бр. 011-00-9/2021-02 датум: 9. април 2021. године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације

Министарство за људска и мањинска права и друштвени дијалог је дописом број 011-00-2/2021-02 од 26. марта 2021. године доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.

Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.

Најпре указујемо на грешку у члану 1. Нацрта закона којим је предложена измена члана 2. става 1. важећег Закона о забрани дискриминације, у делу који се односи на предлог да се изврши додавање речи „полним карактеристикама, имовном стању”, после речи: „сексуалној оријентацији”. Повереник истиче да је дискриминација на основу личног ствојства, имовног стања, већ прописана чланом 2. став 1. важећег Закона, те предлажемо брисање овог личног својства.

Повереник даље предлаже прецизирање члана 15. Нацрта закона којим се мења члан 33. важећег Закона и то у тачки 4) којом је прописано да се Повереник придружује тужиоцу као умешач у поступку који је дискриминисано лице покренуло, уз његову сагласност, а ако се поступак води ради заштите од дискриминације групе лица, сагласност тужиоца није потребна. Најпре, указујемо да је овако дефинисану одредбу немогуће имплементирати са кадровским капацитетима укључујући и буџет, којим Повереник у овом тренутку располаже, односно са 37 запослених државних службеника и намештеника, од укупно 60 утврђених Прaвилником o унутрaшњeм урeђeњу и систeмaтизaциjи рaдних мeстa у Стручној служби, на који је сагласност дала Нaрoднa скупштинa („Службени гласник РСˮ, бр. 30/19). Наиме, Повереник неће бити у могућности да се придружује тужиоцу као умешач у свим поступцима које је дискриминисано лице покренуло чак и након достизања броја запослених који је утврђен Правилником, јер број ових поступака на годишњем нивоу далеко превазилази капацитет од 60 државних службеника и намештеника који је потребно достићи у циљу подизања капацитета овог органа у обављању свих послова утврђених Законом о забрани дискриминације. Имајући у виду да Повереник за заштиту равноправности тесно сарађује и са другим телима за заштиту равноправности у оквиру Европске мреже тела за заштиту равноправности- EQUINET, истичемо да је ситуација иста и у другим земљама, будући да ни друга тела за заштиту равноправности не поседује потребне кадровске капацитете, укључујући и буџете за извршавање овако дефинисане одредбе. Такође, поставља се и питање оправданости увођења правила да се Повереник придружује тужиоцу као умешач у свим поступцима које грађани, али и удружења која се баве заштитом људских права покрећу, те смо мишљења да ће се иста сврха, уз далеко мање трошкове, постићи и уколико се пропише да ће се Повереник придружити тужиоцу као умешач у оним поступцима за које процени да су од стратешког значаја.

Сагласно наведеном Повереник предлаже да се у члану 15. Нацрта закона којим се мења члан 33. важећег Закона прецизира тачка 4), тако да гласи:

„4) придружује се тужиоцу као умешач у поступку који је дискриминисано лице покренуло, уз његову сагласност, а ако се поступак води ради заштите од дискриминације групе лица, сагласност тужиоца није потребна, када процени  да је поступак од стратешког значаја.”

Наведено предлажемо и зато што овај орган већ има искуства ове врсте приликом доношења одлука о покретању стратешких парница, као једног од механизама којима се остварује шири друштвени циљ и утиче на унапређење правне праксе, подизање свести о забрани дискриминације, као и унапређење положаја дискриминисаних друштвених група. Стога указујемо да би прецизирањем ове одредбе на предложени начин улога Повереника као умешача имала једнаке ефекте у пракси и утицала на решавање распрострањених и/или систематских случајева дискриминације, али и попуњавање уочених правних празнина у заштити рањивих група.

Такође, предлажемо и прецизније дефинисање одредбе прописане у тачки 10) овог члана Нацрта закона, којом је прописано да Повереник препоручује органима јавне власти и другим лицима мере за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, на начин да она гласи:

„10) упућује препоруке мера органима јавне власти и другим лицима за остваривање равноправности и заштите од дискриминације.”

Наведено предлажемо у циљу прецизнијег дефинисања постојећег овлашћења Повереника за заштиту равноправности, да у складу са законским надлежностима упућује препоруке мера за оставривање равноправности органима јавне власти и другим лицима, чиме ће се на јасан начин направити разлика између ових препорука мера и препорука мера које Повереник доноси у појединачним случајевима када у поступку по притужби за заштиту од дискриминације донесе мишљење да је дошло до повреде одредаба Закона о забрани дискриминације. На наведено упућују и најновије Препоруке Комитета министара Савета Европе, државама чланицама о развоју и јачању ефикасних, плуралистичких и независних националних институција за људска права [2](Recommendation CM/Rec(2021)1 of the Committee of Ministers to member Stateson the development and strengthening of effective, pluralist and independent national human rights institutions, аdopted by the Committee of Ministers on 31 March 2021). У Препорукама Комитета министара Савета Европе је између осталог наведено да државе чланице треба да осигурају да је мандат који је дат Национални иниституцијама за људска права што шири и у потпуности у складу са Париским принципима и да им омогућава, између осталог, да надгледају и анализирају стање људских права у земља, и упућују препоруке мера јавним властима на националном, регионалном и локалном нивоу, и када је то могуће приватно правним субјектима.

Такође, Повереник предлаже измену члана 16. Нацрта закона којим се предлаже измена члана 35. став 4. важећег Закона, на начин да се уместо навођења члана 3. тачке 1. Закона о инспекцијском надзору, пропише да:

„у име и уз сагласност лица чије је право повређено, притужбу може поднети и инспекција у складу са законом којим се уређује област инспекцијског надзора.”

Повереник указује на одредбу прописану у члану 17. Нацрта закна којим се предлаже измена члана 36. важећег Закона. У предложеној норми Нацрта закона тачком 3. прописано је да, Повереник не поступа по притужби  ако је поступак за заштиту од дискриминације пред судом по истој ствари покренут или правноснажно окончан. Повереник је мишљења да је потребно задржати формулацију ове одредбе садржану у важећем Закону о забрани дискриминације, која гласи:

„3) ако је поступак пред судом по истој ствари покренут или правноснажно окончан;”

Најпре, указујемо да је Уставом Републике Србије[3] прописано да су судови самостални и независни у свом раду и да суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђених међународних уговора, а судске одлуке се заснивају на Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и пропису донетом на основу закона (чл. 142. и 145).  Према одредби члана 145. став 3. Устава судске одлуке су обавезне за све и не могу бити предмет вансудске контроле, односно, судске одлуке може преиспитивати само надлежни суд у законом прописаном поступку (став 4. овог члана). Сагласно наведеном истичемо да Повереник не може поступати по притужби ако је пред судом по истој ствари покренут или правноснажно окончан поступак, без обзира да ли је покренут као поступак за заштиту од дискриминације или неки други судски поступак. Законски термин „иста стварˮ, поводом које се води одређени судски поступак, подразумева како исту правну ствар, тако и истo чињеничнo стање, које је предмет конкретног судског поступка. Уколико би наведени предлог био усвојен Повереник би примера ради морао да поступа по притужби чак и уколико је у питању иста правна ствар поводом које је покренут поступак пред Уставним судом и у којем је Уставни суд донео одлуку. Дакле, Повереник би поступао по поднетој притужби иако је одлука Уставног суда, сагласно члану 7. Закона о уставном суду[4] коначна, извршна и општеобавезујућа, односно има карактер пресуђене ствари и производи правне последице према свима, дакле обавезујућа је за све државне органе па и за Повереника.

Повереник указује и на превид који је учињен приликом прописивања члана 19. Нацрта закона којим је предложена измена члана 38. важећег Закона, тако што грешком избрисан став 3. овог члана. Наиме, у Анализи ефеката закона у тачки 9. правилно је наведено да се трошкови поступка мирења (постизања споразума), који би евентуално били одређени на терет подносиоца притужбе, обезбеђују у буџету Републике Србије, по предлогу Повереника. Стога је и у члану 19. Нацрта закона неопходно утврдити исто, односно прописати да се трошкови поступка мирења (постизања споразума), који би евентуално били одређени на терет подносиоца притужбе, обезбеђују у буџету Републике Србије, по предлогу Повереника.

Повереник такође указује и на нелогичност у тачки 9. Анализе ефеката закона у којој је између осталог наведено да је у Стручној служби Повереника, попуњеност систематизованих радних места 60%, односно 36 запослених на неодређено време, као и да динамика и обим послова, који се у њој обављају указују на неопходност додатног јачања кадровских капацитета, те у том смислу Повереник планира попуњавање радних места у Стручној служби у оквиру расположивих буџетских средстава без стварања додатних или непланираних трошкова за увећања капацитета Повереника. Најпре, истичемо да је Нaрoднa скупштинa дала сагласност на Прaвилник o унутрaшњeм урeђeњу и систeмaтизaциjи рaдних мeстa у Стручној служби Повереника за заштиту равноправности („Службени гласник РСˮ, бр. 30/19) којим је утрврђено да је укупан број систематизованих радних места у Стручној служби 60 државних службеника и намештеника. Тачно је да наведени ниво још увек није достигнут будући да закључно са 31. децембром 2020. године Стручна служба Повереника има 37 запослених на неодређено време и 2 запослена на одређено време. Достизање броја запослених у Стручној служби Повереника који је утврђен Правилником јесте један од задатака које је у циљу подизања капацитета овог органа у обављању свих послова утврђених Законом о забрани дискриминације потребно испунити, међутим то није могуће учинити  у оквиру расположивих буџетских средстава и без стварања додатних или непланираних трошкова, како је у Анализи ефеката закона наведено.

На крају, Повереник истиче да је на састанку Посебне радне групе предложио да се одредба прописана чланом 18. важећег Закона не мења. Такође, имајући у виду да је на последњем састанку Посебне радне групе договорено да ће се у погледу нормирања обавезе Повереника да води евиденцију о заштити од дискриминације, начина вођење ове евиденције од стране судова, као и начина достављања псеудонимизованих одлука Поверенику, посебно састати представници Повереника, Министарства правде и Министарства за људска и мањинска права и друштвени дијалог, Повереник ће мишљење на одредбе прописане чланом 20. Нацрта закона досатвити након што исте буду коначно утврђене. Такође, тада ће бити могуће и извршити коначну процену неопходних финансијских средстава неопходних за имплементацију ове одредбе.

[1] „Службени гласник РС”, број  22/09), члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7

[2] file:///C:/Users/poverenik31/Desktop/Result%20details.htm

[3] „Службени гласник РС”, бр. 98/06

[4]„Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – одлука УС, 103/15 и 40/15 – др. закон

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације