бр. 021-01-02313/2024-02 датум: 19.12.2024.
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1] да прати спровођење закона који се тичу забране дискриминације и препоручује органима јавне власти и другим лицима мере за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, Повереник за заштиту равноправности упућује
ПРЕПОРУКУ МЕРА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ РАВНОПРАВНОСТИ И ЗАШТИТЕ ОД ДИСКРИМИНАЦИЈЕ
Повереник за заштиту равноправности препоручује општини/граду:
– да предузме све мере из своје надлежности како би се приликом издавања грађевинских и употребних дозвола осигурала доследна примена прописа и норматива чији су саставни део технички стандарди планирања, пројектовања и изградње објеката којима се осигурава несметано кретање и приступ особама са инвалидитетом које за кретање користе колица или се отежано крећу због свог задравственог стања, година старости или из других разлога.
Општина/град обавестиће Повереника за заштиту равноправности о предузетим мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема препоурке мера за остваривање равноправности.
Против ове препоруке мера за остваривање равноправности у складу са законом није допуштена жалба нити било које друго правно средство.
Образложење
Поверенику за заштиту равноправности обраћају се организације цивилног друштва, као и грађани и грађанке указујући на проблем приступачности како објеката у јавној употреби тако и стамбених зграда, и то не само оних које су изграђене у ранијем периоду већ и оних који су новије градње. У притужбама се указује на то да један број објеката у јавној употреби (задравствене, образовне, као и установе социјалне заштите, установе културе, судови, полицијске станице, објекти које користе јединице локалне самоуправе и сл) нису уопште или су делимично приступачни особама са инвалидитетом, посебно оним које за кретање користе колица тако и оним које се отежано крећу због свог здравственог стања, година живота или из других разлога. Примера ради, истицано је да на улазу у јавне установе не постоји коса рампа, или да је она под таквим углом и косином да представља непремостиву препреку за безбедно кретање и приступ објекту, да нема лифта, нити прилагођен тоалет за особе са инвалидитетом, као и да због прагова, стубова и других препрека кретање кроз објекат није могуће за особе које за кретање користе колица. Посебно је указивано на забрињавајућу чињеницу да у појединим случајевима иако су објекти нови или у потпуности реновирани, приликом адаптације се није водило рачуна o испуњености стандарда приступачности. Наведено се исто односи и на стамбене зграде, и то посебно стамбене зграде које у складу са законом имају обавезу обезбеђивања приступачности.
Имајући у виду овакво стање ствари, на основу члана 33. став 1. тачка 9) Закона о забрани дискриминације Повереник упућује ову препоруку мера свим општинама/градовима како би се унапредило стање у погледу изградње нових објеката или приликом адаптације старих тако да се код издавања грађевинских и употребних дозвола осигура доследна примена прописа и норматива чији су саставни део технички стандарди планирања, пројектовања и изградње објеката којима се осигурава несметано кретање и приступ особама са инвалидитетом.
С тим у вези, Повереник за заштиту равноправности најпре указује да је Уставом Републике Србије[2] прописана забрана дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.
Република Србија је ратификовала УН Конвенцију о правима особа са инвалидитетом[3], чији је циљ да се унапреди, заштити и осигура пуно и једнако уживање свих људских права и основних слобода свим особама са инвалидитетом и унапреди поштовање њиховог урођеног достојанства[4]. Конвенција под дискриминацијом на основу инвалидитета подразумева сваку разлику, искључивање или ограничење по основу инвалидитета, што има за циљ или ефекат нарушења или поништења признавања, уживања или вршења, равноправно са другима, свих људских права и основних слобода у политичкој, економској, друштвеној, културној, цивилној или било којој другој области. Конвенцијом су обухваћени и сви облици дискриминације, укључујући и ускраћивање разумног прилагођавања, а државе уговорнице се обавезују да забране сваку дискриминацију по основу инвалидитета и гарантују особама са инвалидитетом једнаку и ефикасну правну заштиту од дискриминације по било ком основу. Чланом 9. Конвенције између осталог је прописано да ће у циљу омогућавања самосталног живота и пуног учешћа особа са инвалидитетом у свим сферама живота, државе уговорнице предузети одговарајуће мере да особама са инвалидитетом обезбеде приступ, равноправно са другима, физичком окружењу, превозу, информацијама и комуникацијама, укључујући информационе и комуникационе технологије и системе, као и другим погодностима и услугама које стоје на располагању јавности. Те мере, које укључују и идентификацију и уклањање препрека и баријера приступачности, односе се, између осталог и на зграде.
У Општем коментару број 2 (2014), на члан 9. Конвенције о правима особа са инвалидитетом, Комитет за права особа са инвалидитетом најпре је истакао да је приступачност предуслов за самосталан живот и пуно и равноправно учешће особа са инвалидитетом у друштву, као и да без приступа физичком окружењу, превозу, информацијама и комуникацијама, укључујући информационо комуникационе технологије и системе, и друге услуге и погодности отворене за или намењене јавности, особе са инвалидитетом не би имале једнаке могућности за учешће у друштву у којем живе. Комитет сматра да ускраћивање приступа треба сматрати актом дискриминације, без обзира на то да ли га је починио неко из јавног или приватног сектора. Такође, Комитет истиче да приступачност треба обезбедити за све особе са инвалидитетом, без обзира на врсту потешкоћа са којом се особа сусреће и без прављења било каквих разлика по било ком личном својству особе са инвалидитетом. Даље, је наведено да право на приступачност загарантовано Конвенцијом има корен у постојећим људским правима, као што су право на једнак приступ јавним службама и сервисима гарантовано Међународним пактом о грађанским и политичким правима[5] (члан 25 ц) и право на приступ било ком месту или услузи намењеним јавности, гарантовано Међународном конвенцијом о укидању свих облика расне дискриминације[6] (члан 5 ф).
Такође, Закључна запажања Комитета за права особа са инвалидитетом у вези са Иницијалним извештајем о примени Конвенције о правима особа са инвалидитетом[7] са препорукама за заштиту и унапређење положаја особа са инвалидитетом у наредном извештајном периоду (CRPD/C/SRB/CO/1), које је Републици Србији након представљања овог извештаја упутио Комитет за права особа са инвалидитетом УН, садрже и препоруку која се односи на израду свеобухватног плана приступачности и охрабривање у примени универзалног дизајна у свим областима, прикупљање и обраду статистичких података о особама са инвалидитетом и услугама које им се пружају и других.[8] Наиме, Комитет је упутио Републици Србији препоруку да развије свеобухватан план за обезбеђивање приступачности уз ефикасан надзор и мапу пута која ће поставити полазне тачке за уклањање постојећих препрека и да промовише универзални дизајн за све зграде, јавне сервисе и јавни транспорт, као и приступачност информација и медија, посебно електронских медија, а све у складу са Општом препоруком број 2 на Приступачност. У том смислу, Комитет је упутио препоруку да држава чланица између осталог одреди довољно средстава за надзирање спровођења стандарда приступачности, уз подршку ажуриране националне базе података на својој територији, да утврди делотворне санкције за одвраћање које се могу наметнути због неспровођења и укључи организације особа са инвалидитетом у овај процес.
Препорука Комитета министара Савета Европе Rec (2006)5 за спровођење акционог плана Савета Европе за промовисање права и пуно учешће особа са инвалидитетом у друштву, идентификује сет циљева које државе чланице треба да имплементирају у овој области. У препоруци се наводи да је учешће свих грађана у политичком и јавном животу од суштинског значаја за развој демократског друштва. Друштво мора да осликава разноликост њених грађана и да просперира на различитим искуствима и знању њених чланова.
Уставна забрана дискриминације ближе је дефинисана Законом о забрани дискриминације[9], који у члану 4. прописује да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Одредбом члана 6. Закона о забрани дискриминације је прописано да непосредна дискриминација постоји ако се лице или група лица, због његовог односно њиховог личног својства у истој или сличној ситуацији, било којим актом, радњом или пропуштањем, стављају или су стављени у неповољнији положај, или би могли бити стављени у неповољнији положај. Даље, одредбом члана 17. став 2. овог закона прописано је да свако има право на једнак приступ објектима у јавној употреби (објекти у којима се налазе седишта органа јавне власти, објекти у области образовања, здравства, социјалне заштите, културе, спорта, туризма, објекти који се користе за заштиту животне средине, за заштиту од елементарних непогода и сл.), као и јавним површинама (паркови, тргови, улице, пешачки прелази, и друге јавне саобраћајнице и сл.), у складу са законом. Такође, чланом 26. став 1. Закона о забрани дискриминације прописано је да дискриминација постоји ако се поступа противно начелу поштовања једнаких права и слобода особа са инвалидитетом у политичком, економском, културном и другом аспекту јавног, професионалног, приватног и породичног живота.
Закон о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом[10], поред тога што уређује општи режим забране дискриминације на основу инвалидитета, прописује и посебан случај дискриминације у вези са пружањем услуга и коришћењем објеката и површина. Одредбом члана 13. став 1. овог закона изричито је забрањена дискриминација на основу инвалидитета у погледу доступности услуга и приступа објектима у јавној употреби и јавним површинама, док је ставом 2. истог члана прописано да се под услугом, у смислу овог закона сматра свака услуга коју, уз накнаду или без ње, правно или физичко лице пружа у оквиру своје делатности, односно трајног занимања. Под објектима у јавној употреби, у смислу овог закона, сматрају се: објекти у области образовања, здравства, социјалне заштите, културе, спорта, туризма или објекти који се користе за заштиту животне средине, заштиту од елементарних непогода и слично.[11] Поред тога, одредбом члана 16. став 1. овог закона прописано је да је власник објекта у јавној употреби, дужан да обезбеди приступ објекту у јавној употреби свим особама са инвалидитетом, без обзира на врсту и степен њиховог инвалидитета.
Одредбама члана 5. Закона о планирању и изградњи[12] прописано је да се зграде јавне и пословне намене морају пројектовати, градити и одржавати тако да свим корисницима, а нарочито особама са инвалидитетом, деци и стари(ји)м особама, омогућавају несметан приступ, кретање и боравак, односно коришћење у складу са одговарајућим техничким прописима чији су саставни део стандарди који дефинишу обавезне техничке мере и услове пројектовања, планирања и изградње, којима се осигурава несметано кретање и приступ особама са инвалидитетом, деци и старијим особама. Такође, чланом 30. овог закона предвиђено је шта садрже правила уређења која су саставни део планских докумената, односно просторног плана подручја посебне намене, просторног плана ЈЛС и урбанистичких планова. Између осталог, такви планови морају да садрже услове којима се површине и објекти јавне намене чине присупачним особама са инвалидитетом, у складу са стандардима приступачности. С обзиром да је чланом 134. став 2. овог Закона поверено јединицама локалне самоуправе издавање грађевинских дозвола за изградњу објеката који нису одређени у члану 133. Закона о планирању и изградњи, ова препорука мера се односи управо на ту врсту надлежности јединица локалне самоуправе, у вези са наведеним одредбама. Наиме, у складу са чланом 152. став 8. овог Закона, између осталог, одговорни извођач радова дужан је да изводи радове према документацији на основу које је издата грађевинска дозвола, односно пројекту за извођење у складу са прописима, стандардима, укључујући и стандарде приступачности техничким нормативима и стандардима квалитета који важе за поједине врсте радова, инсталација и опреме. Такође, надлежни орган јединице локалне самоуправе дужан је да одреди посебну организациону целину у свом саставу, која спроводи обједињену процедуру за издавање локацијских услова, грађевинске дозволе, пријаву радова, издравање употребне дозволе и других послова, у складу са чланом 8. Закона о планирању и изградњи.
Правилником о техничким стандардима планирања, пројектовања и изградње објеката, којима се осигурава несметано кретање и приступ особама са инвалидитетом, деци и старим особама[13] се ближе утврђују технички стандарди приступачности за несметано кретање особа са инвалидитетом. Приступачност, у смислу овог правилника, резултат је примене техничких решења у пројектовању и грађењу грађевина, којим се особама са инвалидитетом омогућава несметан приступ, кретање, боравак и рад у тим грађевинама на једнакој основи као и осталим особама. Одредбом члана 2. овог правилника наведени су објекти који се могу сматрати објектима за јавно коришћење, а то су банке, болнице, домови здравља, домови за старе, објекти културе, објекти за потребе државних органа, органа територијалне аутономије и локалне самоуправе, пословни објекти, поште, рехабилитациони центри, саобраћајни терминали, спортски и рекреативни објекти, угоститељски објекти, хотели, хостели, школе, и други објекти.
Одредбом члана 3. став 1. тачка 2. овог правилника прописано је да су особе смањење покретљивости особе са физичким или сензорним инвалидитетом, старе особе, труднице, и/или друге особе чија је могућност несметаног кретања повремено или трајно смањења услед баријера са којима се сусрећу у окружењу, као и да је тачком 6. утврђено да је препрека физичка, комуникацијска и/или оријентацијска сметња која постоји у простору, а која особу може ометари и/или спречавати у несметаном приступу, кретању, боравку, примању неке услуге и/или у раду. Тачком 8. наведеног члана утврђено је да приступачан објекат, његов део или опрема јесте онај објекат, део објекта или опреме која осигурава испуњавање обавезних елемената приступачности прописаних овим правилником. док је тачком 9. утврђено да су обавезни елементи приступачности елементи за пројектовање, грађење, реконструкцију, доградњу и адаптацију којима се одређује величина, својства, инсталације, уређаји и друга опрема на јавним површинама и објектима ради осигурања приступа, кретања, боравка и рада за све потенцијалне кориснике, а у складу са овим правилником. Одредбом члана 5. овог правилника као обавезни елементи приступачности између осталих утврђени су и елементи приступачности за савладавање висинских разлика, елементи приступачности кретања и боравка у простору – стамбене и стамбено пословне зграде и објекти за јавно коришћење, као и елементи приступачности јавног саобраћаја.
Повереник за заштиту равноправности наглашава да поштовање личности и достојанства особе са инвалидитетом захтева обезбеђивање услова за самосталност особе са инвалидтетом у коришћењу јавних услуга и простора.
Конвенција Уједињених нација о правима особа са инвалидитетом, коју је Република Србија ратификовала, захтева од држава чланица да предузимају одговарајуће мере како би особама са инвалидитетом обезбедиле приступачност физичког окружења, у циљу самосталног живота и пуног учешћа у свим сферама живота. Те мере, између осталог, укључују идентификовање и уклањање баријера које ометају или отежавају приступ објектима у јавној употреби.
Повереник за заштиту равноправности указује да приступачност представља један од основних предуслова за самосталан живот особа са инвалидитетом и њихово активно и равноправно учешће у свим сферама друштвеног живота, на равноправној основи. Неопходно је нагласити да се неприступачношћу јавних површина и објеката, особе са инвалидитетом доводе у ситуацију у којој им је онемогућено или отежано остваривање основних људских права, која су доступна другим грађанима и грађанкама. Будући да је приступачност резултат примене техничких стандарда помоћу којих се свим људима, без обзира на њихове физичке, сензорне, интелектуалне карактеристике, или године старости, осигурава несметан приступ, кретање, коришћење услуга, боравак и рад у објектима, Повереник истиче да необезбеђивање само једног од прописаних обавезних елемента приступачности може довести особе са инвалидитетом у ситуацију тзв. „прекинутог ланца кретања” у којој им је онемогућено самостално кретање и остваривање загарантованих права.
Повереник подсећа да је дискриминација на основу инвалидитета, на основу праксе Повереника, годинама међу првих пет основа дискриминације, а особе са инвалидитетом су једна од најугроженијих група у свим областима друштвеног живота. С тим у вези, у редовном годишњем извештају Повереника за заштиту равноправности за 2023. годину[14] наведено је да је од укупног броја притужби поднетих због дискриминације на основу инвалидитета, као и претходних година, највише притужби упућено управо због неприступачности различитих објеката. Решавање овог проблема, односно поступање по овој препоруци мера, неће помоћи само особама које се због неког инвалидитета отежано крећу, већ ће омогућити равноправан приступ свим другим особама које се отежано крећу, попут старијих грађана, лица која имају здравствених проблема, мајке са децом у колицима и др.
У прилог остварењу пуне равноправности свих наших грађана у овом сегменту друштвеног живота, Повереник подсећа на неке од својих активности. Између осталог, Повереник је Министарству грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре упутио иницијативу за измену члана 135. став 8. Закона о планирању и изградњи – тако да се пропише као изузетак да се за извођење радова на грађевинском земљишту или објекту који је у власништву више лица неће тражити оверена сагласност тих лица уколико се радови односе на остваривање несметаног кретања и приступ особама са инвалидитетом, деци и старим особама. Законом о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи из јула 2023. године, између осталог, прописано је да: „У случају извођења радова на уклањању препрека за особе са инвалидитетом, деци и старим особама, не доставља се оверена сагласност сувласника, односно власника посебних делова зграде, већ се као доказ доставља одлука стембене заједнице у складу са прописом којим се уређује становање и одржавање зграда“. На тај начин је олакшано добијање сагласности за адаптирање улаза у стамбене зграде са више станова[15].
Овом министарству, поред осталог, упућена је и иницијатива за израду системског дугорочног плана на националном нивоу за отклањање архитектонских баријера и унапређење приступачности на свим објектима у јавној употреби и јавним површинама. Овим системским планом би било неопходно одредити објекте у јавној употреби код којих би отклањање архитектонских баријера морало имати приоритет и чија би приступачност у што краћем року требала бити постигнута због задовољења потреба грађана за остваривањем различитих права и услуга, попут објеката које користе центри за социјални рад, здравствене, предшколске и образовне установе, фондови пензијског и инвалидског осигурања и сл. Системски план отклањање архитектонских баријера и унапређење приступачности би такође требало да садржи крајње оптималне рокове, који нужно не морају бити кратки него разумни у односу на актуелно стање, истовремено водећи рачуна и руководећи се интересима грађана којима приступачност представља препреку за остваривање различитих права. За реализацију свих активности на обезбеђивању приступачности јавних објеката и површина потребно је прецизно дефинисати надлежне субјекте, сарадњу са јединицама локалне самоуправе и другим субјектима (попут органа надлежних за заштиту споменика културе, стручњака из одговарајућих области, организација цивилног друштва и сл.) чије деловање и међусобна сарадња могу бити од утицаја на реализацију конкретних активности[16].
У складу са наведеним прописима и другим актима, неопходно је да свака јединица локалне самоуправе у потпуности спроводи све релевантне прописе и стандарде. Имајући у виду да је издавање грађевинских и употребних дозвола први корак у којем треба указати на обавезност примене стандарда о приступачности Повереник за заштиту равноправности, сагласно члану 33. став 1. тачка 9. Закона о забрани дискриминације, упућује ову препоруку мера за остваривање равноправности свим општинама/градовима како би се сви објекти и јавне површине за које је првенствено постоји законска обавеза, учинили у потпуности приступачним грађанима и грађанкама, без обзира на њихов инвалидитет, здравствено стање или друго лично својство.
Општина/град, обавестиће Повереника за заштиту равноправности о предузетим мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема препоруке мера за остваривање равноправности.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/21), члан 33. став 1. тaч. 9.
[2] „Службени гласник РС“, бр. 98/06 и 115/21
[3] Закон о потврђивању Конвенције о правима особа са инвалидитетом, („Службени гласник РС – Међународни уговори“, број 42/09)
[4] Конвенција о правима особа са инвалидитетом, члан 1. став 1.
[5] Закон о ратификацији Међународног пакта о грађанским и политичким правима („Службени лист СФРЈˮ, број 7/71)
[6] Закон о ратификацији Међународне конвенције о укидању свих облика расне дискриминације („Службени лист СФРЈ“, број 31/67)
[7] www.ljudskaprava.gov.rs
[8] Извештај надлежних власти Републике Србије у вези са применом препорука број 34. и број 54. Комитета за права особа са инвалидитетом у вези са Иницијалним извештајем Републике Србије о примени Конвенције о правима особа са инвалидитетом, у вези са препоруком 54, Влада Републике Србије, 8. мај 2017. године, стр 1 и 2 – Доступно на интернет адреси: http://www.ljudskaprava.gov.rs/sh/node/19868
[9] „Службени гласник РС“, број 22/09 и 52/21
[10] „Службени гласник РС”, бр. 33/06 и 13/16
[11] Закон о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом („Службени гласник РС”, бр. 33/06 и 13/16), члан 13. став 3.
[12] „Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09 – испр., 64/10 – одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13 – одлука УС, 50/13 – одлука УС, 98/13 – одлука УС, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 – др. закон, 9/20, 52/21 и 62/23; i
[13] „Службени гласник РС“, број 22/15
[14] https://ravnopravnost.gov.rs/izvestaji/
[15]https://ravnopravnost.gov.rs/02-23-inicijativa-za-izmenu-zakona-o-planiranju-i-izgradnji/
[16] https://ravnopravnost.gov.rs/186-23-inicijativa-za-izradu-sistemskog-plana-za-otklanjanje-arhitektonskih-barijera/
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
982-24 Препорука мера локалним самоуправама поводом издавања грађевинских и употребних дозвола уз поштовање стандарда приступачности 
