бр. 011-00-17/2021-02 датум:  31. 5. 2021. године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о високом образовању

Министарство просвете, науке и технолошког развоја је дописом број 011-00-127/2021-06 од 19. маја 2021. године доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о изменама и допунама Закона о високом образовању (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.

Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.

С обзиром на наведено, а након извршене анализе Нацрта закона, Повереник за заштиту равноправности предлаже да се поједине одредбе Нацрта закона још једном размотре, како би се обезбедила равноправност и једнако поступање, а имајући у виду следеће сугестије:

Чланом 18. Нацрта закона којим се у члану 74, регулишу услови за избор у звање наставника, после става 12. додају нови ст.13-15 који гласе:

„Високошколске установе које остварују академске студијске програме у области теологије једне од традиционалних цркава и верских заједница овлашћене су да општим актом пропишу као неопходан услов сагласност надлежног органа те цркве или верске заједнице за учешће у конкурсу за избор наставника и сарадника, као и сагласност надлежног органа те цркве или верске заједнице за избор у звање наставника (сагласност за службу учења).

Сагласност за службу учења надлежног органа цркве или верске заједнице за избор у звање наставника представља обавезан услов за заснивање радног односа.

Лице које има стечено звање наставника и сарадника у високошколској установи која остварује академске програме у области теологије једне од традиционалних цркава или верских заједница, губи то звање уколико надлежни орган традиционалне цркве или верске заједнице повуче сагласност за службу учења дату у смислу члана 74.став 13. овог закона.

Поступак у ком се одлучује о губитку звања наставника и сарадника у високошколској установи која остварује академске програме у области теологије једне од традиционалних цркава или верских заједница уређује се општим актом високошколске установе, тако да буду прописани разлози за повлачење сагласности, учешће представника управе високошколске установе у том поступку и право на изјашњавање наставника о чијој се сагласности одлучује“.

Даље, чланом 21. Нацрта закона, слично претходно изнетом, мења се члан 97. тако што се додаје став 7. који гласи: „„Високошколске установе које остварују академске студијске програме у области теологије једне од традиционалних цркава и верских заједница овлашћене су да општим актом пропишу поред општих услова за упис кандидата на основне, мастер академске студије и докторате сагласност надлежног органа цркве или верске заједнице, имајући у виду особености везане за сврху и природу теолошког образовања, у складу са законом. Сагласност из овог става може повући надлежни орган једне од традиционалних цркава и верских заједница који је ту сагласност дао.“

Чланом 24. Нацрта закона прописано је да статус студента престаје и у случају „повлачења сагласности надлежног органа цркве или верске зајендице за студије на тој високошколској установи“.

С тим у вези,  Повереник, најпре, указује да се из предложеног члана 18. уочава се да се додају четири, а не три нова става (од 13-15) као што је наведено у тексту Нацрта закона.

Чланом 4. важећег Закона о високом образовању прописано је да се високо образовање заснива, између осталог, на принципима аутономије, академске слободе и интегритета, равноправности високообразовних установа без обзира на облик својине, односно на то ко је оснивач и поштовања људских права и грађанских слобода, укључујући забрану свих видова дискриминације.

Чланом 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода[2]  прописано је да се уживање права и слобода предвиђених у овој Конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус. Протоколом бр. 12 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода предвиђа се додатна заштита од дискриминаторног поступања у државама које су ратификовале овај уговор. Тако је Европском конвенцијом[3] у члану 9. став 1. прописано да свако има право на слободу мисли, савести и вероисповести, те да ово право укључује слободу промене вере или уверења и слободу човека да, било сам или заједно с другима, јавно или приватно, испољава веру или уверење молитвом, проповеди, обичајима и обредом, док је ставом 2. овог члана прописано да слобода исповедања вере или убеђења може бити подвргнута само оним ограничењима која су прописана законом и неопходна у демократском друштву у интересу јавне безбедности, ради заштите јавног реда, здравља или морала, или ради заштите права и слобода других.

Имајући у виду да је Република Србија у процесу усаглашавања законодавства са прописима Европске уније, указујемо и на Директиву Савета Европске уније 2000/43/ЕC[4] о примени принципа једнаког третмана међу особама без обзира на њихово расно или етничко порекло која у својим уводним напоменама (12) прописује да држава треба да обухвати више од делатности запошљавања и самозапошљавања, те да покрива, између осталог, области као што су образовање и социјална заштита, а како би се омогућио развој демократских и толерантних друштава која дозвољавају учешће свих лица без обзира на њихово расно или етничко порекло, посебно деловање у области дискриминације засновано на расном или етничком пореклу. У члану 3. став 1. тачка 1. ове директиве прописан је циљ да се ова директива примењује на сва лица, како у јавном тако и у приватном сектору, укључујући и јавна тела, по питању услова за приступ запослењу, самозапослењу и занимању, укључујући ту и критеријуме одабира и услова запошљавања, у било којој делатности, у свим нивоима професионалне хијерархије, као и унапређења. У члану 4. који говори о суштинским и одлучујућим захтевима занимања, прописано је да државе чланице могу обезбедити да разлика у третману, заснована на карактеристици повезаној са расним или етничким пореклом, не садржи дискриминацију тамо где, услед природе одређених професионалних делатности или у контексту у коме се оне обављају, њене карактеристике садрже суштински и одлучујући захтев занимања, и под условом да је циљ ових делатности законит, а да је захтев сразмеран.

Такође директивом Савета Европске уније 2000/78/ЕC[5] која успоставља општи оквир за равноправни третман у запошљавању и професији, у уводном делу се наводи да „у врло ограниченим околностима, разлика у третману може бити оправдана када карактеристика у вези са религијом или вером, инвалидитетом, старости или сексуалном оријентацијом чини прави и одлучујући професионални захтев, када је циљ легитиман и захтев пропорционалан. У члану 1. ове директиве прописано је да директива представља општи оквир борбе против дискриминације на основу религије, веровања, инвалидитета, година старости или сексуалне оријентације у погледу запошљавања и професије, с циљем примене принципа једнаког третмана у државама чланицама. Професионални захтеви регулисани су чланом 4. и то тако да се државе чланице могу побринути да разлика у третману који се заснива на карактеристикама повезаним са било којим основом не садржи дискриминацију када, због природе одређених радних задатака или контекста у којем се они извршавају, таква карактеристика садржи аутентични професионални захтев, под условом да је циљ легитиман и да је захтев сразмеран. У случају професионалних задатака у оквиру цркава и других државних и приватних организација чији етос је заснован на религији или веровању, разлика у третману на основу нечије религије или веровања не садржи дискриминацију када, због природе ових задатака или контекста у којем се изводи, нечија религија или веровање садрже искрен, легитиман и оправдан професионални захтев, узимајући у обзир етос организације.

Чланом 11. Устава Републике Србије[6] прописано да је Република Србија световна држава и да су цркве и верске заједнице одвојене од државе, као и да се ниједна религија не може  успоставити као државна или обавезна. Надаље, у члану 21. став 3. Устав прописује да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Слобода мисли, савести и вероисповести прописана је чланом 43. став 1. којим се јемчи слобода мисли, савести, уверења и вероисповести, право да се остане при свом уверењу или вероисповести или да се они промене према сопственом избору, док је ставом 2. прописано да нико није дужан да се изјашњава о својим верским и другим уверењима. Чланом 44. Устава прописано је да су цркве и верске заједнице равноправне и одвојене од државе, као и да су цркве и верске заједнице равноправне и слободне да самостално уређују своју унутрашњу организацију, верске послове, да јавно врше верске обреде, да оснивају верске школе, социјалне и добротворне установе и да њима управљају у складу са законом.

Закон о забрани дискриминације прописује забрану верске дискриминације, и то у члану 18. у којем се наводи да дискриминација постоји ако се поступа противно начелу слободног испољавања вере или уверења, односно ако се лицу или групи лица ускраћује право на стицање, одражавање, изражавање и промену вере или уверења, као и право да приватно или јавно изнесе или поступи сходно својим уверењима. Одредбама члана 16. Закона о забрани дискриминације забрањена је дискриминација у области рада, односно нарушавање једнаких могућности за заснивање радног односа или уживање под једнаким условима свих права у области рада. Ставом 3. овог члана прописано је да се не сматра се дискриминацијом прављење разлике, искључење или давање првенства због особености одређеног посла код кога лично својство лица представља стварни и одлучујући услов обављања посла, ако је сврха која се тиме жели постићи оправдана, као и предузимање мера заштите према појединим категоријама лица из става 2. овог члана (жене, труднице, породиље, родитељи, малолетници, особе са инвалидитетом и други).

Чланом 1. Закона о црквама и верским заједницама[7] прописано је да се свакоме, у складу са Уставом, јемчи право на слободу савести и вероисповести, као и да слобода вероисповести обухвата: слободу да се има или нема, задржи или промени вероисповест или верско уверење, односно слободу веровања, слободу исповедања вере у Бога; слободу да се појединачно или у заједници са другима, јавно или приватно, испољава веровање или верско уверење учествовањем у богослужењу и обављањем верских обреда, верском поуком и наставом, неговањем и развијањем верске традиције; слободу да се развија и унапређује верска просвета и култура. Забрана верске дискриминације прописана је чланом 2. овог закона тако да нико не сме бити подвргнут принуди која би могла угрозити слободу вероисповести, нити сме бити присиљен да се изјасни о својој вероисповести и верским уверењима или њиховом непостојању. Поред тога, чланом 2. став 2. прописано је да нико не може бити узнемираван, дискриминисан или привилегован због својих верских уверења, припадања или неприпадања верској заједници, учествовања или неучествовања у богослужењу и верским обредима и коришћењу или некоришћењу загарантованих верских слобода и права, као и да не постоји државна религија. Закон о црквама и верским заједницама регулише и образовну делатност члановима од 34. до 40, па тако прописује да цркве и верске заједнице могу оснивати установе ради образовања будућих свештеника, односно верских службеника, унапређивања духовне и теолошке културе и других сродних циљева. Чланом 37. став 1. овог закона прописано је да верске образовне установе имају организациону и програмску аутономију, док је ставом 2. прописано да црква и верска заједница самостално утврђује наставни план и програм, уџбенике и приручнике, поставља и разрешава наставно и остало особље и врши надзор над радом верске образовне установе. Ставом 3. истог члана прописано је да верске образовне установе укључене у систем образовања дужне су да поштују услове и стандарде који важе у систему образовања, у складу са прописима о образовању.

Законом о високом образовању[8] уређен је систем високог образовања, услови и начин обављања високог образовања, финансирање и др. Један од циљева високог образовања, који су прописани чланом 3. овог закона, јесте пружање могућности појединцима да под једнаким условима стекну високо образовање. Посебно, у члану 72. Закона којим се уређује (наставно и ненаставно) особље високошколске установе, прописано је да наставно особље високошколске установе чине лица која остварују образовну, научну, уметничку, истраживачку и иновациону делатност. Наставно особље су наставници, истраживачи и сарадници. Чланом 88. Закона о високом образовању прецизирано је да високошколска установа утврђује политику запошљавања полазећи од потребе да се наставни процес организује на квалитетан, рационалан и ефикасан начин.

Будући да добијена сагласност представља услов који важи за све оне који намеравају да упишу основне и мастер студије, односно који намеравају да конкуришу за звање наставника, предавача, сарадника и истраживача, овај услов, сам по себи, не ставља у неповољнији положај било које лице на основу било ког његовог личног својства. Међутим, како у Нацрту закона нису дати критеријуми нити поступак за давање односно повлачење сагласности не може се давање односно повлачење сагласности анализирати са аспекта антидискриминационих прописа. У Нацрту закона и у образложењу није изричито наведена сврха давања сагласности, нити критеријуми за давање односно повлачење сагласности, већ је наведено остављено високошколској установи које остварују академске студијске програме у области теологије једне од традиционалних цркава и верских заједница да уреде општим актом високошколске установе.

Не улазећи у верску природу сагласности, извесно је да њено законско увођење захтева да се она третира као сваки други услов за конкурисање за посао или упис на студије што подразумева да се о испуњењу овог услова одлучује на основу објективних критеријума, који су, при том, у складу са антдискриминационим прописима. Имајући у виду наведено, Повереник је мишљења да наведено треба имати у виду код формулације одредаба Нацрта закона као и приликом доношења општих аката којима ће се уредити поступак и критеријуми.

У образложењу Нацрта закона наведено је да су „У процесу примене Закона уочени одређени проблеми на релацији усклађивања законских прописа са потребом дефинисања оквира теолошког образовања у Републици Србији усклађеног са његовим посебностима.“ Предлагач закона се исправно позива на одлуке Уставног суда и правила међународног права, међутим не појашњава које су конкретне одлуке и правила у питању, те се из образложења не може сагледати легитимност циља и сразмерност између предузетих мера и циља који се овим мерама остварује на шта указују цитирани домаћи, као и прописи Европске уније.

Даље, Повереник указује на одредбу члана 20. којим се мења члан 93. тако што се после става 8.додаје се нови ст. 9. и 10. који гласе:

„Наставнику коме је продужен радни однос у складу са ставом 2. овог члана не може бити биран у органе високошколске установе и њених организационих јединица.“

У образложењу Нацрта закона нису дати разлози нити циљ који се овим изменама жели постићи.

С тим у вези, Повереник указује да је 20. маја 2021. године Народна скупштина усвојила Закон о изменама и допунама закона о забрани дискриминације[9] којим се чланом 11. мења члан 23. Закона о забрани дискриминације тако да сада гласи:

„Забрањено је дискриминисати лица на основу старосног доба.

Старији имају прао на достојанствене услове живота без дискриминације, а посебно, право на једнак приступ и заштиту од занемаривања и узнемиравања у коришћењу здравствених и других јавних услуга.

Различито поступање на основу старосног доба не сматра се дискриминацијом уколико је објективно и разумно оправдано легитимним циљем, а посебно легитимно утврђеном политиком запошљавања, циљевима тржишта рада, додатног образовања и обуке, односно стручног усавршавања, и ако су начини остваривања тог циља примерени и нужни, као што су:

1)         постављање посебних услова за запошљавање, обављање послова и додатно образовање, односно стручно оспособљавање и усавршавање, укључујући и услове у погледу зараде и престанка радног односа, за омладину, старије и лица која имају обавезу издржавања или старања, а са циљем подстицања њиховог укључивања на тржиште рада или обезбеђивања њихове заштите;

2)         одређивање минималних услова у погледу старосног доба, радног искуства или година службе за приступ запошљавању или обезбеђивању одређених предности у вези са запошљавањем;

3)         одређивање највише старосне границе за попуњавање радних места, која се заснива на захтевима везаним за додатно образовање, односно стручно оспособљавање и усавршавање за одређено радно место или на потреби за разумном дужином радног стажа пре испуњавања услова за остварење права на пензију.”.

Имајући у виду наведено, мишљења смо да поменуту одредбу је потребно још једном размотрити. Уколико се не изврши измена наведене одредбе Нацрта закона, неопходно је у образложењу Нацрта закона унети разлоге из којих би се могло сагледати да је наведено објективно и разумно оправданим легитимним циљем, а посебно легитимно утврђеном политиком запошљавања, циљевима тржишта рада, додатног образовања и обуке, односно стручног усавршавања, те такође образложити да су начини остваривања тог циља примерени и нужни.

[1] „Службени гласник РС”, број  22/09), члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7

[2] Закон о ратификацији Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ – Међународни    уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 – испр. и „Службени гласник РС – Међународни уговори“, број 12/10)

[3] Закон о ратификацији Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ – Међународни    уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 – испр. и „Службени гласник РС – Међународни уговори“, број 12/10)

[4] Директива Савета Европске уније 2000/43/ЕЦ од 19.7. 2000. године

[5] Директива Савета Европске уније 2000/78/ЕЦ од 27. новембра 2000. године

[6] Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06)

[7] Закон о црквама и верским заједницама („Службени гласник РС“, број 36/06)

[8] Закон о високом образовању („Службени гласник РС“, бр.76/05, 100/07 – аутентично тумачење 97/08 и 44/10)

[9] „Службени гласник РС“, број 52/21

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о високом образовању