бр. 07-00-564/2018-02    датум: 8.11.2018.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку поводом притужбе удружења Р.и.ц. из Београда, поднете против Канцеларије за људска и мањинска права, а поводом текста конкурса који је Канцеларија расписала 22. јануара 2018. године, у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годинe. У притужби је, између осталог, наведено да је у тексту конкурса утврђена максимална вредност одобрених средстава по појединачном пројекту, те да за пројекте „који таргетирају жене, старије особе, децу и младе и особе са инвалидитетом“ не може прећи износ од 1.000.000,00 динара, док „за пројекте који таргетирају избеглице и интерно расељена лица и ЛГБТИ особе“ не може прећи износ од 250.000,00 динара. Подносилац притужбе сматра да се одређивањем мањег максималног износа у конкурсу који је намењен ЛГБТИ особама, ЛГБТИ особе стављају у неравноправан положај, а да за то не постоји „ниједно рационално образложење“. У изјашњењу Канцеларије за људска и мањинска права је, између осталог, наведено да се опредељење Канцеларије за људска и мањинска права према ЛГБТИ особама у конкретном случају може јасније сагледати ако се прошири оквир читавог концепта конкурсног финансирања пројеката које спроводи Канцеларија за људска и мањинска права. Наиме, за подршку пројектима који имају за циљ промоцију права ЛГБТИ популације, а који су реализовани током 2016. и 2017. године, кроз конкурсе који су финансирани донаторским средствима, издвојено је 18 милиона динара, што је више од укупне годишње вредности средстава обезбеђених у буџету за реализацију конкурса којим се подржавају активности усмерене на унапређење положаја свих осетљивих друштвених група за које је обезбеђено 16 милиона динара у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“. У току поступка, анализом навода притужбе, изјашњења и достављених доказа, утврђено је да је за подршку ЛГБТИ популацији, кроз конкурсе реализоване током 2016. и 2017. године издвојено преко 18 милиона динара, што је више од укупне годишње вредности средстава обезбеђених у буџету за реализацију конкурса којим се подржавају активности усмерене на унапређење положаја свих осетљивих друштвених група у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, у висини од 16 милиона динара. Европски суд за људска права је, у бројним случајевима који се тичу дискриминације, установио стандарде поступања у овој области. Тако, када се установи постојање различитог третмана између две аналогне групе, терет доказивања се пребацује на државу која треба да докаже да је различит третман објективно или разумно оправдан. Стога је Повереник за заштиту равноправности, у конкретном случају, затражио изјашњење од Канцеларије за људска и мањинска права на наводе притужбе везане за неједнако лимитирање средстава намењених различитим друштвеним групама. Даље, према ставу Европског суда за људска права, различит третман се може објективно и разумно оправдати када тежи остварењу легитимног циља и када постоји пропорционалност употребљених средстава и циља који се жели остварити. Према јуриспруденцији Европског суда приликом процене пропорционалности, држави се признаје „поље слободне процене“ које зависи од околности случаја и самог предмета. У конкретном случају, доказивањем да је у периоду који претходи расписивању спорног конкурса, Канцеларија за људска и мањинска права определила преко 18 милиона динара удружењима за заштиту ЛГБТИ права и припадницима ЛГБТИ популације као крајњим корисницима, те имајући у виду да је и спорним конкурсом из 2018. године поново ставила у фокус и ЛГБТИ особе и њихова удружења, Повереник за заштиту равноправности стоји на становишту да је различит третман, установљен Конкурсом за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, објективно и разумно оправдан. Имајући у виду наведено, Повереник за заштиту равноправности дао је мишљење да Канцеларија за људска и мањинска права, расписивањем Конкурса за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину, није повредила одредбе Закона о забрани дискриминације.  

1. ТОК ПОСТУПКА
   • Поверенику за заштиту равноправности обратило се удружење Р.и.ц. из Београда, притужбом поднетом против Канцеларије за људска и мањинска права, а поводом текста конкурса који је Канцеларија расписала 22. јануара 2018. године, у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“.
   • У притужби је, између осталог, наведено:

• да је у тексту конкурса утврђена максимална вредност одобрених средстава по појединачном пројекту, те да за пројекте „који таргетирају жене, старије особе, децу и младе и особе са инвалидитетом“ не може прећи износ од 1.000.000,00 динара, док „за пројекте који таргетирају избеглице и интерно расељена лица и ЛГБТИ особе“ не може прећи износ од 250.000,00 динара;
• да се овим правилом у тексту конкурса који тагетирају ЛГБТИ особе стављају у неравноправан положај, а за то не постоји „ниједно рационално образложење“;
• да се ово правило односи и на укупна средства која су конкурсом опредељена за пројекте удружења ЛГБТИ особа, а која, иако нису наведена у тексту конкурса, су знатно мања од средстава намењених осталим групама, што је „проблематично“ посебно имајући у виду да се ЛГБТИ особе већ годинама налазе у самом врху најдискриминисанијих категорија грађана.
  • Уз притужбу је достављен и текст конкурса Канцеларије за људска и мањинска права за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“.
  • Повереник за заштиту равноправности спровео је поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, a у складу са чланом 35. став 4. и члана 37. став 2. Закона о забрани дискриминације^[1], па је у току поступка од Канцеларије за људска и мањинска права затражено да се изјасни о наводима из притужбе.
  • У изјашњењу и допунама изјашњења Канцеларије за људска и мањинска права, између осталог, наведено је:
• да Канцеларија за људска и мањинска права сваке године расписује конкурс за финансирање пројеката организација цивилног друштва у циљу унапређења заштите људских права у Републици Србији, те да се у оквиру овог конкурса подржавају пројекти усмерени на унапређење положаја свих осетљивих друштвених група препознатих Стратегијом превенције и заштите од дискриминације;
• да јесте тачно да је 2018. године текстом конкурса прописан лимит који се наводи у притужби, али да није тачно да су „пројекти намењени ЛГБТ+ популацији стављени у неравноправан положај у односу на све остале групе“, посебно имајући у виду да Канцеларија за људска и мањинска права обезбеђује додатна/донаторска средства која су намењена искључиво промоцији права ЛГБТИ популације;
• да се опредељење Канцеларије за људска и мањинска права према ЛГБТИ особама у конкретном случају може јасније сагледати ако се прошири оквир читавог концепта конкурсног финансирања пројеката које спроводи Канцеларија за људска и мањинска права. Наиме, за подршку пројектима који имају за циљ промоцију права ЛГБТИ популације, а који су реализовани током 2016. и 2017. године, кроз конкурсе који су финансирани донаторским средствима, издвојено је готово 18 милиона динара, што је више од укупне годишње вредности средстава обезбеђених у буџету за реализацију конкурса којим се подржавају активности усмерене на унапређење положаја свих осетљивих друштвених група, те је за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, у буџету Републике Србије обезбеђено је 16 милиона динара, а подржано је 30 пројеката који су сви били искључиво усмерени на оставаривање циљева конкурса;
• да је, примера ради, у новембру 2016. године, Канцеларија за људска и мањинска права расписала конкурс који је био усмерен искључиво на пројекте удружења у циљу промоције, унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа, као и подизања свести шире јавности у Републици Србији у оквиру пројекта „Стварање толеранције и разумевања према ЛГБТ популацији у српском друштву“. Наведени пројекат је био финансиран на основу потписаног Споразума о реализацији активиности Билатералног програма између Владе Републике Србије и Министарства спољних послова Краљевине Норвешке, а укупна средства која су била распоређена тим конкурсом износила су 15.984.000,00 динара, односно максимално до 1.000.000,00 динара;
• да је Канцеларија за људска и мањинска права донела одлуку да у конкретном случају, поводом којег је поднета притужба, лимитира подршку пројектима који имају у фокусу ЛГБТИ популацију, имајући у виду чињеницу да се организације и пројекти који имају у фокусу поменуту тему додатно подржавају кроз друге конкурсе;
• да, уколико би се заузео став да је конципирање пројекта због којег је поднета притужба било дискриминаторно, онда би припадници свих осетљивих друштвених група имали право да захтевају утврђивање дискриминаторног поступања Канцеларије за људска и мањинска права, и у случају да Канцеларија распише конкурс којим се таргетира искључиво ЛГБТ популација као циљна група;
• да се притужба удружења Р.и.ц. базира на томе да су „текстом конкурса пројекти намењени ЛГБТ+ популацији стављени у неједнак положај у односу на остале групе“, те да ова формулација подносиоца притужбе имплицира да су дискриминисани пројекти, што није у складу са Законом о забрани дискриминације, којим се штите лица или групе лица;
• да је сваки конкурс, по природи ствари, заснован на најмање две претпоставке: 1) на утврђеним приоритетима (циљним групама, појавама које се желе подржавати или против којих се друштво бори и слично) и 2) на обезбеђеним финансијским средствима опредељеним за конкретне циљне групе, односно појаве;
• да је једино могуће и смислено, да се у оквиру конкретног конкурса унапред одреде приоритети, циљне групе и слично, за чију ће се заштиту, односно, унапређење положаја додељивати средства по унапред прописаним критеријумима и процедурама. С тим у вези, конкурс ове врсте се унапред фокусира на одређене циљне групе, док друге неизбежно изоставља, што је био и случај са предметним конкурсом Канцеларије за људска и мањинска права, поводом ког је поднета притужба;
• да, у оквиру циљних група на које се овај конкурс односи, уобичајена је пракса да се за пројекте који се односе на одређене циљне групе издвоји један новчани износ, док се за друге циљне групе издвоји други износ, а све у складу са обезбеђеним средствима, дефинисаним приоритетима и јавним политикама. Наведена пракса нашла је своје место и у конкурсу поводом којег је поднета притужба;
• да је важно истаћи да у конкретном случају нема дискриминације, већ је у питању разумно управљање расположивим ресурсима и њихово коришћење на начин који максимилизује друштвени добитак, што се никако не може сматрaти дискриминацијом;
• да конкурс, заправо, представља вид друштвеног одговора на релеватна питања и појаве и представља само један од инструмената за спровођење јавних политика, те да je сваки конкретан конкурс, укључујући и предметни, додатно ограничен самом својом природом и ресурсима на којима је заснован;
• да конкурс мора да буде релевантан, транспарентан и нормативан, поштено постављен и да искључује дискриминацију. Управо нормативност пројекта, као и свака друга нормативност, мора да имплицира рестриктивност, јер је немогуће да сви добију све, нити да сви добију једнако. Када би се инсистирало на томе да сви добију једнако, тај приступ би био корозиван, обесмислио би саму идеју конкурсног финансирања пројеката, заменио тезе коришћења конкурса као вида спровођења јавних политика и урушио саму могућност давања финансијских подстицаја који циљано могу да допринесу било каквом унапређењу, побољшању или позитивној промени;
• да, ако би овај конкретни случај представљао дискрииминацију, поставља се питање да ли би у будућности уопште могао да се распише пројекат само за једну осетљиву групу. Стога, уколико би се утврдило да је Канцеларија за људска и мањинска права извршила дискриминацију, то би довело до онемогућавања коришћења конкурса као инструмента за спровођење јавних политика, јер се не би могли расписивати конкурси за доделу средстава само једној осетљивој групи или само једном броју осетљивих група. На овај начин би се „везале руке“ држави да на смислен начин управља финансијским ресурсима у оквиру антидискриминационих политика;
• да, када је реч о наводима подносиоца притужбе да не постоји рационално објашњење за то што се у тексту конкурса пројекти који таргетирају ЛГБТИ особе стваљају у неравноправан положај, поставља се питање како подносилац притужбе уопште може да зна које је образложење за овакав поступак Канцеларије за људска и мањинска права, када јој то питање никада није поставио;
• да је подносилац притужбе поднео апликацију на конкурс, поводом којег је поднео притужбу, те да му је пројекат одобрен;
• да Канцеларија за људска и мањинска права има одличан однос, како са представницима ЛГБТИ заједнице, тако и са представницима осталих осетљивих група, те да у свом раду не дискриминише нити ставља у неравноправан положај представнике осетљивих група. Стога, наводе о дискриминацији сматрају у целости неоснованим.
  • У прилогу изјашњења и допуне изјашњења достављена је фотокопија Одлуке о расписивању Конкурса за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, као и линк ка интернет презентацији Канцеларије за људска и мањинска права, на којој се могу пронаћи конкурси који су усмерени на пројекте који имају за циљ промоцију ЛГБТИ популације.

2. ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

• Увидом у Одлуку о расписивању конкурса за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, број 90-00-00001/2018-02 од 11. јануара 2018. године, Канцеларија за људска и мањинска права расписала је Конкурс за доделу финансијских средстава удружењима регистрованим на територији Републике Србије, која предлог пројекта подносе у сарадњи са најмање још једним удружењем. Према наведеној одлуци, финансијска средства биће додељена удружењима која доставе предлоге пројеката Канцеларији за људска и мањинска права, а којима се остварују следећи циљеви: 1) подстицање позитивног деловања шире друштвене заједнице према појединим осетљивим друштвеним групама и према појединцима из тих група, нарочито имајући у виду децу и младе у ризику од социјалног искључивања, жене, особе са инвалидитетом, старије особе, ЛГБТИ особе, избеглице и интерно расељена лица; 2) развој и подстицање образовања и друштвене свести о значају толеранције и поштовања различитости у циљу смањења општег нивоа дискриминације и 3) унапређење праћења препорука механизама Уједињених нација за људска права у циљу побољшања положаја посебно осетљивих друштвених група. Затим, утврђено је да укупна средства која се распоређују овим конкурсом за изабране пројекте износе 16.000.000,00 динара и обезбеђена су Законом о буџету Републике Србије за 2018. годину. Коначно, утврђено је да максимална вредност одобрених средстава по појединачном пројекту не може прећи 1.000.000,00 за пројекте који таргетирају жене, старије особе, децу и младе, особе са инвалидитетом, односно 250.000,00 за пројекте који таргетирају избеглице и интерно расељена лица и ЛГБТИ особе.

• Увидом у Конкурс за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, утврђено је да према тексту конкурса максимална вредност одобрених средстава по појединачном пројекту не може прећи 1.000.000,00 динара за пројекте који таргетирају жене, старије особе, децу и младе, особе са инвалидитетом, односно 250.000,00 за пројекте који таргетирају избеглице и интерно расељена лица и ЛГБТИ особе.

• Увидом у Конкурс за пројекат удружења ради унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа у Републици Србији у области социјалне заштите, а у оквиру пројекта „Стварање толеранције и разумевања према ЛГБТ популацији у српском друштву“, који је финасиран на основу потписаног Споразума о реализацији активности Билатералног програма између Владе Републике Србије и Министарства спољних послова Краљевине Норвешке, утврђено је да је Канцеларија за људска и мањинска права расписала конкурс за доделу финансијских средстава удружењу регистрованом на територији Републике Србије, које својим статутом препознаје поштовање, унапређење и заштиту људских права, слобода и положаја осетљивих друштвених група (пожељно укључујући и ЛГБТ особе). Овим конкурсом је прописано да ће финансијска средства бити додељена удружењима за остваривање следећих циљева: 1) унапређењe и заштита права ЛГБТ особа у Републици Србији у области социјалне заштите са тежиштем обука на стицању знања за поступање запослених у систему социјалне заштите према ЛГБТ особама и члановима и чланицама њихових породица; 2) упознавање са специфичностима и досадашњом праксом у раду са ЛГБТ особама, у циљу јачања стечених компетенција запослених, чиме би се постигло прилагођавање и ефикасно пружање услуга социјалне заштите ЛГБТ особама и чланицама и члановима њихових породица и 3) развијање плана за даље унапређивање услуга које се могу пружити ЛГБТ особама у систему социјалне заштите. Коначно, конкурсом су подржане активности једног удружења које достави предлог пројекта, а укупна средства која се распоређују овим конкурсом за изабрани пројекат износе 3.000.000,00 динара. Конкурс за пројекат удружења ради унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа у Републици Србији био је отворен од 27. октобра до 14. новембра 2016. године.

• Увидом у Конкурс за пројекте удружења у циљу промоције, унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа, као и подизања свести шире јавности у Републици Србији у оквиру Пројекта „Стварање толеранције и разумевања према ЛГБТ популацији у српском друштву“, финансиран на основу потписаног Споразума о реализацији активности  Билатералног програма између Владе Републике Србије и Министарства спољних послова Краљевине Норвешке, утврђено је да је Канцеларија за људска и мањинска права расписала конкурс за доделу финансијских средстава удружењима којима се остварују циљеви пројекта, и то општи циљ  – опадање степена хомофобичних, трансфобичних и дискриминаторних ставова и понашања, преко разбијања уврежених предрасуда и стереотипа о ЛГБТ популацији у Србији, специфични циљ – имплементација афирмативних кампања на националном и локалном нивоу, као и очекивани резултат пројекта – унапређено знање и разумевање јавности о правима ЛГБТ особа и степену дискриминације са којом се ове особе суочавају. Такође, увидом у текст конкурса утврђено је да су основ за дефинисање приоритета конкурса циљеви и очекивани резултати постављени пројектом „Стварање толеранције и разумевања према ЛГБТ популацији у српском друштву“,  мере и активности предвиђене Стратегијом превенције и заштите од дискриминације, Акционим планом за примену Стратегије превениције и заштите од дискриминације за период од 2014. до 2018. године, као и мере предвиђене Акционим планом за поглавље 23. Када  је реч о буџету предвиђеним овим конкурсом, утврђено је да укупна средства која се распоређују овим конкурсом за изабране пројекте износе 15.984.000,00 динара, односно максимално до 1.000.000,00 динара за изабрани пројекат. Конкурс за пројекте удружења у циљу  промоције, унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа, као и подизања свести шире јавности у Републици Србији био је отворен од 3. до 18. новембра 2016. године.

3. МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

• Повереник за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету ценио је наводе из притужбе, изјашњења и допуна изјашњења, достављене доказе, као и релевантне правне прописе у области заштите од дискриминације.

Правни оквир

• Повереник за заштиту равноправности је установљен Законом о забрани дискриминације[2] као самосталан државни орган, независан у обављању послова утврђених законом. Одредбама члана 33. Закона о забрани дискриминације прописана је надлежност Повереника за заштиту равноправности. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности^[3].
• Устав Републике Србије[4] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичног или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког инвалидитета[5]. Одредбом члана 21. став 4. Устава Републике Србије прописано је да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима.
• Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, тако што је дискриминација дефинисана као свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу и чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Такође, одредбама члана 8. прописано је да до повреде начела једнаких права и обавеза долази ако се лицу или групи лица, због његовог односно њиховог личног својства, неоправдано ускраћују права и слободе или намећу обавезе које се у истој или сличној ситуацији не ускраћује или не намећу другом лицу или групи лица, ако су циљ или последица предузетих мера неоправдани, као и ако не постоји сразмера између предузетих мера и циља који се овим мерама остварује. Даље, чланом Закона о забрани дискриминације прописано је да се не сматрају дискриминацијом посебне мере уведене ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која се налазе у неједнаком положају.
• Законом о буџету Републике Србије за 2018. годину[6], Раздео 3, глава 3.19 Канцеларија за људска и мањинска права, програм 1001 – Унапређење и заштита људских и мањинских права и слобода, функција 110 – Извршни и законодавни органи, финансијски и фискални послови и спољни послови, програмска активност 0006 – Праћење примене међународних обавеза и спровођење Стратегије превенције и заштите од дискриминације, економска класификација 481- Дотације невладиним организацијама, Канцеларији за људска и мањинска права је за ову намену у буџету Републике Србије опредељено 16.000.000 динара.
• Законом о буџетском систему[7], одредбом члана 23. став 1. тачка 4, прописано је да за финансирање надлежности Републике Србије, буџету Републике Србије припадају јавни приходи и примања у које, између осталог спадају и донације и трансфери.
• Законом о донацијама и хуманитарној помоћи[8], одредбом члана 1. став 1, прописано је да државни органи, јединице локалне самоуправе, јавна предузећа, јавне установе, друге организације и заједнице које не остварују добит, као и домаће и стране хуманитарне организације могу примати донације и хуманитарну помоћ.
• Уредбом о Канцеларији за људска и мањинска права[9] прописано је да Канцеларија врши стручне послове за потребе Владе и надлежних министарстава који се односе на: заштиту и унапређење људских и мањинских права; праћење усаглашености домаћих прописа са међународним уговорима и другим међународноправним актима о људским и мањинским правима и иницирање измена домаћих прописа; општа питања положаја припадника националних мањина; праћење положаја припадника националних мањина које живе на територији Републике Србије и остваривања мањинских права; остваривање веза националних мањина са матичним државама.
• Уредбом о средствима за подстицање програма или недостајућег дела средстава за финансирање програма од јавног интереса која реализују удружења[10], одредбом члана 3. став 1. и 2, прописано је да орган државне управе у чијем делокругу је област у којој се остварује јавни интерес, односно корисник средстава буџета Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе у чијем буџету су обезбеђена средства подстиче програме које реализују удружења, а који су од јавног интереса у складу са одредбама ове уредбе и аката надлежног органа донетих у складу са одредбама закона и ове уредбе. Наведени програм нарочито садржи: област у којој се програм реализује, територију на којој би се програм реализовао, време и дужину трајања програма, циљ, врсту и обим активности које би се вршиле у току реализације програма и укупан број лица који је потребан за извођење програма. Затим, одредбом члана 5. и 6. наведене уредбе прописано је да се избор програма који ће се финансирати средствима буџета Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе врши применом следећих критеријума: 1) референце програма: област у којој се реализује програм, дужина трајања програма, број корисника програма, могућност развијања програма и његова одрживост; 2) циљеви који се постижу: обим задовољавања јавног интереса, степен унапређења стања у области у којој се програм спроводи; 3) суфинансирање програма из других извора: сопствених прихода, буџета Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, фондова Европске уније, поклона, донација, легата, кредита и друго, у случају недостајућег дела средстава за финансирање програма и 4) законитост и ефикасност коришћења средстава и одрживост ранијих програма: ако су раније коришћена средства буџета, да ли су испуњене уговорне обавезе.

Анализа притужбе, изјашњења и достављених доказа са аспекта антидискриминационих прописа

• Имајући у виду да је притужба поднета против Канцеларије за људска и мањинска права, Повереник за заштиту равноравности најпре указује да је Канцеларија формирана Уредбом Владе Републике Србије. Средства за рад и обављање послова Канцеларије обезбеђују се у буџету Републике Србије[11]. Треба истаћи да корисник средстава буџета Републике Србије, укључујући и Канцеларију за људска и мањинска права, у складу са Уредбом о средствима за подстицање програма или недостајућег дела средстава за финансирање програма од јавног интереса која реализују удружења подстиче програме од јавног интереса, спроводи избор програма које ће финансирати применом различитих критеријума, међу којима су: област у којој се реализује програм, број корисника програма и обим задовољавања јавног интереса, те степен унапређења стања у области у којој се програм спроводи. Програми се могу суфинансирати и путем донација и поклона, те је још један од значајних критеријума за избор програма који ће се финансирати и ефикасност коришћења средстава и одрживост ранијих програма.

• С тим у вези, Канцеларија за људска и мањинска права је почетком 2018. године расписала Конкурс у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“. Према овом конкурсу, максимална вредност одобрених средстава не може прећи 1.000.000,00 динара за пројекте који таргетирају жене, старије особе, децу и младе, те особе са инвалидитетом, односно 250.000,00 за пројекте који таргетирају избеглице и интерно расељена лица и ЛГБТИ особе. Укупно опредељена средства која су распоређена на овај начин износила су 16 милиона динара. Поред тога, Канцеларија за људска и мањинска права је крајем 2016. године расписала два конкурса који су имали за циљ унапређење и заштиту људских права ЛГБТ особа. Први конкурс је расписан ради унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа у Републици Србији у области социјалне заштите, а у оквиру пројекта „Стварање толеранције и разумевања према ЛГБТ популацији у српском друштву“, који је финасиран на основу потписаног Споразума о реализацији активности Билатералног програма између Владе Републике Србије и Министарства спољних послова Краљевине Норвешке, те су укупна средства распоређена овим конкурсом износила 3.000.000,00 динара. Другим конкурсом су подржани пројекти у циљу промоције, унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа, као и подизања свести шире јавности у Републици Србији у оквиру Пројекта „Стварање толеранције и разумевања према ЛГБТ популацији у српском друштву“, а који је финансиран на основу потписаног Споразума о реализацији активности  Билатералног програма између Владе Републике Србије и Министарства спољних послова Краљевине Норвешке. Укупна средства, распоређена овим конкурсом за изабране пројекте, износила су 15.984.000,00 динара.

• Имајући све наведено у виду, задатак Повереника за заштиту равноправности је да оцени да ли је прописивањем у тексту Конкурса за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“ да максимална вредност одобрених средстава по појединачном пројекту не може прећи 1.000.000,00 динара за пројекте који таргетирају жене, старије особе, децу и младе, те особе са инвалидитетом у односу на максималну вредност одобрених пројеката који не може прећи износ од 250.000,00 динара за пројекте који, између осталог, таргетирају ЛГБТИ особе, повређено начело једнаких права и обавеза.
• Повереник за заштиту равноправности најпре је ценио навод из изјашњења Канцеларије за људска и мањинска права да се притужба удружења Р.и.ц. базира на томе да су „текстом конкурса пројекти намењени ЛГБТ+ популацији стављени у неједнак положај у односу на остале групе“, те да ова формулација подносиоца притужбе имплицира да су дискриминисани пројекти, што није у складу са Законом о забрани дискриминације којим се штите лица или групе лица. С тим у вези, Повереник за заштиту равноправности указује на неколико чињеница. Наиме, подносилац притужбе, удружење Р.и.ц, основано је са циљем оснаживања ЛГБТ заједнице кроз информисање и културу, као и смањење хомофобије у српском друштву[12], те несумњиво представља организацију за заштиту људских права ЛГБТ особа. С тим у вези, Повереник истиче да жртва дискриминације може бити и правно лице, на основу неких својстава која се тичу статуса самог правног лица, личних својстава оснивача, односно чланова правног лица, али и самих циљева које правно лице настоји да оствари, као што је у конкретном случају организација цивилног друштва која се бави промоцијом права ЛГБТ популације. Корисници пројеката које је финансирала Канцеларија за људска и мањинска права су припадници различитих осетљивих друштвених група, о чему сведочи употреба синтагме у конкурсу: „за пројекте који таргетирају жене, старије особе, децу и младе, особе са инвалидитетом, избеглице и интерно расељена лица и ЛГБТИ особе“. Дакле, несумњиво је да су корисници ових програма управо припадници наведених друштвених група, те стога не стоји навод из изјашњења Канцеларије за људска и мањинска права да у конкретном случају нема конститутивног елемента потенцијалне дискриминације.
• Надаље, анализа текста Конкурса за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, којим је прописана максимална вредност одобрених средстава по појединачном пројекту у односу на пројекте којим се таргетирају различите друштвене групе, показала је да су њиме очигледно у неједнак положај стављена удружења грађана која се баве заштитом права ЛГБТ особа, али и ЛГБТ особе као крајњи корисници пројеката, у односу на остала удружења грађана и припаднике других осетљивих друштвених група, за које је прописана максимална вредност по појединачном пројекту, који их „таргетира“, у износу до 1.000.000,00 динара. Наиме, као што је већ указано у претходним тачкама овог мишљења, максимална вредност по појединачном пројекту који таргетира жене, старије особе, децу и младе, те особе са инвалидитетом је четири пута виша у односу на максималан износ који је опредељен за пројекте који таргетирају ЛГБТИ особе.
• Да би се оценило да ли је Конкурсом за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“ повређено начело једнаких права и обавеза, потребно је размотрити да ли постоји објективно и разумно оправдање за то што је Канцеларија за људска и мањинска права, наведеним конкурсом, определила мању максималну вредност одобрених средстава удружењима грађана која се баве заштитом права ЛГБТИ особа, као и ЛГБТИ особама као крајњим корисницима пројеката, у односу на остала удружења грађана и друге крајње кориснике – жене, старије особе, децу и младе, особе са инвалидитетом. Стога, сагласно члану 8. Закона о забрани дискриминације, потребно је испитати:

1. да ли је циљ који се постиже овом мером допуштен и оправдан, и
2. да ли се циљ (или циљеви) могу постићи прописаном мером, односно, да ли постоји сразмера између предузетих мера и циљева који се том мером остварују.

• Неспорно је да Канцеларија за људска и мањинска права, има надлежност да подстиче позитивно деловање шире друштвене заједнице према појединим осетљивим друштвеним групама и према особама из тих група, који циљ Канцеларија остварује, између осталог, и кроз сарадњу са са цивилним друштвом, укључујући подржавање и финансирање пројеката удружења грађања. У изјашњењу Канцеларије за људска и мањинска права наведено је да је Канцеларија расписивањем Конкурса за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у Републици Србији у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“ дефинисала лимите за подршку пројектима који у фокусу имају одређене осетљиве друштвене групе, укључујући ЛГБТИ популацију, из разлога што су већ обезбеђена додатна средства чији је једини циљ промоција права ЛГБТИ популације. Сагледавајући изнете чињенице, Повереник за заштиту равноправности сматра да је овај циљ допуштен и оправдан.
• Даље је потребно утврдити да ли се овај циљ може постићи прописаном мером, односно, да ли постоји сразмера између предузетих мера и циља који се мером остварује. Најпре, у изјашњењу Канцеларије за људска и мањинска права наведено је да се опредељење Канцеларије за људска и мањинска права према ЛГБТИ особама у конкретном случају може јасније сагледати ако се прошири оквир читавог концепта конкурсног финансирања пројеката које спроводи Канцеларија за људска и мањинска права. Наиме, за подршку пројектима који имају за циљ промоцију права ЛГБТИ популације, а који су реализовани током 2016. и 2017. године кроз конкурсе који су финансирани донаторским средствима, издвојено је преко 18 милиона динара, што је више од укупне годишње вредности средстава обезбеђених у буџету за реализацију конкурса којим се подржавају активности усмерене на унапређење положаја свих осетљивих друштвених група, имајући у виду да је у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, у буџету Републике Србије, обезбеђено 16 милиона динара. Стога, према наводима из изјашњења, Канцеларија за људска и мањинска права донела је одлуку да, у конкретном случају, лимитира подршку удружењима грађана који штите права ЛГБТИ особа и ЛГБТИ популацији, имајући у виду чињеницу да се удружења грађана која имају у фокусу подршку ЛГБТИ популацији, као и припадници ове друштвене групе, већ додатно подржавају кроз друге конкурсе.

Према томе ово разликовање има објективно и разумно оправдање. Наиме, Канцеларија за људска и мањинска права је у периоду који претходи конкурсу поводом којег је поднета притужба реализовала два пројекта који су искључиво били усмерени на ЛГБТ особе, и то: Конкурс за пројекат удружења ради унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа у области социјалне заштите и Конкурс за пројекте удружења у циљу промоције, унапређења и заштите људских права ЛГБТ особа, као и подизање свести шире јавности у Републици Србији. Укупна средства опредељена овим пројектима износила су 18.984.000,00 динара. Приликом разматрања постојања сразмере између прописане мере и циља који се њиме постиже, Повереник за заштиту равноправности имао је у виду и да су поједине осетљиве друштвене групе, за које је спорним конкурсом опредељен већи максималан износ средстава, нарочито бројне, те да су за превазилажење баријера са којима се сусрећу потребна значајна финансијска средства. Тако, примера ради, жене чине 51,3% од укупног броја становника Републике Србије[13] и често су изложене вишеструкој дискриминацији на основу више личних својстава (жене са села, жене у ситуацији родно заснованог насиља, сиромашне жене, жене са инвалидитетом, мигранткиње и тражитељке азила, жене са инвалидитетом, самохране мајке итд.). Такође, Повереник је имао у виду и чињеницу да међу свим друштвеним групама, које су таргетиране пројектима које финанисира Канцеларија за људска и мањинска права, има и ЛГБТИ особа, које ће на овај начин бити обухваћене и пројектима који у примарном фокусу имају друге друштвене групе. Стога, на основу свега наведеног, Повереник за заштиту равноправности констатује да у конкретном случају постоји сразмера између прописане мере и циља који се мером постиже.

• Треба истаћи да је Европски суд за људска права установио стандарде поступања у овој области. Тако, када се установи постојање различитог третмана између две аналогне групе, терет доказивања се пребацује на државу која треба да докаже да је различит третман објективно или разумно оправдан. Стога је Повереник за заштиту равноправности, у конкретном случају, затражио изјашњење од Канцеларије за људска и мањинска права на наводе притужбе везане за неједнако лимитирање средстава намењених пројектима који у фокусу имају различите друштвене групе. Даље, према ставу Европског суда за људска права, различит третман се може објективно и разумно оправдати када тежи остварењу легитимног циља и када постоји пропорционалност употребљених средстава и циља који се жели остварити[14]. Јуриспруденција Европског суда показује да државе лако могу да докажу постојање легитимног циља јер се готово сваки рационалан разлог сматра легитимним, без обзира на последице који одређени третман проузрокује дискриминисаној групи. Држава треба да покаже постојање легитимног циља, као и везу између тог циља и конкретног различитог третмана. Такође, потребно је да постоји пропорционалност између тог циља и мера која се примењују[15]. Приликом процене пропорционалности, држави се признаје „поље слободне процене“ које зависи од околности случаја и самог предмета. У конкретном случају, доказивањем да је у периоду који претходи расписивању спорног конкурса, Канцеларија за људска и мањинска права определила преко 18 милиона динара удружењима за заштиту ЛГБТ права и припадницима ЛГБТ популације као крајњим корисницима, те имајући у виду да је и спорним конкурсом из 2018. године поново ставила у фокус и ЛГБТИ особе и њихова удружења, Повереник за заштиту равноправности стоји на становишту да је различит третман, установљен Конкурсом за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, објективно и разумно оправдан.
• На крају, али не и мање важно, Повереник за заштиту равноправности указује да је Уставом Републике Србије прописано да су пред уставом и законом сви једнаки, да је дискриминација забрањена, док је Законом о забрани дискриминације забрањено искључивање, ограничавање и давање првенства у односу на неко лично својство. Потребно је напоменути да формална једнакост, сама по себи, не значи да постоји и фактичка равноправност грађана и грађанки у погледу могућности уживања права. Многе друштвене групе налазе се у неједнаком положају јер постоје извесне околности које су препрека постизању суштинске једнакости. Зато Устав Републике Србије и Закон о забрани дискриминације прописују могућност увођења посебних (афирмативних) мера ради постизања пуне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица која се налазе у неједнаком положају и утврђује да се оне не сматрају дискриминацијом. Дакле, суштина посебних (афирмативних) мера је да су усмерене само на одређене категорије лица којима је друштвени положај неповољнији и којима се применом ових мера омогућава достизање пуне равноправности. С тим у вези, Канцеларија за људска и мањинска права је расписала Конкурс за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“ како би, између осталог, подстакла позитивно деловање шире друштвене заједнице према појединим осетљивим друштвеним групама и према појединцима из тих група, нарочито имајући у виду децу и младе у ризику од социјалног искључивања, жене, особе са инвалидитетом, старије особе, ЛГБТИ особе, избеглице и интерно расељена лица. При томе, прописујући начин расподеле финансијских средстава, Канцеларија је посебно имала у виду да се одређене друштвене групе, које су таргетиране овим конкурсом, налазе у фактички другачијој ситуацији када је реч о (укупном) издвајању средстава за унапређење њиховог положаја. Наиме када је реч о ЛГБТИ популацији, Канцеларија за људска и мањинска права је припадницима ове друштвене групе и удружењима која штите њихова права, у претходном периоду, спроводећи посебне мере, определила средства која превазилазе укупну вредност средстава предвиђених спорним конкурсом. Управо с тим у вези, Повереник сматра потребним да укаже да би било целисходно да се приликом расписивања конкурса, који у фокусу имају одређене осетљиве друштвене групе, у тексту конкурса образложе разлози за расподелу средстава у односу на таргетиране друштвене групе. На тај начин, Канцеларија за људска и мањинска права би предупредила осећај код појединих представника удружења грађана да су, како је то наведено у притужби Регионалног инфо центра, стављени у неједнак положај „без иједног рационалног образложења“.

4. МИШЉЕЊЕ

Расписивањем Конкурса Канцеларије за људска и мањињнска права за пројекте удружења ради унапређења и заштите људских права у оквиру програма „Спровођење антидискриминационих политика у Републици Србији за 2018. годину“, нису повређене одредбе Закона о забрани дискриминације.

[1] „Службени гласник РС“, број 22/09

[2] Закон о забрани дискриминације, члан 1. став 2.

[3] Закона о забрани дискриминације, члан 33.

[4] „Сл. гласник РС“, бр. 98/06

[5]  Члан 21. Устава РС

[6] „Сл. гласник РС“, бр. 113/17

[7] „Сл. гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – испр., 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15, 99/16 и 113/17

[8] „Сл. гласник СРЈ“, бр. 53/01, 61/01 – испр. i 36/02 i „Сл. гласник РС „, бр. 101/05 – др. закон

[9] „Сл. гласник РС“, бр. 75/12

[10] „Сл. гласник РС“, бр. 16/18

[11] Уредба о Канцеларији за људска и мањинска права, члан 7.

[12] http://ocdoskop.rs/sr/organizacije/729/regionalni-info-centar.html (приступљено 24.10.2018.)

[13] „Жене и мушкарци у Републици Србији“, Републички завод за статистику, Београд, 2017.

[14] Маркс против Белгије, Серија А, бр. 31, (1979); Инце против Аустрије, представка бр. 865/79 (1987); Хофман против Аустрије, представка  бр. 12875/87 (1993), Тлименос против Грчке, представка бр. 34369/97 (2000)

[15] Расмусен против Данске, представка бр. 8777/79 (1984)

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење по притужби ДСЗ против Канцеларије за људска и мањинска права на основу сексуалне оријентације у области пружања услуга