скупштина града Београда није доставила изјашњење на притужбу у остављеном року. Имајући у виду да ни у Одлуци не постоји образложење из којег би се могао утврдити циљ доношења мера, Повереница за заштиту равноправности је приликом одлучивања у овом предмету анализирала документе који су достављени уз притужбу (Одлука Скупштине града Београда и Протокол о сарадњи између Секретаријата за социјалну заштиту и Саветовалишта за борбу против насиља у породици), као и релевантне одредбе међународног и домаћег законодавства у области заштите од дискриминације и насиља у породици.

Чланом 2. Одлуке о измени и допуни одлуке о правима у социјалној заштити Београда прописано је да право на сталну новчану помоћ остварује жена према којој је извршено насиље у породици, од дана изласка из сигурне куће, а најдуже 12 месеци, и то:

а) за жену без деце – у месечном износу од 11.000,00 динара
б) за жену са једним дететом – у месечном износу од 16.000,00 динара
в) за жену са двоје деце – у месечном износу од 21.000,00 динара
г) за жену са троје и више деце – у месечном износу од 26.000,00 динара

Ово право, жена према којој је извршено насиље у породици по изласку из сигурне куће, остварује под условима:

а) да се пре подношења захтева за признавање права на сталну новчану помоћ, као жртва породичног насиља налази на евиденцији Градског центра за социјални рад у Београду,
б) да подноситељка захтева има регулисано пребивалиште на територији града Београда, најмање 12 месеци пре уласка у сигурну кућу,
в) да редовни месечни укупни приход подноситељке захтева не прелази износ од 20.000,00 динара,
г) да не поседује имовину у власништву по основу које може да оствари приход и
д) да подноситељка захтева није повратница у сигурну кућу у моменту ступања на снагу одлуке.

Протоколом о сарадњи између Секретаријата за социјалну заштиту и Саветовалишта за борбу против насиља у породици из Београда регулисани су међусобни односи страна потписница у циљу пружања подршке и помоћи жртвама породичног насиља.

Чланом 2. Протокола је прописано да ће Секретаријат за социјалну заштиту, у складу са Стратегијом развоја социјалне заштите у Републици Србији и обавезама које у њеној реализацији имају органи локалне самоуправе, у циљу осамостаљивања и оснаживања жртава породичног насиља иницирати доношење аката којима ће ближе уредити услове и начин исплате новчане накнаде жртвама у периоду од годину дана, док су чланом 3. Протокола утврђени принципи међусобне сарадње између Секретаријата за социјалну заштиту и Саветовалишта.

Устав Републике Србије („Сл. гласник РС“, бр. 98/2006) у члану 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу.

Закон о забрани дискриминације у члану 4. прописује општу забрану дискриминације тако што прописује да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости.

Одредбом члана 8. Закона о забрани дискриминације прописано је да до повреде овог начела долази ако се лицу или групи лица, због његовог односно њиховог личног својства, неоправдано ускраћују права и слободе или намећу обавезе које се у истој или сличној ситуацији не ускраћују или не намећу другом лицу или групи лица, ако су циљ или последица предузетих мера неоправдани, као и ако не постоји сразмера између предузетих мера и циља који се овим мерама остварује.

Кoнвeнциja УН o eлиминисaњу свих oбликa дискриминaциje жeнa (CEDAW), коју је Република Србија ратификовала, прeдстaвљa нajвaжниjи мeђунaрoдни угoвoр у oблaсти прaвa жeнa. Oпштa прeпoрукa бр. 19. Кoмитeтa зa eлиминисaњe свих oбликa дискриминaциje жeнa из 1992. гoдинe нaлaжe прeдузимaњe свих нeoпхoдних мeрa рaди укидaњa дискриминaциje жeнa и сузбиjaњa нaсиљa нaд жeнaмa, укључуjући усвajaњe пoсeбних прoписa o свим oблицимa нaсиљa нaд жeнaмa, прописивање кривичних сaнкциjа зa пoчиниoцe нaсиљa, установљавање инструмената грaђaнско-прaвне заштите, као и других прeвeнтивних и зaштитних мeра.

Анализом Одлуке са аспекта Закона о забрани дискриминације и других релевантних прописа, утврђено је да су, с обзиром на услове за остваривања права на сталну новчану помоћ, очигледно у неједнак положај стављене:

– жене према којима је извршено насиље у породици а нису користиле услуге сигурне кућe, у односу на оне које су кориснице ове врсте услуга,
– жене према којима је извршено насиље у породици које су повратнице у сигурну кућу, у односу на жене према којима је извршено насиље у породици а нису повратнице у сигурну кућу.

Да би се испитало да ли је Одлуком повређено начело једнаких права и обавеза, потребно је размотрити:

– да ли је циљ који се постиже овом мером допуштен и оправдан,
– да ли се циљ/или циљеви могао постићи само прописаном мером, односно да ли постоји сразмера између предузетих мера и циљева који се том мером остварују, као и
– да ли постоји објективно и разумно оправдање да се појединим категоријама жена према којима је извршено насиље у породици ускрате права предвиђена овом одлуком.

Извесно је да је Скупштина града Београда овлашћена да доноси одлуке којима унапређује социјалну сигурност својих грађана и грађанки. У складу с тим, има право да из буџета града издваја средства за социјалну заштиту угрожених грађана и грађанки, да утврђује правила за расподелу тих средстава и да их у складу са прописима расподељује. То право се ни на који начин не доводи у питање. Штавише, спремност да део расположивих средстава усмери на материјалну подршку и помоћ женама према којима је извршено насиље у породици, представља позитиван пример бриге и подршке женама које су претрпеле насиље у породици. Ово је посебно важно ако се има у виду да статистички подаци показују да се из године у годину повећава број пријављених случајева насиља у породици, као и чињеницу да се Република Србија обавезала домаћим и међународним документима на предузимање свих расположивих мера да би се спречило насиље над женама у породици, а све жртве насиља заштитиле у највећој могућој мери. У том смислу мере које Скупштина града Београда предузима доприносе остваривању Националне стратегије за побољшање положаја жена и унапређивање родне равноправности („Сл. гласник РС“, 15/2009), посебно циља дефинисаног пар. 4.5. ове Стратегије: „Превенција и сузбијање насиља над женама и унапређивање заштите жртава“.

Сагледавајући изнете чињенице, Повереница за заштиту равноправности сматра да је циљ Одлуке допуштен и оправдан.
Имајући у виду оправдани и допуштени циљ Одлуке, било је потребно извршити анализу услова за остваривање права на сталну новчану помоћ који су Одлуком прописани.

Анализа услова по којем „право на сталну новчану помоћ остварује жена према којој је извршено насиље у породици од дана изласка из сигурне куће“, показује да овај услов нема објективно и разумно оправдање.

Наиме, Устав РС гарантује право на социјалну заштиту свима којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа, док Закон о социјалној заштити између осталог прописује и да корисник/корисница има право на слободан избор како услуга, тако и пружалаца услуга социјалне заштите. Услов да жене према којима је извршено насиље у породици користе услуге сигурне куће, односно да су боравиле у сигурној кући да би оствариле право на сталну новчану помоћ, није оправдан јер је Законом о социјалној заштити регулисана слобода избора услуге, као и пружаоца услуге. Поред овога, треба имати у виду да животне и друге субјективне и објективне околности могу бити веома различите у сваком појединачном случају породичног насиља над женама. Тако, у многим случајевима жене се не одлучују на коришћење услуге смештаја у сигурну кућу јер безбедност могу осигурати на други начин (смештај код родбине и пријатеља). С друге стране, сигурне куће имају ограничене капацитете, те није свака жена у могућности да користи ову услугу, чак и када то изабере. Треба, такође, имати у виду да жене са инвалидитетом најчешће не могу да користе ову услугу јер већина сигурних кућа није архитектонски приступачна, што је додатни проблем са којим се ова категорија жена суочава. Поред тога, поједине жене које су претрпеле насиље у породици немају потребу за смештајем у сигурну кућу јер су према извршиоцу насиља изречене хитне мере безбедности или друге мере у складу са законом, тако да је отклоњена опасност од угрожавања безбедности (нпр. одређивање притвора, привремене мере заштите из Породичног закона, мере безбедности из Кривичног законика или заштитне мере из Закона о прекршајима).

Несумњиво је да се одређени број жена које су претрпеле насиље у породици из Београда обраћа за помоћ и подршку Саветовалишту, али то никако није укупан број жена које су жртве насиља и којима је потребна материјална подршка да би могле да изађу из круга насиља. Из околности да жена која је претрпела насиље није користила услуге сигурне куће не може се закључити да нема потребу за новчаном помоћи, која се даје у циљу економског оснаживања жена како би лакше превазишле животне проблеме са којима се суочавају и започеле живот без насиља. Према томе, имајући у виду циљ који новчана помоћ треба да оствари, не постоји објективно и разумно оправдање да жене које су претрпеле насиље у породици, а које нису користиле услуге сигурне куће буду другачије третиране у односу на жене које су користиле услуге сигурне куће, будући да се обе категорије жена налазе у сличном положају.

Нема објективно и разумно оправдање ни услов за добијање новчане помоћи који се огледа у томе „да подноситељка захтева није повратница у сигурну кућу у моменту ступања на снагу одлуке“. Постављањем овог услова игнорисана је чињеница да је за феномен насиља у породици везана појава вишеструког напуштања и повратка насилнику, која није условљена понашањем и својствима саме жртве, већ карактеристикама укупног породичног и друштвеног контекста, укључујући културне, економске и социјалне чиниоце. Познато је да у прoсeку, жeнe бoрaве у сигурним кућaмa око седам мeсeци и да се велики број њих врати насилнику, при чему као нajчeшћи рaзлoг пoврaткa нaвoдe eкoнoмску зaвиснoст. То потврђују и пoдaци Сaвeтoвaлиштa за борбу против насиља у породици из Београда. С друге стране, сасвим је извесно да излазак жене која је претрпела насиље из сигурне куће не значи да она више неће бити изложена насиљу у породици јер је битна карактеристика овог вида насиља управо његово циклично испољавање. Због тога је приликом креирања мера подршке женама које су претрпеле насиље у породици неопходно да се правилно схвати сам феномен насиља у породици, његови узроци и обележја, те да се жене које желе да изађу из круга насиља оснаже, да им се пружи адекватна подршка, без обзира на чињеницу да ли су „повратнице у сигурну кућу“ или нису, односно, да ли су већ покушавале да напусте насилника. Ни једна услуга социјалне заштите не би требало да им буде ускраћена због тога што су више пута покушавале да из насиља изађу, а посебно не материјална подршка која би им омогућила економску независност. У светлу ових околности, ускраћивање новчане помоћи женама које су „повратнице у сигурну кућу“ представља не само дискриминацију, већ и својеврсну стигматизацију жена које нису одмах успеле да изађу из круга насиља. Овој категорији жена се, заправо, импутира да су саме криве за насиље које трпе и одржава се једна од типичних предрасуда – да жена која је изложена насиљу у породици увек може да напусти насилника и да ће тада насиље престати.

Сагледавајући све наведене чињенице, Повереница је мишљења да није постојало објективно и разумно оправдање за прописивање услова којима су жене према којима је извршено насиље у породици, a које нису биле кориснице услуге сигурне куће или су повратнице у сигурну кућу, стављене у неравноправан положај у односу на жене према којима је извршено насиље у породици које су биле кориснице услуге сигурне куће и нису повратнице у сигурну кућу. То очигледно показује да није постојала сразмера између предузете мере и циљева који се њоме остварују.

Ценећи утврђене чињенице и правне прописе, Повереница за заштиту равноправности, сагласно члану 33. тачке 1. и 7. Закона о забрани дискриминације, дала је мишљење и препоруку Скупштини града Београда ради предузимања радњи којима ће се отклонити повреда начела једнакости.

ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ

др Невена Петрушић

Притужба удружења А. против Скупштине града Београда због дискриминације корисница услуга „Сигурне куће“ у остваривању права на сталну новчану помоћ