бр. 011-00-00026/2017-02     датум:  13. јун 2017 године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереница за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о странцима

Министарство унутрашњих послова је дописом 01 број: 5451/17 од 22. маја 2017. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о странцима (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.

Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.

Устав Републике Србије[2] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану 2. став 1. тачка 1. прописује да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима.

Повереник за заштиту равноправности првенствено указује да би било неопходно извршити терминолошко усклађивање Нацрта закона са антидискриминационим прописима, како основним законом у тој области – Законом о забрани дискриминације[3], тако и са Законом о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом[4], на што смо указали и у нашем допису број: 011-02-27/2016-02 од 6. октобра 2016. године, који смо упутили поводом јавне расправе о Нацрту закона. Наиме, када се ради о особама са инвалидитетом у Нацрту закона се на више места (нпр. члан 3. тачка 24), члан 75. став 3, члан 87. став 5) користи појам особе са посебним потребама или странац са посебним потребама, што није у духу домаћих и међународних антидискриминационих прописа. Повереница за заштиту равноправности користи прилику да скрене пажњу да је термин „особа са посебним потребама“ неодговарајући и увредљив, јер свака особа има исте потребе само их реализује на различите начине, без обзира на то да ли има инвалидитет или не. Такође, важно је препознати да се терминологија коју користимо кад говоримо о особама са инвалидитетом мења кроз време у односу на приступ. Наиме, термини као што су инвалид или особа са посебним потребама су превазиђени, али и увредљиви, јер не посматрају целу особу као људско биће. Када користимо израз инвалидна особа сугеришемо да је инвалидитет прва и једина карактеристика и лично својство особе, дносно, не посматрамо је као људско биће, већ јој приступамо искључиво и једино из угла тешкоће, односно сметње коју има. Наиме, инвалидитет је само још једна од бројних карактеристика особе са инвалидитетом. Стога, уместо побројаних термина, који су превазиђени и увредљиви, исправно је користити термин – особа са инвалидитетом, јер се на тај начин ставља фокус на особу, а не на њен инвалидитет.

Нацрт закона на више места, и то конкретно у члановима 80, 85. и 99. предвиђа да се жалба која се може изјавити на одлуку надлежног органа, мора поднети у писаној форми и на српском језику. Мишљења смо да ова одредба уноси забуну имајући у виду одредбу члана 10 Нацрта закона којом је прописано да се у поступку одлучивања о правима и обавезама странца прописаних овим закона, примењују одредбе закона којим је уређен општи управни поступак, уколико овим законом није другачије одређено. Одредбама члана 4. Закона о општем управном поступку[5], прописана  је употреба српског језика у поступку. Међутим, треба имати у виду да Закон о општем управном поступку у члану 55. предвиђа да ако се поступак не води на језику странке или другог учесника у поступку, а они не разумеју српски језик, сам ток поступка им се преводи на њихов захтев и омогућава им се обавештавање на њиховом језику и писму, односно језику и писму који разумеју. Такође чланом 199. ст. 1. и 2. Устава Републике Србије предвиђно је да свако има право да користи свој језик пред судом, другим државним органом или организацијом која врши јавна овлашћења, као и да незнање језика на коме се поступак води не сме бити сметња за остваривање и заштиту људских и мањинских права. Имајући у виду наведено, мишљења смо да је неопходно још једном размотрити наведене чланове Нацрта закона, при чему истичемо да према Уставу Републике Србије и Закону о забрани дискриминације у лична својства на основу којих може бити извршена дискриминација спада и језик као лично својство.

Чланом 104. Нацрта закона уређено је подношење захтева за издавање личне карте за странца и ставом 1. наведеног члана прописано да је странац који испуњава законом прописане услове за издавање личне карте за странца, дужан да у року од 30 дана од остваривања права због којег му се издаје лична карта (односно испуњења услова за њено издавање) поднесе надлежном органу захтев за издавање личне карте. Ставом 2. истог члана утврђено је да је странац који наврши 16 година и оствари право на личну карту за странце, дужан да поднесе захтев за издавање личне карте за странце надлежном органу у року од 15 дана по навршеној шеснаестој години живота. Имајући у виду да странац који остварује право на личну карту са навршених шеснаест година живота, под претпоставком да је испунио друге законом прописане услове за остварење тога права, у целости испуњава услове за личну карту за странца тек у том тренутку, дакле са навршених шеснаест година живота, није јасан разлог прописивања краћег рока (само 15 дана по навршеној шеснаестој години живота) за подношење захтева за личну карту за странца. Посебно би требало имати у виду да се ради о малолетној особи, па тако додатно остаје нејасно прописивање краћег рока за подношење захтева чије пропуштање, у смислу Нацрта закона, представља прекршај. Сматрамо да у конкретном случају није остварена сразмера између прописаног краћег рока за подношење захтева за издавање личне карте за странца који је малолетан и циља којег законодавац на овај начин жели остварити. Имајући у виду члан 2. Закона о забрани дискриминације поставља се питање да ли се на овај начин деца одређеног старосног доба стављају неоправдано у неповољнији положај у односу на друге учеснике у поступку.  Посебно истичемо да Конвенција о правима детета[6] коју је Република Србија ратификовала у члану 3. став 1.  прописује да у свим активностима које се тичу деце, без обзира да ли их предузимају јавне или приватне институције социјалног старања, судови, административни органи или законодавна тела, најбољи интереси детета биће од првенственог значаја.

Поред тога, Повереник за заштиту равноправности је мишљења да је још једном потребно размотрити и усклађеност решења из Нацрта закона која се односе на принудно удаљење и забрану принудног удаљења (чл. 81. и 83. Нацрта закона), са решењима која су садржана у одговарајућим директивама Европске уније. Ту првенствено указујемо на одредбу члана 12. Директиве Савета 2003/109/ЕЗ о статусу држављана трећих земаља с дуготрајним боравиштем, којом је прописано да пре доношења одлуке о протеривању лица које има дуготрајно боравиште државе чланице узимају у обзир трајање боравка на њиховом државном подручју, старосно доба лица, последице за то лице и чланове његове породице, као и везе са земљом боравишта или непостојање веза са земљом порекла.

Поред наведеног, начелно указујемо да је Нацртом закона на више места ближе уређивање услова за остваривање, ограничавање или ускраћивање неког права странцу, препуштено подзаконском акту. Такво решење је предвиђено у члану 15. Нацрта закона који уређује услове одбијања уласка странцу. Наиме, ставом 4. наведеног члана одређено је да ће Влада својим актом у одређеним случајевима, прописати ближе услове за одбијање уласка странца у Републику Србију. Слично решење предвиђено је и у члану 43. став 2. Нацрта закона којим је, поред осталог, одређено да ближе услове за одобрење привременог боравка прописује министар надлежан за унутрашње послове, као и у члану 81. став 4. Нацрта закона. Сматрамо да предложена решења нису у складу са Уставом Републике Србије и не доприносе остваривању и заштити зајамчених људских права. Наиме, чланом 20. став 1. Устава Републике Србије одређено је, поред осталог, да се људска и мањинска права зајамчена Уставом могу законом ограничити под условима који су у Уставу утврђени. Истовремено, при уређивању слободе кретања, коју Устав начелно признаје свима без разлике (домаћим држављанима и странцима), посебно је утврђено да се улазак странца у Републику Србију и боравак у њој уређује законом (члан 39. став 3. Устава). Стога се не може препустити подзаконским актима уређивање услова за остваривање ових Уставом загарантованих права када се ради о странцима (као уосталом и домаћим држављанима). Напомињемо да је посебним законима (Закон о Влади, Закон о државној управи) одређено шта може бити материја подзаконских аката (уредбе, правилници).

На крају, иако није у директној надлежности Повереника за заштиту равноправности, указујемо да је потребно правнотехнички ускладити прелазне и завршне одредбе, односно одредбу о престанку важења Закона о странцима („Службени гласник РСˮ, број 97/08) са одредбом која се односи на ступање закона на снагу и почетак његове примене.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. тачка 7)

[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06, члан 21)

[3] „Службени гласник РС”, број 22/09

[4] „Службени гласник РС”, бр. 33/06 и 13/16

[5] „Службени гласник РС”, број  54/16

[6]Закон о ратификацији Конвенције Уједињених нација о правима детета („Службени лист СФРЈ-Међународни уговори”, бр. 15/90 и „Службени лист СРЈ-Међународни уговори”, бр. 4/96 и 2/97

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о странцима