бр. 011-00-25/2021-02 датум: 20. август 2021. године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о Заштитнику грађана

Министарство државне управе и локалне самоуправе је дописом број 011-00-166/2021-01 од 9. августа 2021. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности, текст Нацрта закона о Заштитнику грађана и Образложење Нацрта закона о Заштитнику грађана, ради давања мишљења.

Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на достављени текст Нацрта закона.

У Образложењу Нацрта закона као један од разлога доношења новог закона наведено је:

„У ревидираном Акционом плану за преговарачко Поглавље 23, под тачком 3.2: „Положај Заштитника грађана, Покрајинског омбудсмана и заштитника грађана јединица локлане самоуправе“, формулисано је следеће прелазно мерило: Србија додатно допуњује Закон о Заштитнику грађана у циљу оснаживања независности и у складу са међународним стандардима. Србија оснажује институционални капацитет своје структуре Заштитника грађана, укључујући Национални механизам за превенцију тортуре. Србија активно и континуирано пружа јавну подршку релевантним независним институцијама за заштиту људских права. Међу утврђеним активностима у Акционом плану за реализацију дефинисаног прелазног мерила, у тачки 3.2.1.3. предвиђена је следећа активност: Измена и допуна Закона о Заштитнику грађана у циљу јачања независности и унапређења ефикасности рада Заштитника грађана, нарочито у обављању послова Националног механизма за превенцију тортуре. Даље у ревидираном Акционом плану за преговарачко Поглавље 24 из јула 2020. године, под тачком 6.2. Борба против организованог криминала, утврђена је следећа активност: Именовање националног известиоца за трговину људима у институцији Заштитника грађана, а као показатељ резултата наводи се: Усвојен закон о Заштитнику грађана. Успостављени капацитети Канцеларије Заштитника грађана за независно надгледање у борби против трговине људима, посебно са фокусом на права жртава трговине људима и заштиту људских права. Такође, Акционим планом за спровођење Стратегије унапређења положаја особа са инвалидитетом у РС за период од 2020. до 2024. године, у периоду 2021. до 2022. године, под тачком 3.1.2.1. утврђена је активност: Оснивање и изградња националног независног механизма за праћење спровођења Конвенције УН о правима особа са инвалидитетом при Заштитнику грађана у складу са чланом 33. Конвенције“.

Имајући у виду наведено, нејасно је зашто се доноси нови закон уместо измена и допуна сада важећег закона.

Повереник указује да је чланом 138. Устава Републике Србије прописано је да је Заштитник грађана независан државни орган који штити права грађана и контролише рад органа државне управе, органа надлежног за правну заштиту имовинских права и интереса Републике Србије, као и других органа и организација, предузећа и установа којима су поверена јавна овлашћења.

Имајући у виду наведену одредбу Устава, као и да су чланом 2. Нацрта закона прописане надлежности Заштитника грађана из других закона, мишљења смо да одредбу у члану 1. став 2. треба брисати.

У члану 20. став 3. прописано је да Заштитник грађана може предузимати и процесне и друге радње у поступцима пред државним и другим органима и организацијама када је за то овлашћен посебним прописима. Повереник је мишљења да је наведена одредба сувишна и да је треба брисати имајући у виду да је неспорно да Заштитник грађана као и други органи може предузимати процесне и друге радње када је за то овлашћен посебним прописом.

Даље, Повереник указује да је нејасна одредба члана 24. став 1. тачка 2) Нацрта закона. Наиме, одредбом члана 24. став 1. Нацрта закона прописано је да је Заштитник грађана овлашћен да писмено препоручи разрешење функционера, односно иницира покретање дисциплинског поступка против запосленог у органу управе који је повредио права грађана или начинио пропуст којим је грађанину причињена материјална штета: ако повреду пропуст одбије или пропушта да отклони по препоруци Заштитника грађана (тачка 1) или ако не изврши другу законом предвиђену обавезу у поступку који води Заштитник грађана (тачка 2). С тим у вези, нејасно је о каквој се другој обавези ради.

Чланом 29. став 1. Нацрта закона прописано је да притужбу Заштитнику грађана може да поднесе свако физичко или правно лице, домаће или страно, које сматра да му је актом, радњом или нечињењем органа управе повређено људско или мањинско право или слобода. С тим у вези, а имајући у виду одредбу члана 138. Устава Републике Србије, Повереник је мишљења да је боља формулација дата у важећем Закону о заштитнику грађана. Наиме, важећи закон инсистира и на повреди принципа добре управе онако како је то Уставом прописано док у Нацрту закона овај део је практично изостављен. Неспорно је да се радом Заштитника грађана унапређују људска и мањинска права и слободе јер су грађани у могућности да се обрате Заштитнику за повреде права од стране органа државне управе. Међутим мишљења смо да уколико остане овакава формулација у члану 29. став 1. Нацрта закона да ће се на овај начин сузити контрола рада органа извршне власти на део који се односи само на људска и мањинска права, док ће заштита права и заштита принципа добре управе изостати, нарочито имајући у виду да су за заштиту појединих људских права већ установљени специјализовани и независни органи, као што су примера ради, Повереник за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, Повереник за заштиту равноправности и други органи који не могу да контролишу рад органа управе са аспекта повреде принципа добре управе, некоректан однос органа управе према подносиоцу притужбе, неблаговремен рад или друга кршења правила етичког понашања запослених у органима управе. Имајући у виду наведено, Повереник је мишљења да је у целом тексту Нацрта закона потребно водити рачуна о надлежностима Заштитника грађана које су прописане Уставом Републике Србије као највишим правним актом са којим сви законски и подзаконски акти морају бити усаглашени.

Повереник користи прилику да поздрави одредбу члана 30. став 2. Нацрта закона којом је прописано да се притужба може поднети најкасније у року од три године од извршене повреде права грађана, односно од последњег поступања, односно непоступања органа управе у вези са учињеном повредом права, уместо рока од годину дана који је прописан у сада важећим законом.

Поверенику је на мишљење поред Нацрта закона о Заштитнику грађана достављен и текст Нацрта закона о изменама и допунама Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја. Ова два закона као посебна закона којима се уређује рад независних државних органа на скоро идентичан начин уређују питања избора и престанка функције Заштитника грађана, односно Повереника за информације од јавног значаја, дужину трајања мандата, уређење стручне службе и др. Новина у оба закона је дужина трајања мандата од осам година, немогућност реизбора, као и могућност остајања на функцији иако је у току мандата испуњен услов за старосну пензију.

Одредбом члана 14. став 1. тачка 5) Нацрта закона прописано је да функција Заштитника грађана престаје ако му правноснажном судском одлуком буде ограничена пословна способност. Овакав исти услов је прописан и у Нацрту закона о изменама и допунама Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја. Повереник за заштиту равноправности већ годинама уназад указује да је потребно унапредити прописе који се односе на лишавање (било потпуно или делимично) пословне способности из разлога што ови прописи подржавају медицински приступ и нису у потпуности усклађени са међународним и европским стандардима. Имајући у виду наведено мишљења смо да је адекватнија формулација дата у члану 176. Закона о раду^[2] којим је прописано да запосленом престаје радни однос независно од његове воље и воље послодавца ако је између осталог, на начин прописан законом, утврђено да је код запосленог дошло до губитка радне способности – даном достављања правноснажног решења о утврђивању губитка радне способности. С тим у вези мишљења смо да је наведену одредбу потребно још једном размотрити.

Чланом 18. став 2. Нацрта закона прописано је да осим случајева предвиђених чланом 15. став 3. овог закона, Заштитник грађана може предложити разрешење заменика Заштитника грађана и ради избора новог заменика Заштитника грађана. У Образложењу овог члана наведено је да овакво решење има посебног оправдања у случају избора новог Заштитника грађана који треба да има могућност предлагања својих најближих сарадника, без обзира на то што заменицима који су изабрани на предлог претходног Заштитника грађана и даље траје мандат. Повереник је мишљења да се прописивањем наведене могућности прекида континуитет у раду једног органа и да се одступа од начела професинализације у раду органа и запослених. Ово нарочито имајући у виду да се ради о независном и самосталном органу, те да у питању није функција која примера ради може зависити од резултата сопроведених избора. Повереник подсећа да у Нацрту закона о изменама и допунама Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја оваква могућност није предвиђена иако су у највећем делу по питању одредаба које се односе на избор и престанак функције прописане скоро истоветне одредбе.

У Образложењу Нацрта закона за чл. 28-39. наведено је да се „Нацртом закона предлаже одговарајућа правно-терминолошка стандардизација правила поступка који спроводи Заштитник грађана, те да иако се у Нацрту закона уводе и употребљавају одређени процесни термини присутни у терминологији општег управног поступка, или се прописују одређени рокови за поступање и окончање поступка и др, предложеним одредбама се не угрожава специфично омбудсманско обележје Заштитника грађана као државног органа који врши тзв. ванправну контролу управе, те поступак пред Заштитником грађана и даље остаје специфичан законом прописан поступак ванправног карактера. Предложена процесна терминологија и архитектоника поступка не представља успостављање посебног управног поступка.“ Неспорно је да поступак пред Заштитником грађана, као ни поступак пред Повереником за заштиту равноправности не представља управни поступак, нити има обележија посебног управног поступка. Међутим, Повереник указује да би се још већи степен правне сигурности постигао ако би се Нацртом закона предвидела сходна примена закона којим се уређује општи управни поступак, јер сходна примена одређеног закона указује да се примењују само она правила која је могуће применити у духу поступка који се води пред Заштитником грађана. Наиме, како су одредбе о поступку штуре, ова сходна примена би, примера ради, добро дошла у ситуацијама које се примера ради, односе на достављање писмена, рачунање рокова и сл. С тим у вези, мишљења смо да је потребно размотрити евентуално прописивање сходне примене закона којим се уређује општи управни поступак, а у циљу правне сигурности и веће предвидивости поступања свих органа који воде било коју врсту поступка, па тако и Заштитника грађана.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број  22/09 и 52/21), члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7.

[2] Закон о раду („Службени гласник РС”, бр.  24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – одлука УС и 113/17)

ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ

Бранкица Јанковић

Мишљење на Нацрт Закона о заштитнику грађана