Бр. 011-00-00019/2021-02 датум: 9. јун 2021.године
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности, даје
МИШЉЕЊЕ
на Нацрт закона о заштити права корисника услуга привременог смештаја у социјалној заштити
Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања је дописом број 011-00-299/2021-05 од 4. јуна 2021. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности текст Нацрта закона о заштити права корисника услуга привременог смештаја у социјалној заштити (у даљем тексту: Нацрт закона), са образложењем, ради давања мишљења.
Најпре, истичемо да је Повереник за заштиту равноправности у својим Редовним извештајима о стању у области заштите равноправности за 2018, 2019. и 2020. годину дао препоруке мера да је између осталог потребно изменити, односно допунити или донети поједине прописе, усаглашене са међународним стандардима у одговарајућим областима, попут прописа о социјалној заштити са циљем унапређења положаја и остваривања равноправности свих друштвених група, као и да је потребно наставити процес деинституционализације корисника смештених у установама, уз истовремено обезбеђивање адекватне подршке и развој услуга на локалном нивоу, али и континуирано развијање сарадње система социјалне и здравствене заштите, образовања и запошљавања. Разматрајући неведене извешатаје Повереника, Народна скупштина је на пленарним седницама донела Закључке којима је подржала препоруке Повереника које се односе на превенцију и заштиту од дискриминације и позвала Владу да је о спровођењу закључака континуирано извештава.
Такође, указујемо да је увидом у образложење разлога за доношење Нацрта закона утврђено да је предлагач навео да је израда овог прописа обавеза Републике Србије утврђена тачком 3.6.1.26. Акционог плана за преговарачко поглавље 23-Правосуђе и основна права (2016). Међутим, Повереник указује да је Акционим планом за Поглавље 23 из 2016. године под тачком 3.6.1.26. као активност за чију је реализацију надлежан предлагач утврђена израда Закона о заштити лица са менталним сметњама у установама социјалне заштите, са роком реализациј до IV квартала 2017. године и буџетом обезбеђеним у Буџету Републике Србије у износу од 71.136 €, као и да је ревидираним Акционим планом из 2020. године, израда овог закона утврђена у тачки 3.4.3.1. са роком реализације до IV квартала 2020. године и истим износом обезбеђених средстава. Сагласно наведеном Повереник истиче да је достављајући на мишљење Нацрт закона о заштити права корисника услуга привременог смештаја у социјалној заштити, предлагач на мишљење доставио пропис чија израда утврђена у тачки 3.4.3.1. Ревидираног Акционог плана за Поглавље 23, а која је у образложењу наведена као разлог за његово доношење.
Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.
Повереник најпре, истиче да Устав Републике Србије[2] у члану 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Такође, одредбом из члана 69. Устава утврђено је између осталог да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства.
Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације којим је између осталог прописано да дискриминација означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима.
Након извршене детаљене анализе Нацрта закона поставља се питање оправданости његовог доношења узимајући пре свега у обзир предмет Нацрта закона прописан у члану 1, уређивање заштите права корисника услуга привременог смештаја у социјалној заштити, у складу са прописима у области социјалне и породичне заштите, начела, поступак смештаја, заштитa од злостављања, експлоатације и занемаривања, права и обавезе корисника приликом коришћења услуга привременог смештаја, спутавање у смислу прописа у области здравља, механизам контроле квалитета услуге, као и друга питања од значаја за заштиту права корисника услуга привременог смештаја у социјалној заштити. Имајући у виду да су Законом о социјалној заштити у чл. 47-55. већ прописане врсте услуга смештаја, пружаоци услуга, корисници, као и услови под којима се услуга пружа, Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите[3], сви услови и стандарди, а Правилником о забрањеним поступањима запослених у социјалној заштити[4], јасно утврђено шта се сматра забрањеним поступањем запослених у установама социјалне заштите, односно код пружалаца услуга социјалне заштите, у односу на корисника, посебно заштите од злостављања, експлоатације и занемаривања, нејасни су разлози због којих се ова материја уређује посебним прописом.
Такође, Повереник упозорава да су Нацртом закона поједине услуге смештаја прописане на другачији начин у односу на одредбе којима су прописане у Закону о социјалној заштити. Примера ради у члану 11. Нацрта закона прописано је да је домски смештај привремен и обезбеђује кориснику збрињавање, здравствену заштиту и друге видове подршке, у сврху припреме за повратак у биолошку породицу, одлазак у другу породицу, односно припрему за самосталан или живот у заједници уз подршку, у складу с породичним ресурсима, његовим потребама и најбољим интересом, док је у члану 51. Закона о социјалној заштити утврђено да се домским смештајем кориснику обезбеђује становање и задовољење основних животних потреба, као и здравствена заштита. Ова примедба може се упутити и на став 3. овог члана Нацрта закона који смештај корисника у прихватилиште не дефинише на идентичан начин на који је ова услуга прописана чланом 55. Закона о социјалној заштити. Повереник стога указује да је неопходно извршити усаглашавање наведених одредбама са одредбама Закона о социјалној заштити који представља пропис којим се на системски начин уређује целокупна област социјалне заштите.
Такође, указујемо да је заштита од злостављања, експлоатације и занемаривања у члану 17. Нацрта закона прописана на другачији начин у односу на одредбе којима је прописана у Правилнику о забрањеним поступањима запослених у социјалној заштити, који је усвојен на основу члана 151. став 3. Закона о социјалној заштити и који се односи на све запослене у социјалној заштити, а не само на оне који пружају услугу смештаја. Уз разумевање разлога за дефинисање ове материје у оквиру Нацрта закона, Повереник поставља питање односа између одредаба Нацрта закона и одредаба самог Правилника. Наиме, завршним одредбама Нацрта закона није регулисан однос између ова два акта, нити евентуално усаглашавање одредаба Правилника са одредбама Нацрта закона које се односе на исту материју, а што је потребно учинити како би се све прецизније и једнообразно регулисало.
Поред тога, Повереник даје и начелну примедбу на Нацрт закона који не препознаје вољу корисника већ као на пример у члану 10. Нацрта закона говори о најбољем интересу корисника, при чему је нејасно ко тај интерес процењује. Такође, Нацрт закона не тражи ни сагласност корисника нити као могућност предвиђа изјаву воље корисника, односно захтев корисника за престанком услуге смештаја. Тако у члану 14. Нацрта закона овај закон препознаје изјаву о пристанку на смештај коју пред надлежним органом даје корисник, односно законски заступник у складу са одредбама закона којим се уређује општи управни поступак, док се нигде не предвиђа могућност изјаве на повлачење пристанка на смештај. У члану 16. Нацрта закона је искључиво прописано да кориснику право престаје одлуком надлежног центра за социјални рад иако Закон о социјаној заштити препознаје упут. Поред тога Повереник подсећа да Закон о социјалној заштити поред права на информације, на учешће у доношењу одлука, на поверљивост података, на приватност, на притужбу уређује и право на избор услуге које право је занемарено одредбама Нацрта закона. Начела која су наведена у Нацрту закона и на којима се заснива овај закон су далеко ужа од начела која су прописана Законом о социјалној заштити те полазећи од дефиниције начела из Јединствених методолошких правила за израду прописа[5], упућују да се овим законом умањују основне вредности у области која се уређује прописом.
Даље, указујемо да је чланом 5. Нацрта закона начело недискриминације корисника прописано на начин који није у складу са одредбама Закона о забрани дискриминације. Напомињемо, да Закон о забрани дискриминације прописује 23 различита лична својства по основу којих може бити извршен акт дискриминације, остављајући могућност да буде учињен и по основу другог стварног, односно претпостављеног личног својства. Сагласно наведеном потребно је извршити усаглашавање Нацрта закона и са одредбом из члана 2. Закона о забрани дискриминације.
Повереник користи прилику и да укаже и на члан 18. Нацрта закона који прописује да ако корисник има повреде, тврди да је злостављан или друго лице указује на то да је корисник злостављан, запослени одговоран за корисника, његов непосредни руководилац и директор установе односно руководилац пружаоца услуге, дужни су да између осталог обавесте полицију, тужиоца, надлежни орган старатељства, законског заступника и министарство надлежно за социјалну заштиту, ако у радњи или пропуштању којим су доведени у опасност по живот и здравље корисника постоји основана сумања на постојање кривичног дела. С тим у вези, Повереник указује да основана сумња у складу са Закоником о кривичном поступку[6] представља виши степен сумње заснован на прикупљеним доказима који упућују на закључак да је кривично дело извршено. Наиме Закоником о кривичном поступку је прописано у члану 2. став 1. тачка 17) да је „основ сумње“ скуп чињеница које посредно указују да је учињено кривично дело или да је одређено лице учинилац кривичног дела, док је у тачки 18) прописано да је „основана сумња“ скуп чињеница које непосредно указују да је одређено лице учинилац кривичног дела. С тим у вези мишљења смо да и у том делу Нацрт закона треба усагласити са другим законима.
Имајући у виду све наведено сматрамо да Нацрт закона није усклађен са другим законима, како примера ради са Законом о социјалној заштити, тако ни Породичним законом, Закоником о кривичном поступку, Законом о забрани дискриминације и др. што би могло довести до конфузије у његовој примени и до неједнаке примене у пракси како по питању пружања услуге, тако и по питању обима, услова, организовања, трајања услуге, права на жалбу, притужбу и приговор, тако и по питању надзора у области пружања услуге смештаја. С тим у вези дајемо начелну примедбу да је још једном потребно размотрити текст Нацрта закона и сврху која се његовим доношењем жели постићи.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/21, члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7)
[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06)
[3] Правилник о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите („Службени гласник РС“, бр. 42/13, 8/9/18 и 73/19)
[4] Правилник о забрањеним поступањима запослених у социјалној заштити („Службени гласник РС“, број 8/12)
[5] „Службени гласник РС“, број 21/10
[6] „Службени гласник РС“, бр. 72/11, 101/11, 121/12, 32/13, 45/13, 55/14, 35/19 и 27/21 – одлука УС
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
Мишљење на Нацрт закона о заштити права корисника услуга привременог смештаја у социјалној заштити 
