021-01-1038/2022-02 датум: 9.12. 2022. године
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1] да прати спровођење закона који се тичу забране дискриминације и препоручује органима јавне власти и другим лицима мере за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, Повереник за заштиту равноправности упућује
ПРЕПОРУКУ МЕРА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ РАВНОПРАВНОСТИ И ЗАШТИТЕ ОД ДИСКРИМИНАЦИЈЕ
Повереник за заштиту равноправности препоручујe јединици локалне самоуправе, да:
– приликом припреме новог прописа или јавне политике од значаја за остваривање права социоекономски угрожених лица или група лица изради процену утицаја прописа или политике на ова лица односно групе.
Против ове препоруке мера за остваривање равноправности, у складу са законом, није допуштена жалба нити било које друго правно средство.
Образложење
Поверенику се обратила организација цивилног друштва Иницијатива за економска и социјална права – А11, указујући на то да су Законом о изменама и допунама Закон о забрани дискриминације 2021. године унете нове одредбе које прописују обавезу за органе јавне власти да приликом припреме новог прописа или јавне политике од значаја за остваривање права социоекономски угрожених лица или група лица изврше процену утицаја прописа или политике у којој процењује њихову усаглашеност са начелом једнакости. У свом обраћању су посебно указали на нове измене Закона о министарствима којима су формирана нова министарства, док је у појединим министарствима измењена раније прописана надлежност. Поред тога нагласили су значај увођења обавезе процене утицаја на смањење неједнакости, као и околност да још увек нема примера адекватне процене утицаја прописа у пракси, због чега сматрају да је неопходно да Повереник упути препоруку мера и подсети органе јавне власти на ову уведену обавезу.
Пракса Повереника потврђује да су социоекономски угрожена лица чешће дискриминисана по разним основама. Такође се неретко ова лица обраћају Поверенику и у ситуацијама када се не ради о дискриминацији већ о другим повредама права, што додатно указује на проблеме са којима се свакодневно суочавају.
Сагледавајући праксу Повереника, као и нацрте/предлоге прописа који се овом органу достављају на мишљење након ступања на снагу Закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације, Повереник сматра важним да у циљу унапређења равноправности социо-економски угрожених група упути ову препоруку мера и укаже на поједине одредбе Устава и закона. Поштовањем обавезе израде процене утицаја прописа или јавне политике на остваривање права социоекономски угрожених лица спречило би доношење прописа и јавних политика који су у супротности са забраном дискриминације или који имају негативан утицај на најугроженије грађане или групе грађана.
Повереник указује да Устав Републике Србије[2] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичног или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког инвалидитета.
Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, тако што је дискриминација дефинисана као свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, роду, родном идентитету, сексуалној оријентацији, полним карактеристикама, нивоом прихода, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима[3].
У складу са чланом 2. став 1. тачка 4) Закона о забрани дискриминације израз „орган јавне власти“ означава државни орган, орган аутономне покрајине, орган јединице локалне самоуправе, јавно предузеће, установа, јавна агенција, друга организација, односно физичко лице којем је поверено вршење јавних овлашћења, као и правно лице које оснива или финансира у целини, односно претежном делу Република, аутономна покрајина или локална самоуправа.
Одредбама члана 14. став 1. Закона о забрани дискриминације прописано је да се не сматрају дискриминацијом посебне мере уведене ради постизања пуне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица која се налазе у неједнаком положају[4]. Посебне мере из овог става примењују се док се не постигне циљ због којег су прописане, ако законом није другачије прописано[5].
Одредбама члана 14. став 4. овог закона посебно су прописане обавезе органа јавне власти, који, приликом припреме новог прописа или јавне политике која је од значаја за остваривање права социоекономски угрожених лица или група лица, доноси процену утицаја прописа или политике у којој процењује њихову усаглашеност са начелом једнакости[6]. Процена утицаја прописа или јавне политике нарочито треба да садржи свеобухватан опис стања у области која је предмет регулисања са посебним освртом на социоекономски угрожена лица и групе лица, процену неопходности и сразмерности намераваних измена прописа са аспекта поштовања начела једнакости и права социоекономски угрожених лица и група лица, као и процену ризика за права, обавезе и на закону засноване интересе лица и група лица из става 3 овог члана[7].
Пре измена и допуна Закона о забрани дискриминације, обавеза израде процене утицаја прописа у ширем смислу прописана је и Законом о планском систему Републике Србије[8], при чему су одредбе овог закона ближе разрађене Уредбом о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединачних докумената јавних политика[9] (у даљем тексту: Уредба).
Одредбама Закона о планском систему Републике Србије прецизирано је да су учесници у планском систему који утврђују јавне политике усвајањем докумената јавних политика Народна скупштина, Влада и органи локалне власти у складу са својом надлежношћу. Такође, између осталог, одредбама члана 31. овог закона прописана је обавеза спровођења еx-ante анализе ефеката, односно обавеза да се документи јавних политика израђују у складу са резултатима еx-ante анализе ефеката (и еx-post анализе ефеката) важећих докумената јавних политика и прописа у тој области. Еx-ante анализа ефеката обавезно се спроводи пре доношења одлуке о изради документа јавне политике и закон предвиђа кораке из којих се ова анализа састоји.
Уредба, између осталог, прецизније дефинише еx-ante и еx-post анализу ефеката, одређује када спровођење ових анализа није обавезно, прописује када се доноси одлука о потреби спровођења анализе ефеката докумената јавних политика и прописа, као и обим спровођења еx-ante анализе ефеката и кораке у њеном спровођењу.
Анализа постојећег стања, у складу са чланом 10. став 2. Уредбе, између осталог, обухвата и идентификацију важећих докумената јавне политике и прописа који имају директан утицај на стање у тој области и анализу тог утицаја у циљу конзистентног и усклађеног деловања у тој области. Одредбама члана 27. Уредбе прописано је да се анализом ефеката на друштво сагледавају значајни позитивни и негативни директни и индиректни ефекти опција јавне политике на различите категорије становништва, а нарочито на осетљиве категорије појединаца или група појединаца чија се ситуација може погоршати услед спровођења мера јавне политике, као и на остваривање принципа родне равноправности. Разматрање ефеката на друштво посебно је значајно приликом усвајања јавних политика у областима конкурентности, социјалне заштите, образовања, здравства, урбанизма, просторног планирања и грађевинарства, као и у свим другим областима у којима се остварује директан или индиректан утицај на становништво. Сагледавањем ефеката на родну равноправност треба да се процени постојање утицаја на родну равноправност, са посебним освртом на пол који је мање заступљен. Анализа ефеката на друштво врши се одговорима на питања која су саставни део Уредбе.
Повереник такође подсећа да је у Закључним запажањима Комитета УН за економска, социјална и културна права у вези са Трећим периодичним извештајем Републике Србије о примени Међународног пакта о економским, социјалним и културним правима, Комитет препоручио Републици Србији предузмање свих неопходних мера за спровођење систематске процене утицаја на људска права током процеса формулисања закона и политика у области економских, социјалних и културних права[10]. Такође у документу под називом Инструмент за укључивање принципа да нико не буде изостављен у законска и стратешка документа Републике Србије[11], који је израдило Министарство за људска и мањинска права, уз подршку Уједињених нација и учешће и подршку Повереника за заштиту равноправности, дате су такође одређене смернице доносиоцима одлука у разумевању и примени приступа да нико не буде изостављен у будућим законским, стратешким и планским документима Републике Србије чиме се обезбеђује да и најугроженије и највише искључене групе буду препознате и укључене.
Законска обавеза органа јавне власти да врше процену утицаја, односно процену усаглашености одређеног прописа или јавне политике са начелом једнакости, имајући у виду да ће се та процена дешавати у фази припреме новог прописа или јавне политике, треба да допринесе усвајању квалитетнијих прописа, односно прописа у којима је сагледан утицај на најугроженије групе, како у смислу да ли су обухваћена сва лица односно групе на која ће наведени пропис или јавна политика имати утицај, тако и у смислу да ли ће пропис допринети унапређењу њиховог положаја.
Приликом израде процене утицаја прописа треба имати у виду да социоекономски угрожена лица нису хомогена група, већ да ту групу чине лица, између осталог, различитог старосног доба, националне или етничке припадности, различитог здравственог, имовног стања, брачног или породичног статуса, верских и политичких убеђења и сл.
Повереник је мишљења да процена утицаја прописа или јавних политика треба да буде ефикасна и учинковита, односно да не треба да исцрпљује предлагаче аката у смислу формалног испуњења обавезе, а без суштинског значаја. Односно процену утицаја треба израдити на основу сагледаног стања уз конкретан приказ на који начин ће наведени пропис или јавна политика утицати на положај ових лица односно група и сагледавање односно процену ризика за права, обавезе и на закону засноване интересе ових лица, односно група.
Сагледавајући комплексност ове законске обавезе, Повереник је у склопу својих активности, у сарадњи са организацијама цивилног друштва, већ започео са одржавањем обука које за циљ имају унапређивање и примену знања о процени усаглашености прописа или политике са начелом једнакости у поступку њиховог доношења.
Имајући у виду све наведено, Повереник за заштиту равноправности, користећи своја овлашћења из члана 33. став 1. тач. 9. Закона о забрани дискриминације, упутио ову препоруку мера свим министарствима, јединицама локалне самоуправе, као и Републичком секретаријату за законодавство и Генералном секретаријату Владе имајући у виду надлежност ових органа у поступку доношења прописа.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, бр. 22/09 и 52/21), члан 33. став 1. тaчкa 9.
[2] („Службени гласник РС“, бр. 98/06 и 115/21), члан 21.
[3] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС“, бр. 22/09 и 52/21), члан 2. став 2.
[4] члан 14. став 1. Закона о забрани дискриминације
[5] члан 14. став 2. Закона о забрани дискриминације
[6] члан 14. став 4. Закона о забрани дискриминације
[7] члан 14. став 5. Закона о забрани дискриминације
[8] „Службени гласник РС”, број 30/18
[9] „Службени гласник РС“, број 8/19
[10] https://www.minljmpdd.gov.rs/medjunarodni-ugovori-icescr.php
[11] https://serbia.un.org/sites/default/files/2022-09/instrument-za-ukljucivanje-lnob-principa-sprds.pdf, Београд 2022. године
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
Препорука мера ЈЛС процена утицаја прописа на социоекономски угрожена лица 
