бр. 011-00-00032/2019-02    датум:  11.10.2019.године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о социјалној карти

Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања је дописом број 011-00-404/2019-05 од 30. септембра 2019. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о социјалној карти, са образложењем (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.

Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.

Устав Републике Србије^[2], одредбом прописаном у члану 21. забрањује се свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Такође, чланом 42. Устава зајемчена је заштита података о личности и прописано да се прикупљање, држање, обрада и коришћење података о личности уређују се законом, као и да је забрањена и кажњива употреба података о личности изван сврхе за коју су прикупљени, у складу са законом, осим за потребе вођења кривичног поступка или заштите безбедности Републике Србије, на начин предвиђен законом. Ставом 4. овог члана утврђено је да свако има право да буде обавештен о прикупљеним подацима о својој личности, у складу са законом, и право на судску заштиту због њихове злоупотребе.

Уставна забрана дискриминације прописана у члану 21. ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану 2. став 1. тачка 1. прописује да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима.

Такође, Закон о забрани дискриминације осим опште дефиниције дискриминације и дискриминаторног поступања, у одредби којом је прописано начело једнакости у члану 4. утврђује да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, док у члану 8. прописује да повреда начела једнаких права и обавеза постоји ако се лицу или групи лица, због његовог односно њиховог личног својства, неоправдано ускраћују права и слободе или намећу обавезе које се у истој или сличној ситуацији не ускраћују или не намећу другом лицу или групи лица, ако су циљ или последица предузетих мера неоправдани, као и ако не постоји сразмера између предузетих мера и циља који се овим мерама остварује. Закон о забрани дискриминације у делу који уређује посебне случајеве дискриминације, садржи и одредбу којом је прописана дискриминација пред органима јавне власти у члану 15.  којом је утврђено да свако има право на једнак приступ и једнаку заштиту својих права пред судовима и органима јавне власти, као и да се дискриминаторско поступање службеног лица, односно одговорног лица у органу јавне власти, сматра се тежом повредом радне дужности. Одредбом прописаном у члану 17. овог закона која се односи на дискриминацију у пружању јавних услуга, утврђено је да дискриминација постоји ако правно или физичко лице, у оквиру своје делатности, односно занимања, на основу личног својства лица или групе лица, одбије пружање услуге, за пружање услуге тражи испуњење услова који се не траже од других лица или групе лица, односно ако у пружању услуга неоправдано омогући првенство другом лицу или групи лица.

Поред горе наведених одредаба Устава Републике Србије и Закона о забрани дискриминације указујемо и на одредбе посебних прописа који уређују заштиту података о личности, као и на Закон о централном регистру становништва^[3] којим се уређује успостављање и вођење, садржина, начин коришћења, као и друга питања од значаја за успостављање и вођење Централног регистра становништва Републике Србије. Повереник указује да је у члану 3. овог закона прописано да је циљ успостављања Централног регистра постојање јединствене, централизоване и поуздане државне базе података која садржи тачне и ажурне податке о становништву Републике Србије у електронском облику и која између осталог омогућава свим државним органима и организацијама да послове из своје надлежности обављају на поуздан, економичан и ефикасан начин, заснован на централизовано обрађеним, тачним, ажурним и поузданим подацима добијеним са једног места – из Централног регистра.

С тим у вези нејасно је зашто се формира нови регистар који се повезује са истим регистрима који су саставни део Централног регистра становништва. Имајући у виду да је Законом о централном регистру становништва прописано да ће Централни регистар на једном месту повезати и објединити податке о грађанима из 13 различитих службених евиденција, као и да ће у складу са чланом 14. овог закона на основу решења министра пријемни органи имати право непосредног преузимања података из Централног регистра, нејасни су разлози оправданости и целисходности доношења прописа који по својој садржини управо уређује питање успостављања јединственог регистра који садржи податке неопходе за остваривање права и услуга из социјалне заштите, који се већ прикупљају у Министарству или се могу преузети из Централног регистра. Уколико је предвиђено прикупљање или обрада података који не постоје у Централном регистру становништва једини економичан начин је употпуњавање те базе података, а не доношење новог закона и формирање нове базе о трошку пореских обвезника. Повереник је мишљења да Нацрт закона неће суштински увести систем за успостављање социјалних карата, него ће се исти подаци водити на више места без рационалног разлога.

Поред тога Повереник указује да је већ у складу са чланом 23. Закона о социјалној заштити[4] прописано вођење евиденција које се односе на област социјалне заштите. Наиме, наведеним чланом је прописано да се о корисницима, правима која су остварили и услугама које су им пружене води евиденција, у складу са овим законом и другим прописима. Ова евиденција се води у електронском, а може и у папирном облику. Установе социјалне заштите и други пружаоци услуга социјалне заштите дужни су да чувају документацију корисника, у изворном а ако је могућно и у електронском облику, као и да је обезбеде од неовлашћеног приступа, умножавања и злоупотребе, независно од облика у коме су подаци из документације сачувани. У складу са поменутим законом врсте и садржину евиденција и документације, начин вођења и чувања, лица овлашћена за вођење евиденције и унос података, рокове за достављање и обраду података, који се подаци сматрају поверљивим, начин ослобађања од чувања службене тајне, као и друга питања од значаја за вођење евиденција и документације прописује министар надлежан за социјалну заштиту. С обзиром на већ постојећу одредбу Закона о социјалној заштити још једном истичемо да је неопходно размотрити потребу доношења посебног закона о истој евиденцији.

Такође, увидом у Образложење, односно процену финансијских средстава потребних за спровођење закона, утврђено је да су за реализацију активности везаних за надоградњу Социјалне карте у 2019. години обезбеђена средства у износу од 130 милиона динара, односно да се у 2020. години планира обезбеђивање још 100 милиона динара. Повереник указује да је у Извештају Светске банке о завршетку имплементације и резултатима пројекта број ICR27782[5], који је финансиран из кредита Светске банке, наведено да је централизовани систем за управљање информацијама у институцијама социјалне заштите развијен и опремљен инстрафтруктуром и софтверима у свих 165 центара за социјални рад, као и да је 600 запослених у центрима за социјални рад обучено за његову употребу. Такође, предвиђено је да систем омогућава обраду података и досијеа приближно 700.000 корисника система социјалне заштите и повезивање центара за социјални рад са надлежним министарством. Поред тога, у овом извештају наведено је да је због измена Закона о социјалној заштити и потребе да се прилагоди новим законским одредбама овај систем остао неоперативан. Имајући у виду наведене информације, поставља се питање финансијске оправданости успостављања новог система, те је Повереник мишљења да је знантно ефикасније искористити постојеће капацитете који су већ развијени унутар система социјалне заштите, посебно имајући у виду чињеницу да је постојећи централизовани систем за управљање информацијама у институцијама социјалне заштите, финансиран средствима која су обезбеђена из кредита Светске банке.

Нацртом закона који прописује успостављање јединственог регистра Социјална карта, који садржи податке о социјално-економском статусу појединца и са њим повезаних лица, утврђује надлежност за успостављање и вођење јединственог регистра, листа података о кориснику и са њим повезаних лица који се прикупљају и обрађују, кориснике података, поступак одобравања приступа и начин приступања и коришћења, размену података, као и мере заштите, сигурности и чувања података. Сагласно наведеном Повереник констатује да Нацртом закона нису уређена питања која се односе на испуњавање осталих циљева успостављања Социјалне карте, међу којима су обезбеђивање подршке у дефинисању и обликовању социјалне политике и праћења укупних ефеката мера социјалне политике. С тим у вези нејасно је какав је додатни допринос овог прописа ономе што је већ обавеза органа управе.

Имајући у виду све наведено Повереник сматра да је потребно још једном размотрити потребу доношења овог закона са аспекта рационалности и целисходности, будући да о наведеним правима из области социјалне заштите већ постоји централизован систем за управљање информацијама у институцијама социјалне заштите, финансиран средствима која су обезбеђена из кредита Светске банке, као и да је нејасно зашто би се формирао нови регистар који се повезује са истим регистрима који су саставни део Централног регистра становништва.

Уколико се и поред наведеног остане при потреби доношења овог закона, опреза ради, поред напред наведених начелних примедаба, Повереник истиче и да Нацртом закона није на прецизан начин дефинисано ко у Социјалну карту врши унос података који се не преузимају повезивањем са софтверским решењима којима управља Министарство, односно са софтверским решењима којима управљају други органи ради преузимања података из различитих службених евиденција.

Такође, Повереник износи примедбу на чл. 6, 7, 8, 9. 10. и члан 11. Нацрта закона у погледу података који се прикупљају, као и у погледу могућности увида у нарочито осетљиве податке о личности који уједно представљају и лична својства односно основе дискриминације према Закону о забрани дискриминације. У Нацрту закона није прецизно прописано ко су лица повезана са корисником, ни који органи јавне власти користе податке у изворном облику, а који имају приступ овим подацима само у сврху статистичке обраде или анализе примене и ефикасности система социјалне заштите и под којим условима. Примера ради, у погледу корисника података из Социјалне карте, чланом 11. Нацрта закона је прописано да податке који се обрађују у социјалној карти користе запослени у органима надлежним за спровођење социјалне заштите и то: центрима за социјални рад, јединицама локалне самоуправе које обављају поверене послове, министарству, надлежном републичком органу за спровођење активности унапређења социјалне заштите и другим органима државне управе и институцијама у складу са законом. Сви подаци који се прикупљају кроз регистар Социјална карта уколико се употребљавају мимо сврхе остваривања права и услуга из области социјалне заштите могу узроковати неоправдано неједнако поступање одређеног органа у односу на лице чији су подаци обрађани.

Тако су нејасни разлози због којих је другим органима државне управе и институцијама, омогућено коришћења података на исти начин и под истим условима као и запосленима у центрима за социјални рад и јединицама локалне самоуправе које обављају поверене послове. Повереник посебно указује да уколико неки од ових органа дођу у посед примера ради податка о здравственом стању корисника, може се догодити да такво лице не приме у радни однос или његов захтев неће узети у разматрање приликом остваривања неког другог права као што је на пример стипендија, специјализација и сл.

Такође, нејасни су и разлози за ограничавање круга лица који имају право увида у податке Социјалне карте у члану 11. став 3. Нацрта закона, само на корисника права и услуга из социјалне заштите, будући да се у Социјалној карти воде и обрађују и лични подаци великог броја лица повезаних са корисником. Сагласно наведеном, Повереник је мишљења да је у циљу смањења ризика од дискриминације свих лица чији се подаци воде и обрађују у Социјалној карти потребно поново размотрити наведене одредбе Нацрта закона.

У појединим члановима Нацрта закона утврђено је да се у Социјалној карти воде и обрађују подаци који су од утицаја на остваривање права из социјалне заштите, док је у појединим члановима прописано да су ови подаци од значаја за одлучивање о правима и услугама у области социјалне заштите, због чега је потребно одредбе Нацрта закона међусобно усагласити.

Повереник указује и да је одредбу о родно диференцираном језику, потребно преформулисати тако да она гласи: „Сви појмови употребљени у мушком граматичком роду обухватају мушки и женски род лица на која се односе“.

Имајући у виду поједина законска решења Повереник указује на одредбу која је прописана у члану 2. тачка 5) Нацрта закона да су повезана са лица са корисником, лица која са корисником везује ближе или даље сродство и истиче да термин „ближе или даље сродство“, није правни стандард и да га је без обзира на чињеницу да је прецизније дефинисан у члану 6. став 2. Нацрта закона потребно преформулисати на начин на који је то уобичајено у домаћој правној пракси. Такође, имајући у виду да је чланом 6. став 2. тачка 1) прописано да се повезаним лицем сматрају и бивши супружник и бивши ванбрачни партнер, Повереник указује да је поменуту одредбу потребно још једном размотрити, јер се на овај начин у Социјалној карти воде и обрађују подаци и о лицима која не препознаје Закон о социјалној заштити, који у погледу ширег круга лица говори једино о лицима која имају обавезу законског издржавања. С тим у вези, потребно је приликом формулисања ове одредбе имати у виду одредбу члана 81. Закона о социјалној заштити.

Такође, указујемо и на став 4. овог члана којим је између осталог прописано да се у Социјалној карти могу обрађивати и подаци о лицима из социјално угрожених и рањинивих група међу којима су наведне и особе са меанталним хендикепом, којима право утврђује Влада. Наиме, коришћење теримина „особе са меанталним хендикепом“ није у складу важећим прописима и стандардима. Конвенција о правима особа са инвалидитетом коју је Република Србија ратификовала, Закон о забрани дискриминације и Закон о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом[6] као и други закони, користе термин „особе са инвалидитетом“. Повереник предлаже брисање овог термина и прописивање јединственог, на законима заснованог термина „особе са инвалидитетом“, јер он поред особа са урођеном или стеченом физичком и сензорном, обухвата и особе са интелектуалном или емоционалном онеспособљеношћу која услед друштвених или других препрека немају могућности или имају ограничене могућности да се укључе у активности друштва на истом нивоу са другима.

Поред тога, Повереник упућује примедбу на део исте одредбе којом је прописано обрађивање података о лицима из социјално угрожених и рањинивих група којима право утврђује Влада, указујући да се право утврђено законом остварује у поступку пред првостепеним, односно пред другостепеним органом, док Влада у складу са одредбом прописаном у члану 110. Закона о социјалној заштити, одлучује о једнократној помоћи само у случајевима изузетног угрожавања животног стандарда великог броја грађана, када се у буџету Републике Србије обезбеђују средства за ове потребе.

Повереник такође указује на члан 8. Нацрта закона с обзиром да је наведеним чланом прописано који подаци се воде о кориснику, а да је при томе остало недоречено о којим се исплатама ради (тачка 2.), о којим одбијеним захтевима (тачка 3.), којим новчаним давањима (тачка 4.). Посебно је нејасно од кога ће се преузимати подаци који се односе на здравствени статус, статус редовног школовања, самосталност у функционисању и сл. који су предвиђени тачком 6. истог члана. Повереник указује да су у питању нарочито осетљиви подаци који, као што је већ наведено, уједно представљају и основе дискриминације у смислу одредаба Закона о забрани дискриминације, при чему нико није дужан да даје ове податке у случајевима када се  остваривање права или одређене услуге не условљава овим подацима, односно са њима није у вези. Поред тога ови подаци су променљива категорија те је нејасно њихово чување и коришћење у року од 10 година, с обзиром да ово чување и коришћење није условљено почетком остваривања одређеног права или услуге.

У члану 9. Нацрта закона утврђена је листа заједничких и појединачних података лица повезаних са корисником, међу којима је између осталог у ставу 1. тачки 6) прописано вођење и обрађивање податка који се односи на насиље у породици. Повереник указује да је неопходно прецизирати који се подаци који су у вези са насиљем у породици воде и обрађују у Социјалној карти, посебно имајући у виду одредбу која је утврђена у члану 32. Закона о спречавању насиља у породици којим је већ прописано које податке о случајевима насиља у породици кроз своје евиденције воде надлежна полицијска управа, Основни суд, Основно јавно тужилаштво и надлежни центар за социјални рад, као и да евиденције полицијских управа, основних судова, основних јавних тужилаштава и центара за социјални рад чине Централну евиденцију о случајевима насиља у породици коју води Републичко јавно тужилаштво.

Повереник такође истиче да је потребно прецизирати вођење и обрађивање податка из става 2. тачка 4) овог члана, који се односи на способност привређивања лица повезаних са корисником, јер се не може са сигурношћу утврдити да ли се овај податак односи на способност, односно неспособност за рад наведеног лица у смислу Закона о социјалној заштити или на неку другу чињеницу од значаја за утврђивање његовог социјално-економског статуса.

Чланом 15. тачком 1. Нацрта закона утврђена је листа података који ће бити преузети из Централног регистра становништва и који ће се уводити и обрађивати у Социјалној карти. Повереник указује да су нејасни разлози за преузимање појединих података о кориснику и са њим повезаних лица, као на пример податка о националној припадности, који нису од значаја за утврђивање чињеница неопходних за одлучивање о праву и услузи у области социјалне заштите.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7)

[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број 98/06) члан 21.

[3] „Службени гласник РС“, број 17/19

[4] „Службени гласник РС“, број 24/11

[5] World Bank, Implementation Completion and Results Report (IBRD-75100) on a Loan in the Ammount of Euro 32.0 Million (US$ 46.4 Million Equivalent) to the Republic of Serbia for the Delivery of Improved Local Services (DILS) Project, Report No: ICR2778, November 24, 2015, paragraf 53, online, dostupno na: http://documents.worldbank.org/curated/en/650621468196152992/pdf/ICR2778-P096823-Box393260BPUBLIC-disclosed-11-30-15.pdf

[6] Закон о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом („Службени гласник РС“ бр. 33/06 и 13/16)

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о социјалној карти