бр. 011-00-6/2019-02   датум: 22.3.2019. године

Поштовани господине Ружићу,

Повереник за заштиту равноправности у складу са овлашћењем из члана 33. тачка 7. Закона о забрани дискриминације[1], којим је прописано да Повереник прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа ради спровођења и унапређивања заштите од дискриминације и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа који се тичу забране дискриминације, овим путем подноси Министарству за државну управу и локалну самоуправе иницијативу за измене и допуне или стављање ван снаге Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору [2].

Овим законом утврђује се начин одређивања максималног броја запослених у јавном сектору, као и обим и рокови смањења броја запослених до достизања утврђеног максималног броја запослених.

Одредбама члана 2. став 1. овог закона прописано је да се максималан број запослених утврђује по следећим системима јавног сектора: државни органи, јавне службе, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, док је ставом 3. прописано да систем јавних служби, у смислу овог закона, чине јавне службе којима је оснивач Република Србија или које плате својих запослених финансирају из буџета Републике Србије, односно из доприноса за обавезно социјално осигурање без обзира ко је оснивач јавне службе.

У складу са чланом 4. овог закона Владе, за сваку календарску годину, утврђује се максималан број запослених на неодређено време у систему државних органа, систему јавних служби, систему аутономне покрајине и систему локалне самоуправе, на предлог Генералног секретаријата Владе, уз прибављено мишљење министарства надлежног за послове државне управе и локалне самоуправе и министарства надлежног за послове финансија.

Повереник сваке године подноси Народној скупштини извештај о стању у области заштите равноправности који у складу са чланом 48. овог закона садржи, поред осталог, и оцену стања, као и препоруке за унапређење равноправности. Једна од датих препорука у Редовном годишњем извештају о стању у области заштите равноправности за 2018. годину је и потреба измене или стављања ван снаге Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору, имајући у виду последице по функционисање јавних служби (у области здравља, просвете, социјалне заштите, друштвене бриге о деци, науке и културе) као и последице на положај жена и ефикасно и континуирано функционисање државне управе. Стање у области заштите равноправности сагледано је у односу на релевантни правни оквир и обавезе које је Република Србија преузела ратификацијом одређених докумената, бројна истраживања и извештаје међународних и домаћих органа и организација, као и истраживања и праксе Повереника за заштиту равноправности.

Што се тиче примене Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору важно је поменути да је Уставом Републике Србије[3] у члану 15. утврђено да држава јемчи равноправност жена и мушкараца и развија политику једнаких могућности. Такође, у члану 21. прописана је забрана сваке дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Чланом 66. Устава прописано је да породица, мајка, самохрани родитељ и дете у Републици Србији уживају посебну заштиту, у складу са законом, као и да се мајци пружа посебна подршка и заштита пре и после порођаја.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена чланом 2. Закона о забрани дискриминације, док је као једно од основних начела, овим законом у члану 4. прописано начело једнакости према којем су сви су једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства. Такође, чланом 20. овог закона утврђено је да дискриминација постоји ако се поступа противно начелу равноправности полова, односно начелу поштовања једнаких права и слобода жена и мушкараца у политичком, економском, културном и другом аспекту јавног, професионалног, приватног и породичног живота.

Чланом 2. Закона о равноправности полова[4] прописано је да равноправност полова подразумева равноправно учешће жена и мушкараца у свим областима јавног и приватног сектора, у складу са општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима, Уставом Републике Србије и законима, и да су сви дужни да је поштују. У ставу 4. овог члана утврђено је да су државни органи, органи аутономних покрајина, органи јединица локалне самоуправе, организације којима је поверено вршење јавних овлашћења, као и правна лица која оснива или финансира у целини, односно у претежном делу Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, дужни да прате остваривање равноправности засноване на полу у свим областима друштвеног живота, примену међународних стандарда и Уставом зајемчених права у овој области. Такође, у члану 3. овог закона прописано је да органи јавне власти развијају активну политику једнаких могућности у свим областима друштвеног живота, као и да политика једнаких могућности подразумева равноправно учешће полова у свим фазама планирања, доношења и спровођења одлука које су од утицаја на положај жена и мушкараца. Чланом 7. Закона утврђено је да се не сматра се дискриминацијом ни повредом начела једнаких права и обавеза доношење посебних мера ради отклањања и спречавања неједнаког положаја жена и мушкараца и остваривања једнаких могућности полова

Чланом 2. Зaкона о ратификацији Кoнвенције о елиминисању свих облика дискриминације жена[5] прописано је да државе чланице осуђују дискриминацију жена у свим видовима, као и да се у циљу отклањања дискриминације жена обавезују да се између осталог уздрже од сваког поступка или праксе дискриминације жена и да обезбеде да јавни органи и институције поступају у складу с овом обавезом, као и да предузму све подесне мере, укључујући и законодавне, ради измене или укидања постојећих закона, прописа, обичаја и праксе који представљају дискриминацију жена. Такође, чланом 11. Конвенције утврђено је да су државе чланице у обавези да предузимају све подесне мере ради елиминисања дискриминације жена у области запошљавања како би се на основи равноправности мушкараца и жена обезбедила једнака права, а посебно право на рад као неотуђиво право свих људи, право на једнаке могућности запошљавања, укључујући и примену једнаких критеријума при избору кандидата за радно место, право на унапређење, сигурност запослења и сва права и услове који проистичу из рада, право на једнаку награду укључујући бенефиције, као и на једнак третман за једнак рад и једнак третман при оцењивању квалитета рада. Тачком 2. овог члана прописано је да ради спречавања дискриминације жена због ступања у брак или материнства и обезбеђивања њиховог стварног права на рад, државе чланице предузимају одговарајуће мере ради забране, под претњом предузимања санкција, давања отказа због трудноће или породиљског одсуства и дискриминације приликом отпуштања с посла због брачног стања, увођења плаћеног породиљског одсуства или сличних социјалних бенефиција, без губљења права на раније радно место, примања по основу стажа и социјална примања, док је тачком 3. овог члана утврђено да се мере законске заштите које се односе на питања обухваћена у овом члану преиспитују периодично, у светлу научних и технолошких сазнања, и према потреби ревидирају, укидају или продужавају.

Приликом сагледавања ефеката примене Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору потребно је имати у виду и поједине конвенције Међународне организације рада, као што су Конвенција бр. 100 о једнаким накнадама за раднике и раднице за рад исте вредности, Конвенција бр.111 о дискриминацији у погледу запошљавања и занимања, као и Конвенција бр. 183 о заштити материнства, која предвиђа усвајање мера за подршку родитељства.

Повереник посебно указује и на одредбе члана 20. Ревидиране европске социјалне повеље којима је утврђено да се стране уговорнице у намери да обезбеде ефективно остваривање права на једнаке могућности и једнак третман у питањима запошљавања и рада без дискриминације по основу пола, обавезују да признају то право и предузму одговарајуће мере да обезбеде или унапреде његову примену у областима приступа запошљавању, заштити од отпуштања и враћању на рад, професионалног усмеравања, обуке, преквалификације и рехабилитације, услова запошљавања или радних услова, укључујући и надокнаду, као и развоја каријере који подразумева и унапређења.

Заједничка информација Комитету за елиминисање дискриминације жена^[6] скреће пажњу на утицај који имају мере штедње на женска права у Србији. Иако су значајне економске реформе и мере штедње уведене и спроведене у претходним годинама, постоји потпуни недостатак процене утицаја мера штедње на родна питања. У овој информацији је наведено да мере попут забране запошљавања у јавном сектору имају знатно више негативног утицаја на жене него на мушкарце, посебно на жене из вишеструко угрожених група (Ромкиње, жене са инвалидитетом, самохране мајке, жене у руралним подручјима, итд.). С друге стране, мере као што су смањење плата у јавном сектору такође утичу на жене више него на мушкарце, јер жене представљају већину свих запослених у јавном сектору, што је поткрепљено подацима Републичког завода за статистику из 2017. године –  готово 80% жена је запослено у центрима за социјални рад, више од 70% у образовању и око 70% у правосуђу. Стопа запослености жена је 38,1% у односу на 52,8% мушкараца, а стопа неактивности жена 54,5% наспрам 38,2% стопе неактивности мушкараца.

У поступку хармонизације прописа са правом Европске уније потребно је водити рачуна и одговарајућим директивама од којих посебно издвајамо Директиву ЕУ 2006/54/EC о спровођењу начела једнакости и једнаких могућности мушкараца и жена у питањима запошљавања и обављања занимања.

С тим у вези у Извештају Европске комисије за 2018. годину^[7] у погледу напретка Републике Србије у процесу европских интеграција, оцењено је да је у области заштите људских права успостављен законодавни и институционални оквир, али да је потребно обезбедити његову доследну и ефикасну примену широм земље. У Извештају се као једна од највише дискриминисаних група наводе жене. Такође је у извештају наведено да подаци Републичког завода за статистику о положају жена и мушкараца у Србији показују велике родне разлике.

У истраживању „У сенци јавних политика – родне политике и родно искуство“^[8], се наводи да јачање равноправности жена, изражено кроз установљење тела, доношење и побољшање закона и доношење стратегије о родној равноправности у Републици Србији, није координисано са мерама подршке породици, како би представљали функционалну целину, а постојећи државни ресурси за помоћ породици нису довољно искоришћени.^[9]

Резултати истраживања указују да ефекти које је вишегодишња примена одредаба Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору имала на грађане и грађанке Републике Србије, нису подједнако утицали на економски положај мушкараца и жена.

Такође „Истраживањe о утицају мера штедње на положај жена у Србији“^[10], које су спровели Фондација за развој економске науке (ФРЕН), UN Wоmen и Амбасада Канаде, указује да мере штедње у јавном сектору које су уведене од 2015. године, а које подразумевају смањење плата и забрану запошљавања у јавном сектору, нису подједнако утицале на економски положај мушкараца и жена, јер су већи терет реформи понеле жене. Наиме, ово истраживање је показало да су мере штедње у јавном сектору доследно примењене у секторима образовања, здравствене и социјалне заштите, као и јавној управи где већину запослених чине жене, али не и у јавним предузећима где већину запослених (скоро 70%) чине мушкарци. У овом истраживању је наведено да мере штедње у јавном сектору нису у фокусу имале жене, због чега су изостали резултати у планираном смањењу разлика у зарадама између жена и мушкараца. Даље је наведено да је на основу сагледавања основних показатеља на тржишту рада, указано да су мере штедње у јавном сектору утицале на незапосленост и неактивност и млађих и стријих жена, док на мушкарце нису имале значајан ефекат. Према подацима наведеним у овом истраживању, стопа запослености жена је за око 15 процентних поена нижа од стопе запослености мушкараца, а жене, иако имају исти ниво образовања и године радног искуства, зарађују око 12% мање од мушкараца. Као једна од мера штедње у јавном сектору предвиђено је и да ће се запосленост смањивати 5% годишње, од чега се углавном одустало, али је утицало на подстицање одласка у пензију, на основу чега се вероватноћа да жене које су пред пензионисањем оду раније у пензију повећала за 20%, а код жена млађих од 30 година се за 10% повећала вероватноћа да постану незапослене. Такође, у овом истраживању се наводи да жене и даље тешко постају предузетнице, изложене су дискриминацији када аплицирају за руководећа места и приликом запошљавања, а друштвене норме, традиционални ставови и стереотипи утичу на ограничавање  напредовања жена у друштву и на тржишту рада.

Што се тиче праксе Повереника, у  2018. године највише притужби Поверенику је поднето у области пружања јавних услуга или коришћења објеката и површина, затим у области рада и запошљавања и у поступцима пред органима јавне власти. У 2018. години, као и у претходним годинама пол као основ дискриминације је један од најчешће навођених основа дискриминације.

Жене су, као и претходних година, и током 2018. године подносиле притужбе због промена свог положаја након повратка са породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета. Наиме жене су наводиле да нису могле да наставе рад код послодавца након враћања са трудничког, породиљског одсуства или одсуства са рада ради неге детета, иако је постојала потреба за њиховим радом. Наиме наводиле су да су их послодавци обавештавали да не могу да наставе рад због максималног трајања радног односа на одређено време у складу са Законом о раду и немогућности прерастања радног односа на одређено време у радни однос на неодређено време због примене одредаба Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору.

Поверенику су се у току 2018. године обраћали и синдикати указујући на недовољан број запослених, даље слабљење капацитета установа, као и немогућности унапређења њиховог рада, првенствено због примене Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору. У дописима синдиката истицано је да је број запослених испод сваког минимума, да је оваква ситуација у дужем временском периоду довела до оптерећења и „сагоревања“ запослених, те да је систем здравствене и социјалне заштите додатно угрожен због повећања броја корисника из године у годину. Том приликом је посебно апострофирано да на функционисање служби у великој мери утиче забрана запошљавања, као и проширивање делокруга рада установа. Тако је примера ради синдикат запослених у социјалној заштити у свом обраћању Поверенику указао да „актуелно стање броја запослених на неодређено време у установама социјалне заштите је такво да чак и у погледу тих и таквих застарелих и одавно превазиђених норматива кадрова који су многоструко неповољнији у односу на било коју упоредиву земљу у Европској унији није остварен број опредељен актом Владе у ком смислу недостаје више стотина извршилаца на неодређено време, а свакако се тај проблем увећава и ситуација усложњава континуираним убрзаним одливом кадрова из система социјалне заштите (нарочито стручних радника, медицинског особља и неговатеља) у земље Европске уније.“ У допису је даље наведено да је потребно израдити свеобухватне нормативе који се односе на потребан број и квалификациону структуру запослених у систему социјалне заштите, који су усаглашени са повећаним обимом и сложеношћу рада у установама социјалне заштите и упоредивим стандардима у Европској унији и у складу су са потребама корисника и стандардима прописаним за одређене услуге. Као пример увећавања обима послова уз смањење броја запослених дат је пример Дома за лица ментално ометена у развоју у Тутину у којем је Уредбом о мрежи установа социјалне заштите утврђен нови смештајни капацитет те установе на 302 корисника.

Повереник истиче да поред установа за смештај корисника, исти проблем имају и центри за социјални рад и друге установе социјалне и здравствене заштите, односно јавне службе, чиме се доводи у питање и квалитет и обим пружених услуга, као и квалитетно мапирање потреба, благовремено активирање свих облика подршке и помоћи угроженим грађанима, али и унапређење подршке и помоћи онима који су у ризику. Наиме, реч је о важним институцијама (просвета, здравство, социјална заштита и сл.) чији је примарни задатак пружање најзначајнијих услуга грађанима и грађанкама.

Закон о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору далеко више погађа жене, имајући у виду да у јавном сектору, нарочито у јавним службама, ради неупоредиво више жена него мушкараца. Закон има одређене неповољне ефекте на одржавање или заснивање запослења жена које су одсуствовале са рада ради трудничког, породиљског или одсуства са рада ради неге детета, односно има неповољне ефекте како на жене које су пре овог одсуства биле запослене на одређено време код послодавца, тако и на оне које су биле запослене као замена до повратка запослених са одсуства. Поред тога, према поменутом истраживању применом закона повећала се вероватноћа да ће жене које су пред пензионисањем раније отићи у пензију, као и да ће се код жена млађих од 30 година повећати вероватноћа да постану незапослене.

Поред негативних ефеката на жене, Закон о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору има и неповољне ефекте на запошљавање младих, што може утицати на миграције и одлив младих кадрова из земље.

Стога, да би се могло обезбедити ефикасно руковођење овим службама, потребно је да се испуне и одређени предуслови, међу којима је свакако и број запослених. Поједини руководиоци су „одговорност“ за неефикасност правдали недовољним бројем запослених и одлукама Комисије за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава. Иако одговорност за ефикасност не лежи увек само у броју већ може лежати и у капацитету кадрова, поставља се главно питање реалних могућности Комисије да разматрањем конкретног захтева за одређени орган или установу сагледа и ефекте својих одлука на целокупно функционисање система. Такође се поставља питање како у појединим службама одржати процес рада и испуњеност стандарда услуга и струке у периоду чекања добијања сагласности, као и у случајевима да сагласност не буде дата. Примера ради када у центру за социјални рад нема више ниједног запосленог правника или када у предшколској установи на групу од тридесеторо деце није дата сагласност за запошљавање трећег васпитача.

Како је од ступања на снагу Закона о начину одређивања максималног броја запослених прошао одређени временски период, сматрамо да се сада могу сагледати ефекти овог прописа, али и последице које могу наступити уколико наведени закон остане на снази. Такође у међувремену целокупна ситуација у друштву је промењена, а и бројни прописи су претрпели измене.

Имајући у виду све наведено, а посебно старосну и полну структуру незапослених лица на тржишту рада, Повереник сматра да је неопходно детаљно сагледати ефекте примене овог закона и оправданост његовог даљег важења. Приликом сагледавања ефеката нарочито треба имати у виду последице његове примене у погледу остваривања принципа родне равноправности и адекватног вођења родно балансиране политике, продубљивање јаза између веће незапослености жена у односу на мушкарце, утицај на миграције и одлив нарочито младих кадрова, функционисање и развој кључних система попут социјалне и здравствене заштите, система просвете, науке, културе, образовања и других система, као и неопходности задовољавања потреба свих грађана и грађанки Републике Србије. Повереник за заштиту равноправности посебно указује да је приликом установљавања и вођења државних политика потребно имати у виду и утицај сваког прописа на положај одређених осетљивих група на тржишту рада.

С тим у вези, на основу члана 33. тачка 7. Закона о забрани дискриминације, Повереник подноси иницијативу Министарству државне управе и локалне самоуправе, као овлашћеном предлагачу, за измену односно стављање ван снаге Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору, као и подзаконских аката донетих на основу овог закона.

[1] „Службени гласник РС”, бр. 22/09

[2] „Службени гласник РС”, бр. 68/15, 81/16- одлука УС и 95/18

[3] „Службени гласник РС“, број 98/06

[4] „Службени гласник РС“, број 104/09

[5] „Службени лист СФРЈ – Међународни уговори“, број 11/81

[6] „Information for the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Pre-sessional Working group for the 72nd session on reviewing the Republic of Serbia“, Асоцијација жена ФемПлатз и А11 – Иницијатива за економска и социјална права, јун 2018 – доступно на интернет страници:  https://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CEDAW/Shared%20Documents/SRB/INT_CEDAW_ICO_SRB_31783_E.pdf

[7] Доступно на: http://www.mei.gov.rs/upload/documents/eu_dokumenta/godisnji_izvestaji_ek_o_napretku/izvestaj_ek_o_srbiji(1).pdf

[8] Сажетак истраживања „Култура рађања и партнерски живот у Србији“, Институт за социолошка истраживања Филозофског факултета у Београду уз подршку Центра за маме, часопис  Лимес Плус – часопис за друштвене и хуманистиĉке науке (Но.3, 2017), доступно на: http://media7.centarzamame.rs/2018/03/Izvestaj-Mame-u-Srbiji-Centar-za-mame.pdf

[9] Исто, стр. 6

[10] „The effects of austerity on gender gaps in the labour market outcomes”, Partnership for Economic Policy (PEP), July 2018 –  доступно на интернет страници: https://portal.pep-net.org/document/download/32270

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Иницијатива за измену односно стављање ван снаге Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору