бр. 011-00-25/2018-02     датум: 3. септембар 2018. године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереница за заштиту равноправности, даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о платама државних службеника и намештеника

Министарство државне управе и локалне самоуправе је дописом број: 011-00-274/2018-19 од 8. августа 2018. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о платама државних службеника и намештеника (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.

Уставом Републике Србије^[2] одредбом члана 21. прописана је забрана дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу. Поред тога одредбом члана 20. Устава прописано је да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, ако и да се достигнути ниво људских и мањинских права не може се смањивати.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације којим је прописано да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости. Под дискриминацијом се, у складу са одредбом члана 2. овог закона, подразумева свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и чланове њихових породица или њима блиска лица, а које се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету,сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу,изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним,односно претпостављеним личним својствима. Одредбама  члана 4. овог закона прописано је начело једнакости тако што је регулисано да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Одредбама чл. 5-14. дефинисани су различити облици повреде начела једнакости, односно дискриминаторног поступања. Одредбама члана 16. Закона о забрани дискриминације прописано је да је забрањена дискриминација у области рада, односно нарушавање једнаких могућности за заснивање радног односа или уживање под једнаким условима свих права у области рада, као што су право на рад, на слободан избор запослења, на напредовање у служби, на стручно усавршавање и професионалну рехабилитацију, на једнаку накнаду за рад једнаке вредности, на правичне и задовољавајуће услове рада, на одмор, на образовање и ступање у синдикат, као и на заштиту од незапослености. Заштиту од дискриминације ужива лице у радном односу, лице које обавља привремене и повремене послове или послове по уговору о делу или другом уговору, лице на допунском раду, лице које обавља јавну функцију, припадник војске, лице које тражи посао, студент и ученик на пракси, лице на стручном оспособљавању и усавршавању без заснивања радног односа, волонтер и свако друго лице које по било ком основу учествује у раду.

Устав Републике Србије^[3] јемчи право на рад, гарантује сваком лицу право на слободан избор рада и прописује да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места. Поред права на избор посла и његове једнаке доступности Устав гарантује и низ права која се остварују након заснивања радног односа и којих се лице не може одрећи.

Уредбом о ратификацији конвенције Међународне организације рада (МОР) бр. 111 о дискриминацији (запослење и занимање)^[4], прописано је да дискриминација представља и свако прављење разлике, искључење или давање првенства које има за последицу укидање или нарушавање једнаких могућности или третмана у запослењу или занимању.

Законом о раду^[5] забрањује се дискриминација, односно, сваки облик дискриминације лица која траже запослење, као и запослених, с обзиром на пол, рођење, језик, расу, боју коже, старост, трудноћу, здравствено стање, односно инвалидност, националну припадност, вероисповест, брачни статус, породичне обавезе, сексуално опредељење, политичко или друго уверење, социјално порекло, имовинско стање, чланство у политичким организацијама, синдикатима или неко друго лично својство. Одредбама члана 20. овог закона забрањује се дискриминација, између осталог, и у односу на услове за запошљавање и избор кандидата за обављање одређеног посла, услове рада и сва права из радног односа, образовање, оспособљавање и усавршавање, као и напредовање на послу.

Повереник начелно указује да се на основу достављеног Нацрта закона не може у потпуности сагледати које ће коначне ефекте имати овај закон, односно какве ће ефекте у крајњем исходу имати прелазне и завршне одредбе, посебно чл. 41 и 42. Нацрта закона, тј да ли се доношењем овог закона омогућава унапређење државно-службеничког система или његово урушавање.

Поред наведеног истичемо следеће:

1. Чланом 27. Нацрта закона уређује се награђивање државних службеника одређивањем већег коефицијента уколико је узастопно две године у вредновању радне успешности утврђено да превазилази очекивања, односно ако је у периоду од четири године узастопно у вредновању радне успешности утврђено најмање да испуњава очекивања, односно ако је у периоду од пет година у вредновању радне успешности утврђено најмање да испуањава очекивања. Применом овако дефинисане одредбе онемогућава се напредовање државним службеницима чија успешност у претходне две, односно четири или пет година није вреднована због одсуства са рада дужег од шест месеци. Оваква одредба посебно негативно се одражава на радноправни статус жена чија успешност није вреднована у календарској години у којој су одсуствовале са рада дуже од шест месеци због трудничког, породиљског или одсуства са рада ради неге детета, имајући у виду да вредновање њиховог рада није ни могло бити вршено у периоду од две, односно четири године узастопно.

Такође, указујемо да је Повереник за заштиту равноправности 2018. године упутио препоруку мера судовима на територији Републике Србије да приликом одлучивања о напредовању државних службеника узимају у обзир све узастопне оцене о раду за године у којима су оцењивани, не рачунајући годину у којој нису оцењивани због коришћења трудничког, породиљског одсуства или одсуства са рада због неге детета. Наиме, одсуствовање са посла због трудноће и родитељства не сме да буде сметња за избор у више звање, напредовање и стручно усваршавање, што би било у супротности са Уставом и антидискриминационим прописима. Чланом 16. Закона о равноправности полова је прописано да одсуствовање са посла због трудноће и родитељства не сме да буде сметња за избор у више звање, напредовање и стручно усавршавање, нити да буде основ за распоређивање на неодговарајуће послове и за отказ уговора у складу са законом којим се уређује рад. Наиме, послодавац је дужан да обезбеди да се одсуствовање са посла због трудноће и родитељства не одражава негативно на радноправни статус запослених као и да доноси одлуке које су засноване на објективним критеријумима, као што су стручна спрема, знање, радна способности и слично. У супротном, запосленима који се одлуче да роде дете, или одсуствују са посла ради неге детета шаље се порука да им прети опасност да ће по повратку на рад на неки начин бити деградирани, без обзира на њихова постигнућа у послу и труд који су уложили пре одласка на трудничко, породиљско одсуство или одсуство са рада ради неге детета. Поводом ове препоруке мера, судови су обавестили Повереника да ће убудуће да приликом напредовања узимати у обзир оцене државних службеника у низу оцена за године у којима су оцењени, не рачунајући годину у којој нису оцењени због трудничког, породиљског или одсуства са рада ради неге детета, те да ће убудуће под узастопним годинама подразумевати године у којима је државни службеник био оцењен, а које могу бити у вези са календарским годинама у случајевима када није било прекида у оцењивању или годининама које су непосредно претходе или следе години у којој државни службеник није био оцењен.

Истовремено напомињемо да је наведену одредбу потребно усагласити и са одредбом члана 57. Нацрта закона о изменама и допунама Закона о државним службеницима достављеним на мишљење овом органу вашим актом број: 011-00-232/2018-20 од 10. августа 2018. године. Повереник за заштиту равноправности је у свом мишљењу на овај пропис већ навео да би у све одредбе тог прописа које се односе на узастопност у вредновању успешности требало доследно навести да се успешност не цени у односу на претходне године, него у односу на претходна узастопна вредновања, при чему се прекид у вредновању радне успешности услед одсутности са рада не сматра прекидом узастопности.

У смислу наведеног, имајући у виду да одсуствовање са посла због здравственог стања или трудноће и родитељства не сме да буде сметња за награђивање одређивањем вишег коефицијента, сматрамо да би одредбу члана 27. Нацрта закона требало допунити ставом којим се уређује да се прекид у вредновању радне успешности услед одсутности са рада државног службеника не сматра прекидом за награђивање државног службеника из ст. 1-3. члана 27. Нацрта закона.

Такође, одредбама члана 27. Нацрта закона прописана је могућност остваривања већег коефицијента државним службеницима за које је утврђено да у одређеном временском периоду  превазилазе очекивања, односно испуњавају очекивања. Међутим одредбама ст. 7. и 8. истог члана уређује се да висину увећања коефицијената одређује руководилац у складу са средствима обезбеђеним у буџету у свакој буџетској години, те да уколико у буџетској години нису обезбеђена средства, ово право државни службеник остварује када се стекну услови у буџету. На овај начин уводе се нови критеријуми и мерила за награђивање, који су економске природе, уместо критеријума и мерила прописаних Законом о државним службеницима. Такође, ове одредбе су у супротности са антидискриминационoм одредбом члана 11. Закона о државним службеницима која се односи на то да су сви државни службеници једнаки када се одлучује о напредовању и награђивању и остваривању њихове правне заштите, а истовремено се на овај начин отвара простор да многи који су испунили услове да напредују у односу на  квалитет свог рада, то право неће остварити док се не стекну услови у буџету. Имајући у виду да економски критеријум капацитета буџета није критеријум који треба да утиче на награђивање државних службеника чије понашање и функционалне компетенције превазилазе очекивања, а радна успешност обезбеђује остваривање свих организационих циљева државног органа, сматрамо да је потребно још једном сагледати предложена решења и понудити другачија, која одговарају постављеним циљевима.

2. Чланом 34. став 3. Нацрта закона уређује се да у случају промене места становања државног службеника односно намештеника након заснивања радног односа, послодавац није у обавези да накнади увећане трошкове превоза настале променом места становања, осим ако наведена промена није последица премештаја, односно распоређивања државног службеника, односно намештеника на захтев послодавца због потребе службе или организације рада или ако послодавац прихвати накнаду увећаних трошкова. Применом ове одредбе би у неједнак положај били стављени запослени који живе у истом месту становања једнако удаљеном од места рада, из разлога што су у моменту заснивања радног односа становали у различитим местима.

Подсећамо да је одредбом члана 39. Устава Републике Србије прописана слобода кретања и то тако да свако има право да се слободно креће и настањује у Републици Србији, да је напусти и да се у њу врати, а одредбом члана 60. Устава уређено је право на рад, да свако има право на слободан избор рада као и да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места. Такође, већ поменутом одредбом члана 21. Устава прописана забрана дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу.

Имајући у виду наведено, сматрамо да је потребно брисати став 3. члана 34. Нацрта закона из разлога што је наведена одредба дискриминаторна јер ставља у неједнак положај запослене искључиво у односу на чињеницу у ком су месту становали у тренутку заснивања радног односа, иако сви запослени, у складу са ставом 1. истог члана имају право на накнаду трошкова превоза за долазак и одлазак са рада у висини цене претплатне карте у јавном саобраћају уколико послодавац није обезбедио сопствени превоз;

3. Чланом 41. Нацрта закона уређује се одређивање коефицијента за државне службенике и намештенике који су у радном односу на дан почетка примене закона и то тако да се свима одређује почетни коефицијент звања, с тим што, у складу са чланом 42. Нацрта закона, државни службеници и намештеници задржавају право на исплату затечене плате све док основна плата са награђивањем, применом одредаба овог закона, не достигне висину затечене плате. Истовремено, чланом 12. став 2. Нацрта закона уређује се да лицу које заснива радни однос може да се решењем о коефицијенту, односно уговором о раду, одреди већи коефицијент у распону од два платна разреда у односу на платни разред почетног коефицијента. Оваквим уређивањем се практично поништава мерење радне успешности државних службеника који су у свом досадашњем, вишегодишњем раду показали изузетну успешност и због свог залагања и резултата рада остварили право на више платне разреде и веће коефицијенте. Такође, у једнак положај се стављају они државни службеници који су остваривали слабије резултате рада у односу на оне који су показивали изузетне резултате рада, јер се у моменту ступања на снагу закона, сви налазе у једнаком положају, у почетном коефицијенту звања. Истовремено, ови државни службеници се стављају у неравноправан положај у односу на лица која тек заснивају радни однос као државни службеници, којима може да се одреди већи коефицијент у распону од два платна разреда у односу на платни разред почетног коефицијента. У смислу наведеног, сматрамо да је потребно изменити одредбу члана 41. Нацрта закона у правцу одређивања већих почетних коефицијената за државне службенике и намештенике који су у радном односу на дан почетка примене закона, у зависности од висине коефицијента на који им је обрачунавана плата. Такође, поставља се питање редовног годишњег усклађивања плата запослених на државен службенике који се налазе у овој правној ситуацији као и напредовање у више платне разреде без економског ефекта на висину плате.
4. Такође, указујемо да Нацрт закона не садржи одредбу о родно диференцираном језику, односно да су употребљене речи у мушком роду (нпр. намештеник, запослени), као генерички неутрални термини и за мушки и женски род, чиме се нарушава принцип равноправности полова. Употреба језика, у којем се присуство, једнак статус и улоге жена и мушкараца у друштву равноправно одражавају и третирају са једнаком вредношћу и достојанством, суштински је аспект родне равноправности и од значаја је за постизање фактичке равноправности полова. Овај став је изражен у многим међународним документима који се односе на недискриминаторну употребу језика, као што су План за кориговање садашње неравнотеже између мушкараца и жена у политичком животу Међупарламентарне уније (МПУ) и Препоруке Одбора министара о елиминисању сексизма у језику R (90)4, које су усвојене 21. фебруара 1990. године. Имајући у виду наведено, по нашем мишљењу, потребно је да се у Нацрт закона унесе одредба према којој сви појмови који се користе у том закону у мушком роду обухватају исте појмове у женском роду.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. тачка 7)

[2] „Службени гласник РС“, број 98/06

[3] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број 98/06) члан 60.

[4] „Службени лист ФНРЈ – Међународни уговори”, број  3/61

[5] „Службени гласник РС”, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 и 24/17 – УС, члан 18.

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о платама државних службеника и намештеника