бр.  011-00-2/2018-03  датум: 14. фебруар 2018.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереница за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о уџбеницима

Министарство просвете, науке и технолошког развоја је дописом број: 011-00-298/2017-04 од 15. јануара 2018. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о уџбеницима (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.

Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.

Устав Републике Србије^[2] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Одредбама члана 20. став 1. Устава прописано је да се људска и мањинска права зајамчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајамченог права, док је ставом 2. истог члана прописано да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану 2. став 1. тачка 1. прописује да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Одредбама члана 4. прописано је начело једнакости тако што је регулисано да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Одредбама чл. 5-14. дефинисани су различити облици повреде начела једнакости, односно дискриминаторног поступања. Одредбама члана 19. прописано је да свако има право на предшколско, основно, средње и високо образовање и стручно оспособљавање под једнаким условима, у складу са законом, као и да је забрањено лицу или групи лица на основу њиховог личног својства, отежати или онемогућити упис у васпитно-образовну установу, или искључити их из ових установа, отежати или ускратити могућност праћења наставе и учешћа у другим васпитним, односно образовним активностима, разврставати ученике по личном својству, злостављати их и на други начин неправедно правити разлику и неједнако поступати према њима. Oдредбaма члана 22. прописано је да свако дете има једнака права и заштиту у породици, друштву и држави, без обзира на његова/њена лична својства или лична својства родитеља, старатеља и чланова породице. Одредбама чл. 3. ст. 1. тач. 2. Закона о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом[3] дискриминација је дефинисана као свако прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства) у односу на лица или групе, као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а које се заснива на инвалидности или на разлозима у вези са њом.

Република Србија преузела је одређене обавезе ратификацијом међународних конвенција – Конвенције о правима детета^[4], која у чл. 23. и 28. утврђује једнакост деце са сметњама у развоју са осталом децом и право на образовање за сву децу и Конвенције о правима особа са инвалидитетом[5], која се у члану 7. посебно бави децом са инвалидитетом и обавезује државе потписнице да предузму све потребне мере како би осигурале да деца са инвалидитетом уживају сва људска права и основне слободе на основу једнакости са другом децом, а у члану 24. утврђује право на образовање особа са инвалидитетом без дискриминације и на основу једнакости са другима.

С обзиром на то, да се ради о једном од системских прописа у области образовања у склопу реформе образовања и васпитања, неопходно је при уређивању права и обавеза у вези са обезбеђивањем уџбеника, водити рачуна да се ниво људских права достигнут применом важећих прописа не смањује.

Имајући у виду наведено, Повереник за заштиту равноправности поводом појединих решења садржаних у Нацрту закона, даје следеће мишљење:

1. У члану 2. став 1. Нацрта закона, код дефинисања уџбеника наведено је да је уџбеник основно дидактички обликовано наставно средство „ученика и полазника“, док је у појединим одредбама (нпр. члан 2. став 5, члан 4. ст. 1. и 2, члан 5. став 3.), приликом одређивања ко употребљава и коме су намењени уџбеници, уџбенички комплет и др. наведен само ученик или само полазник. Повереник указује да је по овом питању неопходно извршити усаглашавање у целом тексту Нацрта.
2. Чланом 4. Нацрта закона прописано је да је прилагођени уџбеник претходно по закону одобрени уџбеник у складу са образовним потребама ученика са сметњама у развоју и инвалидитетом чији вид прилагођавања утврђује тим за инклузивно образовање школе коју ученик похађа, а начин прилагођавања прописује министар, док је чланом 42. став 2. тачка 1) Нацрта закона прописана новчана казна за прекршај издавача ако продаје уџбеник и приручник, који се штампају на језику и писму националне мањине, односно са прилагођеним писмом и/или форматом за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом по већој малопродајној цени која је већа од малопродајне цене уџбеника и приручника са ПДВ-ом на српском језику, односно чији се садржај и/или формат прилагођава. Повереник сматра да у Нацрту закона није довољно јасно одређено шта се сматра под прилагођеним уџбеником, те се стиче утисак да су у питању посебни уџбеници за децу са сметњама у развоју и инвалидитетом, што би било у супротности са антидискриминационим прописима. Из текста одредбе није јасно да ли се ради о уџбеницима чији се садржај или формат прилагођава. Из наведених одредаба Нацрта закона не може се закључити да ли ће примера ради деца која су слепа учити исто градиво као и деца која немају ову врсту инвалидитета, односно да ли ће користити уџбеник прилагођеног формата или уџбеник прилагођеног садржаја у смислу да ће садржај уџбеника бити скраћен или на било који други начин смањен, што би могло да утиче на квалитет образовања деца са овом врстом инвалидитета и што би могло да доведе до дискриминације, односно неоправданог прављења разлике у односу на ове ученике само због њиховог личног својства.

С тим у вези, Повереник подсећа да је према ставу Комитета за права особа са инвалидитетом у Општем коментару о приступачности[6] наглашено да обезбеђивање приступачности не значи само обезбеђивање физичке приступачности простора, већ и приступачност информација и комуникација, укључујући и уџбенике. Конвенције о правима детета^[7], у чл. 23. и 28. утврђује једнакост деце са сметњама у развоју са осталом децом. Такође, чланом 24. Конвенције о правима особа са инвалидитетом између осталог је прописано да државе стране уговорнице ће омогућити особама са инвалидитетом да уче вештине живота и друштвеног развоја ради њиховог пуног учешћа у образовању и равноправног припадања заједници. У том циљу, државе стране уговорнице ће предузети одговарајуће мере, укључујући: а) омогућавање лакшег учење Брајовог писма, алтернативног писма, увеличавајућих и алтернативних начина, средстава и формата комуникације као и вештина оријентације и кретања, уз подршку и усмеравање од стране лица са сличним проблемима; б) олакшавање учења језика знакова и унапређења лингвистичког идентитета заједнице глувих; ц) обезбеђивање да се школовање особа, посебно деце, која су слепа, глува или и слепа и глува организује на најприкладнијим језицима, начинима и средствима комуникације за појединца, као и у срединама које максимално погодују академском и друштвеном развоју. Такође чланом 19. Закона о забрани дискриминације прописано је да свако има право на предшколско, основно, средње и високо образовање и стручно оспособљавање под једнаким условима, у складу са законом. Ставом 2. овог члана, поред осталог је прописано да је забрањено лицу или групи лица, на основу њиховог личног својства отежати или ускратити могућност праћења наставе и учешћа у другим васпитним, односно образовним активностима, разврстати ученике по личном својству или на други начин неоправдано направити разлику и неједнако поступати према њима.

Такође у члану 4. Нацрта закона потребно је прецизирати и шта се сматра видом, а шта начином прилагођавања, односно шта у смислу Нацрта закона представља прилагођавање и која је веза између овог прилагођавања и наставног плана и програма зе све ученике. Повереник је мишљења да одредбе које се односе на прилагођене уџбенике треба још једном размотрити и прецизирати, при чему је потребно водити рачуна да буду у складу са антидискриминационим прописима и да обезбеђују једнаке могућности за све ученике без обзира на њихова лична својства.

Поред тога, потребно је још једном размотрити одредбу члана 42. став 2. тачка 1) Нацрта закона и ускладити је са одредбама чл. 10. и 14. Нацрта закона  које се односе на производњу нискотиражних уџбеника и оснивање Центра за нискотиражне уџбенике. Повереник је мишљења да је потребно и у делу Нацрта закона који не обухвата казнене одредбе јасно прописати обавезу да уџбеник и приручник, који се штампају на језику и писму националне мањине, односно са прилагођеним писмом и/или форматом за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом се не може продавати по већој малопродајној цени уџбеника и приручника са ПДВ-ом на српском језику.

3. Одредбом члана 9. став 1. Нацрта закона, прописано је да „Влада може, у циљу омогућавања једнаке доступности образовања и васпитања у складу са расположивим средствима буџета Републике Србије, донети одлуку о финансирању припреме и/или набавке и доделе, односно суфинансирању припреме и/или набавке уџбеника, приручника, наставних средстава и помагала за ученике и полазнике који су социјално и материјално угрожени, као и за ученике са сметњама у развоју и инвалидитетом. Одлуком из става 1. овог члана Влада утврђује: 1) ниво и врсту образовања, разред и предмет за који ће се финансирати, односно суфинансирати уџбеници, приручници, наставна средства и помагала; 2) услове и критеријуме на основу којих ученик, односно полазник остварује право на финансирање, односно суфинансирање.“ Повереник је мишљења да треба да постоји обавеза финансирања набавке ових уџбеника и наставних помагала у циљу подстицања пуне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица које се налазе у неједнаком положају нарочито имајући у виду да је у складу са чланом 71. став 2. Устава Републике Србије основно образовање обавезно и бесплатно, а средње образовање је бесплатно.
4. Такође, у члану 10. став 2. прописано је да се поред осталог, под нискотиражним уџбеником сматра и уџбеник прилагођен потребама ученика са сметњама у развоју и инвалидитетом, као и уџбеник на језику и писму националне мањине. У ставу 3. овог члана, прописано је да издавачи уџбеника имају обавезу да учествују у обезбеђивању средстава за издавање нискотиражних уџбеника у износу 2% остварених нето прихода од продатих уџбеника и других наставних средстава у претходној календарској години и да наведена средства обрачунају и уплате на наменски рачун буџета Републике Србије најкасније до 31. марта, док је ставом 4. прописано да Влада може, ако средства из става 3. овог члана нису довољна за финансирање издавања нискотиражних уџбеника, у складу са расположивим средствима буџета Републике Србије, донети одлуку о суфинансирању припреме и/или набавке нискотиражних уџбеника. Повереник је мишљења да је наведену одредбу потребно још једном размотрити, а посебно са аспекта усаглашености са антидискриминационим прописима. Наиме, поставља се питање да ли ће ученицима са сметњама у развоју и инвалидитетом, као и ученицима који се образују на језику и писму националне мањине бити обезбеђени уџбеници уколико средства која обезбеђују издавачи уџбеника нису довољна, а Влада није обезбедила додатна средства у буџету. С тим у вези, мишљења смо да је потребно прописати механизам којим ће се обезбедити да ученици са сметњама у развоју и инвалидитетом као и ученици који се образују на језику и писму националне мањине имају потребне уџбенике. Такође, истичемо да је чланом 14. став 3. Нацрта закона прописано да се делатност Центра финансира из средстава издавача у складу са поменутим чланом 10. Нацрта закона из чега произлази да Центар нема сопствених прихода, те би у случају да Влада не обезбеди недостајућа средства, штампање ових уџбеника било неизвесно.

Поред наведених примедаба Повереник је мишљења да је у члану 10. став 2. тачка 2) Нацрта закона код навођења шта се сматра нискотиражним уџбеником потребно прецизирати да је у питању и уџбеник „који је форматом“ прилагођен потребама ученика са сметњама у развоју и инвалидитетом.

5. У члану 12. став 1. Нацрта закона, прописано је да „Уџбеник, приручник, електронски додатак уз уџбеник, додатно наставно средство, дидактичко средство и дидактичко игровно средство својим садржајем и обликом треба да омогуће спровођење принципа једнаких могућности“. Повереник за заштиту равноправности је мишљења да је потребно прецизирати одредбе члана 12. став 1. Нацрта закона тако што би се прописало да уџбеници и сва друга наставна средства и помагала треба да промовишу право на равноправност и недискриминацију.
6. Чланом 14. став 4. Нацрта закона прописано је да Центар издаје нискотиражни уџбеник који је изабран за коришћење од стране највећег броја ученика и полазника уколико издавач није заинтересован да сам издаје тај нискотиражни уџбеник. Повереник сматра да је потребно прецизирање и усаглашавање ове одредбе са чланом 33. ст. 2. и 3. Нацрта закона у смислу ко и како врши избор уџбеника, имајући у виду да одлуку о избору уџбеника доноси наставничко веће. Даље у вези са избором уџбеника, на овом месту указујемо и на то да посебно треба размотрити и одредбе члана 33. ст. 4. и 5. Нацрта закона, којима је прописано да уколико у Каталогу нема одобрених уџбеника за наставу на језику и писму националне мањине, школе од одобрених уџбеника на српском језику врше избор уџбеника који ће бити преведен на језик и писмо националне мањине, док је ставом 4. овог члана предвиђено да ће се уџбеник који је изабран за коришћење од стране највећег броја ученика који похађају наставу на језику и писму националне мањине у односу на укупан број ученика који похађају наставу на језику и писму те националне мањине, користити у свим школама у којима се образовно-васпитни рад остварује на том језику и писму. Повереник сматра да Нацрт закона не садржи довољно јасне критеријуме који ће се користити приликом доношења одлуке о избору уџбеника, нити детаљније уређује сам поступак њиховог избора, чиме је остављен простор за различита тумачења и могуће неједнако поступање и примену закона у пракси.
7. У члану 22. Нацрта закона, прописано је да стручну оцену квалитета рукописа уџбеника, даје Комисија коју из реда запослених формира Завод, односно Покрајински завод. Уколико нема запослених лица за одговарајућу област, дата је могућност ангажовања других стручних лица за одговарајућу област за коју је достављен рукопис уџбеника. Повереник сматра да је неопходно прописати обавезно учешће експерта/киње за област људских права и антидискриминационог законодавства у раду Комисија за оцену квалитета рукописа.
8. 8. Анализом текста Нацрта закона, уочено је да недостају одредбе којима се регулише избор приручника, за које је предвиђено постојање Каталога приручника. С тим у вези, указујемо да чл. 31, 32, 33. и 39. Нацрта закона, треба да садрже и одредбе о сходној примени појединих одредаба Нацрта закона и на приручнике (како је то већ регулисано нпр. чл. 30, 38. и 40), које се по потреби односе поред приручника и на додатна наставна средства, дидактичка средства и дидактичка игровна средства, како би се избегле правне празнине и спречила свака евентуална неједнакост.
9. 9. Даље, указујемо на одредбу члана 37. став 3. Нацрта закона, према којој се за средство обезбеђења за испуњење обавезе издавача, као основа за израчунавање пројектованог нето прихода, узима тираж уџбеника издавача које су школе изабрале „пре“ објављивања Каталога. Имајући у виду да је чл. 18. и 33. Нацрта закона, предвиђено да школе врше избор уџбеника из Каталога уџбеника, који се објављује најкасније до 15. фебруара, сугеришемо да се одредбе ових чланова усагласе и прецизирају у смислу да школе не могу вршити избор уџбеника пре објављивања Каталога.
10. 10. Чланом 40. став 1. тачка 4) Нацрта закона, прописано је да се уџбеник повлачи из употребе у случају да је током коришћења одређеног уџбеника процењено да се његовом употребом не обезбеђује остваривање „циљева“ образовања и васпитања, док је ставом 7. истог члана прописано да је повлачење уџбеника оправдано ако се његовим коришћењем не обезбеђују „исходи“ образовања и васпитања. Повереник сматра да је целисходно да се ове одредбе подједнако односе како на циљеве тако и на исходе образовања и васпитања, који су у корелацији и који су прописани чл. 8. и 9. Закона о основама система образовања и васпитања.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. тачка 7)

[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број 98/06) члан 21.

[3] „Службени гласник РС“, број 33/06

[4] „Службени  лист СФРЈ – Међународни уговори“, број 15/90 и „Службени лист СРЈ – Међународни уговори“, бр. 4/96 и 2/97

[5] „Службени гласник РС, Међународни уговори“, број 42/09)

[6] Општи коментар о приступачности Комитета за права особа са инвалидитетом, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/033/13/PDF/G1403313.pdf?OpenElement

[7] „Службени  лист СФРЈ – Међународни уговори“, број 15/90 и „Службени лист СРЈ – Међународни уговори“, бр. 4/96 и 2/97

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о уџбеницима