бр. 07-00-685/2024-02 датум: 7.4. 2025.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку поводом притужбе удружења грађана против Градске управе града Београда, због дискриминације групе лица на основу инвалидитета као личног својства. У притужби је наведено да је чл. 19. и 20. Одлуке о правима и услугама социјалне заштите града Београда повређено начело једнакости, односно да је спорном одлуком у члану 19. прописано да се услуга становања уз подршку деце и младих са сметњама у развоју пружа само деци и младима са „лаком и умереном ометеношћу“, који могу постићи одређен степен самосталности, као и да је ставом 2. предвиђено да се ова услуга пружа у трајању до пет година. Даље је наведено да се одредбама члана 20. ове одлуке регулише становање уз подршку за „одрасле и старије са сметњама у развоју“ са истим ограничењима у погледу степена ометености и трајање услуге. У изјашњењу Градске управе града Београда, Секретаријат за социјалну заштиту је, између осталог, наведено да услуга становања уз подршку у граду Београду није у потпуности заживела и да на територији града Београда постоји само један лиценцирани пружалац услуге капацитета за два корисника; да је предметна услуга намењена корисницима који имају капацитет да уз стручну помоћ и активности прописане Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите, допринесу њиховом осамостаљивању, као и да је функционална процена обавезујућа фаза стручног поступка у раду са корисницима и исходује утврђивањем потребног степена подршке, а циљ је да се након процене испланирају активности које ће на најефикаснији начин и у највећој могућој мери задовољити потребе корисника, превасходно на начин безбедан за корисника. Даље је наведено да је процењено да је реална циљна група потенцијалних корисника из групе корисника „лаке и умерене менталне ометености“ који се у периоду до пет година могу оспособити за релативно самосталан живот у заједници, у супротном, ови корисници би готово трајно остали у објектима становања уз подршку што би представљало некакву врсту „лежерног режима домског смештаја“ и онемогућило потребну флуктуацију корисника. Повереник истиче да Комитет УН о правима особа са инвалидитетом указује да се право на самосталан живот и укључивање у заједницу односи на све особе са инвалидитетом, без обзира на лична својства, као и да процена корисника треба да се заснива на приступу индивидуалности која се заснива на људским правима, да се фокусира на захтеве корисника због препрека унутар друштва, а не због инвалидитета. Комитет јасно указује да се критеријуми подобности и процедуре за приступ услугама подршке дефинишу на недискриминаторан начин, објективно и фокусирајући се на захтеве особа (корисника), а не на врсту инвалидитета, у складу са приступом заснованом на људским правима. У поступку је утврђено да је Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите прописано прописано да је услуга становања уз подршку дуготрајно доступна особама са физичким инвалидитетом, интелектуалним или менталним тешкоћама, са навршених 15 година. Обе спорне одредбе Одлуке града Београда прописују да услугу становања уз подршку остварују особе са интелектуалним или менталним инвалидитетом која су способна за постизање одређеног степена самосталности. У том смислу, степен потешкоће особе са инвалидитетом може али и не мора играти улогу у способности особе за постизање самосталности која је прописана као услов да користи подршку, због чега степен самосталности треба ценити у сваком конкретном случају. Такође, утврђено је да је Републички завод за социјалну заштиту објавио смернице за успостављање и пружање ове услуге у којима је, између осталог, указао да особе са инвалидитетом услугу становање уз подршку могу користити дужи временски период, а за неке кориснике становање уз подршку може бити трајније решење, односно они ову услугу могу користити доживотно. Након анализе је утврђено да не постоји објективно и разумно оправдање за искључивање једне групе особа са инвалидитетом из услуге која је намењена подршци особама са инвалидитетом и њиховом животу у заједници. Повереник је указао и да изрази „лака, умерена и тешка ометеност“ и „одрасли са сметњама у развоју“ нису адекватни изрази и да су савремени терминолошки стандарди ослањају на изразе који наглашавају функционалну способност и потребе за подршком. Након спроведене анализе, Повереник је донео мишљење да је одредбама чл. 19. и 20. Одлуке о правима и услугама социјалне заштите повређено начело једнаких права и обавеза и да се ускраћује право на услугу становање уз подршку неким особама са интелектуалним и менталним тешкоћама. Повереник је препоручио Градској управи града Београда, Секретаријату за социјалну заштиту да измене одредбе чл. 19. и 20. Одлуке о правима и услугама социјалне заштите тако да право на услугу становање уз подршку остварују особе са интелектуалним и менталним тешкоћама, без ограничења на „лаку и умерену ометеност“ и без ограничавања временског периода на који се пружа подршка у складу са Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите, користећи адекватну терминологију која оснажује и не дискриминише особе са инвалидитетом у складу са опште прихваћеним стандардима, као и да убудуће у оквиру својих активности не крше законске прописе о забрани дискриминације.

1. ТОК ПОСТУПКА
   • Повереник за заштиту равноправности примио је притужбу удружења грађана из Београда у којој се истиче да је чл. 19. и 20. Одлуке о правима и услугама социјалне заштите града Београда повређено начело једнакости и забране дискриминације гарантовано чланом 21. Устава Републике Србије, као и да је одлука у супротности са чл. 4, 8. и 14. став 4. Закона о забрани дискриминације.
   • У притужби је, између осталог, наведено:

• да је Одлуком о правима и услугама социјалне заштите[1] града Београда у члану 19. прописана услуга становања уз подршку деце и младих са сметњама у развоју само за децу и младе са „лаком и умереном ометеношћу“, који могу постићи одређен степен самосталности, као и да је ставом 2. предвиђено да се ова услуга пружа у трајању до пет година.
• да се одредбама члана 20. регулише становање уз подршку за „одрасле и старије са сметњама у развоју“ и прописују иста ограничења у погледу степена инвалидитета и трајање услуге;
• да Комитет правника за људска права сматра да овако ограничена услуга дискриминише лица са „тешком ометеношћу“. У случају ограничења услуге становања уз подршку, која је доступна само лицима са „лаком и умереном ометеношћу“, особама са „тежим степеном ометености“ ускраћује се право на ову услугу на основу личног својства, што представља повреду начела једнаких права и обавеза (члан 8. Закона о забрани дискриминације);
• да овакво ускраћивање права не служи легитимном циљу, јер не постоји објективно и разумно оправдање за искључивање једне групе особа са инвалидитетом из услуге која је намењена подршци њиховом животу у заједници и ограничавање приступа услузи додатно угрожава право особа са „тежом ометеношћу“ на достојанствен живот и укључивање у заједницу;
• да ограничење трајања услуге на пет година не узима у обзир потребу лица која не могу постићи потребан степен самосталности у том периоду, да им је потребно пружати подршку дужи период како би ојачали да самостално или уз подршку доносе одлуке;
• да се Правилником о ближим стандардима за пружање услуга социјалне заштите не праве разлике у степену ометености када су у питању дневне услуге у заједници;
• да Конвенција УН о правима особа са инвалидитетом препознаје да су државе потписнице у обавези да особама са инвалидитетом признају једнако право да живе у заједници и уживају право избора једнако са другима, и захтева да држава предузме ефикасне и одговарајуће мере како би олакшала особама са инвалидитетом да у потпуности уживају ово право, омогуће њихову пуну укљученост у заједницу и учешће у животу заједнице. Да Конвенција не прави разлику између особа са различитим потешкоћама и подједнако се односи на све особе са инвалидитетом, што значи да би свако требало да има право да живи самостално, без обзира на „тежину“ потешкоће, године, пол, националну припадност, материјални статус или било коју другу особину.
• да услуге намењене особама са инвалидитетом морају бити доступне свима, без обзира на врсту или степен инвалидитета, и прилагођене индивидуалним потребама корисника. Конвенција изричито забрањује искључивање било које особе са инвалидитетом из ових услуга, без обзира на обим или врсту подршке која им је потребна, што подразумева стварање услова у којима сви могу равноправно учествовати у животу заједнице, што је суштина члана 19 Конвенције;
• да је циљ спорне одлуке града Београда побољшање односно очување квалитета живота, отклањања или ублажавања ризика неповољних животних околности, као и стварање могућности да се самостално живи у друштву. У том смислу самостални живот захтева да су изграђена средина и превоз приступачни, да су на располагању техничка помагала, приступ персоналној асистенцији и/или услугама у локалној заједници;
• да је град Панчево донео Одлуку о социјалној заштити грађана града Панчева која не препознаје ограничења, већ је одлуком услуга становања уз подршку намењена младим и одраслим особама са интелектуалним тешкоћама, док се временско ограничење и не помиње. Ово је инклузивно решење које не искључује лица на основу њиховог личног својства, нити трајање услуге временски ограничава.
  • Повереник за заштиту равноправности спровео је поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, a у складу са чланом 37. Закона о забрани дискриминације^[2], па је у току поступка затражено изјашњење Градске управе града Београда, Секретаријат за социјалну заштиту.
  • У изјашњењу Секретаријата за социјалну заштиту је, између осталог, наведено:
• да је притужба неоснована и да није повређено начело једнакости, односно једнаких права и обавеза одредбама чл. 19 и 20 Одлуке о правима и услугама социјалне заштите, као и да не постоји дискриминација ни по једном основу у наведеним члановима;
• да је услуга становања уз подршку у граду Београду системски организована и дефинисана: Законом о социјалној заштити, Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите, Правилником о лиценцирању организација социјалне заштите, Одлуком о правима и услугама социјалне заштите;
• корисници услуга социјалне заштите могу бити лица која имају пребивалиште на територији града Београда, а услуга се пружа на територији локалне самоуправе на коју се одлука о правима и услугама социјалне заштите односи. Свака локална самоуправа прописује услуге за грађане који живе на територији те локалне самоуправе и на којој исте обезбеђује, а град Београд обезбеђује станове за остваривање предметне услуге у складу са могућностима (члан 23 Одлуке о правима и услугама социјалне заштите);
• да услуга становања уз подршку у граду Београду није у потпуности заживела и да на територији града Београда постоји само један лиценцирани пружалац услуге капацитета за два корисника;
• да је предметна услуга из корпуса подршке за самостални живот, у складу са Законом о социјалној заштити. Становање уз подршку је услуга намењена корисницима који имају капацитет да уз стручну помоћ и активности прописане Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите, допринесу њиховом осамостаљивању. Функционална процена као обавезујућа фаза стручног поступка у раду са корисницима исходује утврђивањем потребног степена подршке, а циљ је да се након процене испланирају активности које ће на најефикаснији начин и у највећој могућој мери задовољити потребе корисника, превасходно на начин безбедан за корисника;
• да је наведеним правилником дефинисано четири степена подршке и то: подршка I степена – значи да корисник није способан да се самостално брине о себи и укључи у активности дневног живота у заједници, због чега му је потребно физичко присуство и континуирана помоћ другог лица. Подршка II степена – значи да корисник може да брине о себи и да се укључи у активности дневног живота у заједници уз физичко присуство и помоћ другог лица. Подршка III степена – значи да корисник може да брине о себи и да се укључи у активности дневног живота у заједници, али му је услед недовољно развијених знања и вештина потребан надзор и подршка другог лица. Подршка IV степена – значи да корисник самостално, односно уз подсећање, може да обавља све животне активности;
• да са аспекта прописаних програмских активности у наведеном правилнику услуга становања уз подршку остварује се реализацијом активности у складу са проценом индивидуалних потреба и потреба корисничке групе где је под 1) означено да се осигурава безбедно окружење и надзире безбедност корисника;
• са аспекта прописаних активности усмерених ка развијању и очувању потенцијалних корисника, односно припреми корисника за одржив независан живот, у актуелном правилнику је наведено да се активности реализују у складу са сврхом услуге, карактеристикама корисничке групе, капацитетима корисника, индивидуалним планом, а у складу са проценом потреба корисника могу обухватити: 1) подршку успостављању и одржавању позитивних односа са лицима у окружењу; 2) организовање радно-окупационих и едукативних активности које подстичу стицање нових знања и вештина; 3) овладавање практичним вештинама, које се користе у свакодневном животу, посебно оним вештинама које се односе на припрему исхране, одржавања личне хигијене и хигијене становања, вођење домаћинства, познавања и коришћења ресурса заједнице; 4) подршку у развоју самосталности у доношењу одлука и преузимања одговорности, 5) помоћ приликом одржавања станова и старања о личним стварима; 6) организовање слободног времена у складу са потребама и интересовањима корисника; 7) организовање забавних садржаја у складу са интересовањима, жељама и способностима корисника; 8) развој вештина за препознавање и решавање проблема; 9) развој социјалних и комуникационих вештина; 10) развој вештина за самозаштиту;
• активности усмерене на подршку при школовању и запошљавању корисника, у складу са капацитетима и проценом потреба корисника, обухватају: 1) помоћ у професионалној оријентацији, започињању и наставку школовања; 2) подршку у стицању и развоју вештина потребних за проналажење и задржавање запослења или радног ангажовања. „Из наведеног је неспорно да се одређене активности не могу реализовати у сврху за коју су прописане за категорију лица коју наводите у допису обзиром да нису сврсисходне попут подршке запошљавању.“;
• да појам „дуготрајно“ у Правилнику о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите није најјаснији, те се поставља питање да ли је то подврста домског смештаја најнижег степена подршке, обзиром да се и домски смештај декларише као „привремени“, као и да је ово, такође, једно од питања које ће Секретаријат за социјалну заштиту разјаснити у сарадњи са ресорним министарством;
• да намера Секретаријата за социјалну заштиту, доносећи Одлуку о правима и услугама социјалне заштите у делу који се односи на становање уз подршку, свакако није била дискриминаторна, нити је намера да се корисници деле по основу својих реалних капацитета, већ се Секретаријат водио дефинисаним циљем услуге становања уз подршку и проценом ризика по кориснике у том режиму живљења, с обзиром да је норматив кадрова које је прописало Министарство веома лежеран и за категорију лица са тежим сметњама у развоју недовољан. Стога је процењено да је реална циљна група потенцијалних корисника из групе корисника трећег и четвртог степена подршке, односно „лаке и умерене менталне ометености“ који се у периоду до пет година могу оспособити за релативно самосталан живот у заједници уколико за то постоје реалне могућности у отвореној сарадњи као што су: породична подршка, извор финансијских средстава, стамбени простор и сл. У супротном, ови корисници би готово трајно остали у објектима становања уз подршку што би представљало некакву врсту „лежерног режима домског смештаја“ и онемогућило потребну флуктуацију корисника.
• да би било добро обратити се ресорном министарству као доносиоцу прописа да се ближе дефинишу стандарди за лица првог и другог степена подршке, уколико се инсистира да је адекватна услуга за њих становање уз подршку, а све са циљем да се предупреди било какав ризик по кориснике на смештају у овим капацитетима;
• да је град Београд предвидео услугу становање уз подршку за особе са сметњама у развоју и то за децу, младе, одрасле и старије који имају „лаку и умерену ометеност“, али да иста није заживела;
• да сматрају да је, ради спровођења националног законодавства, нарочито Стратегије деинституционализације и развоја услуга социјалне заштите у заједници за период 2022-2026, неопходно и усклађивање и измене/допуне појединих прописа, доношење акционих планова и систематичан и мултидисциплинарни приступ на националном плану, као и да одређени републички прописи који су донети пре више година „не прате овај тренд“ попут Стратегије развоја заштите менталног здравља, Закона о заштити лица са менталним сметњама, Закона о ванпарничном поступку, Закона о правима корисника услуга привременог смештаја у социјалној заштити и др.
• да ће Град Београд и Секретаријат за социјалну заштиту наставити да воде одговорну политику и у погледу предметне услуге обезбедити средства у буџету уколико иста заживи, ради даљег унапређења квалитета живота особа са инвалидитетом, као и да је Секретаријат спреман да подржи иницијативу Повереника за заштиту равноправности у „смислу измена/допуна које ће ићи у правцу решавања овог и сличних случајева на нивоу системског решавања кроз прописе који ће регулисати такве ситуације у свим јединицама локалне самоуправе по истом моделу“.

2. ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

• Увидом у Одлуку о правима и услугама социјалне заштите града Београда[3], утврђено је да је одредбама члана 19. ове одлуке, у делу у којем се односи на услугу становање уз подршку, прописано да услугу становања уз подршку остварују деца и млади са сметњама у развоју степена лаке и умерене ометености, која су способна за постизање одређеног степена самосталности. Корисницима становања уз подршку обезбеђује се становање у становима прилагођеним потребама особа са сметњама у менталном развоју, стручна подршка, реализација активности које подстичу развој и одржавање практичних вештина неопходних за свакодневни живот (хигијена, исхрана), здравствена нега и узимање лекова, подршка у учењу за децу која похађају школу или за коју је планиран наставак образовања, пружање рехабилитационих и терапеутских услуга, подршка у повезивању са другим службама и ангажовању у заједници и уколико је могуће, при запошљавању, подстицање, подршка и праћење корисника у почетним данима новог запослења, надзор и други облици помоћи у самосталном живљењу, као и да се становање уз подршку остварује у трајању до пет година.
• Даље је одредбама члана 20. ове одлуке прописано да услугу становања уз подршку остварују „одрасли и старији са сметњама у развоју“ степена лаке и умерене ометености, који су способни за постизање одређеног степена самосталности. Корисницима становања уз подршку обезбеђује се становање у становима прилагођеним потребама особа са сметњама у менталном развоју, стручна подршка, реализација активности које подстичу развој и одржавање практичних вештина неопходних за свакодневни живот (хигијена, исхрана), здравствена нега и узимање лекова, пружање рехабилитационих и терапеутских услуга, подршка у повезивању са другим службама и ангажовању у заједници и уколико је могуће, при запошљавању, подстицање, подршка и праћење корисника у почетним данима новог запослења, надзор и други облици помоћи у самосталном живљењу, као и да се становање уз подршку остварује у трајању до пет година.
• Право на становање уз подршку деце и младих, односно одраслих са телесним инвалидитетом, које је такође временски ограничено, прописано је одредбама чл. 21. и 22. Одлуке.

3. МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

• Повереник за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету, имао је у виду наводе из притужбе и изјашњења, као и антидискриминационе и друге домаће и међународне прописе.

Правни оквир

• Повереник за заштиту равноправности установљен је Законом о забрани дискриминације^[4] као самосталан државни орган, независан у обављању послова утврђених законом. Одредбама члана 33. Закона о забрани дискриминације прописана је надлежност Повереника за заштиту равноправности. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси захтев за покретање прекршајног поступка због повреда одредаба којима се забрањује дискриминација. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности.
• Устав Републике Србије^[5] у члану 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.
• Конвенција о правима особа са инвалидитетом^[6] у члану 19. између осталог дефинише да државе стране уговорнице ове конвенције признају једнако право свим особама са инвалидитетом да живе у заједници, да имају једнак избор као и други и да ће предузети ефикасне и одговарајуће мере да особама са инвалидитетом олакшају потпуно уживање овог права и њихово потпуно укључивање и учешће у заједници, укључујући обезбеђењем да особе са инвалидитетом имају приступ већем броју кућних, резиденцијалних и других услуга за пружање подршке од стране заједнице, укључујући личну помоћ која им је потребна за живот и укључивање у заједницу, као и спречавање изолације или изопштавања из заједнице, као и да услуге и олакшице које заједница пружа становништву у целини буду под истим условима доступне особама са инвалидитетом и да задовољавају њихове потребе.
• Општи коментар бр. 5 Комитета УН за права особа са инвалидитетом^[7] наглашава да позитиван аспект обавезе поштовања члана 19. Конвенције захтева од државе уговорнице да предузме све неопходне мере како ни држава нити физичка лица не би прекршила ниједно право предвиђено чланом 19 Конвенције. Обавеза поштовања захтева од државе уговорнице да се уздржи од директног или индиректног мешања или било каквог ограничавања индивидуалног права на самостални живот и укљученост у заједницу. Државе уговорнице не треба никоме да ограничавају нити ускраћују могућност самосталног живота у заједници, што се односи и на законе који особама са инвалидитетом директно или индиректно ограничавају самосталност и опције да изаберу сопствено место боравка, односно где, како и са киме ће живети. Државе уговорнице треба да у критеријуме подобности за добијање помоћи укључе следеће елементе: процена треба да се заснива на приступу инвалидности који се заснива на људским правима; фокусирати се на захтеве особе који постоје због препрека унутар друштва, а не због инвалидитета, узети у обзир и следити вољу и преференције особе и обезбедити пуно укључивање особа са инвалидитетом у процес доношења одлука. Комитет даље указује да уговорнице треба да дефинишу критеријуме подобности и процедуре за приступ услугама подршке на недискриминаторан начин, објективно и фокусирајући се на захтеве особа, а не на врсту инвалидитета, у складу са приступом заснованим на људским правима. Успостављање посебних услуга за особе са инвалидитетом у одређеним околностима у којима се нађу особе са инвалидитетом и у складу са њиховим захтевима, као што су услуге за децу, студенте, запослене и старије особе са инвалидитетом, не треба сматрати дискриминаторним кршењем Конвенције него праведном и законски доступном афирмативном радњом.
• Устaвнa зaбрaнa дискриминaциje ближe je рaзрaђeнa Зaкoнoм o зaбрaни дискриминaциje кojи у члану 2. став 1. тачка. 1. прoписуje дa дискриминaциja и дискриминaтoрнo пoступaњe oзнaчaвajу свaкo нeoпрaвдaнo прaвљeњe рaзликe или нejeднaкo пoступaњe, oднoснo прoпуштaњe (искључивaњe, oгрaничaвaњe или дaвaњe првeнствa), у oднoсу нa лицa или групe кao и нa члaнoвe њихoвих пoрoдицa, или њимa блискa лицa, нa oтвoрeн или прикривeн нaчин, a кojи сe зaснивa нa рaси, бojи кoжe, прeцимa, држaвљaнству, нaциoнaлнoj припaднoсти или eтничкoм пoрeклу, jeзику, вeрским или пoлитичким убeђeњимa, пoлу, роду, рoднoм идeнтитeту, сeксуaлнoj oриjeнтaциjи, полним карактеристикама, нивоом прихода, имoвнoм стaњу, рoђeњу, гeнeтским oсoбeнoстимa, здрaвствeнoм стaњу, инвaлидитeту, брaчнoм и пoрoдичнoм стaтусу, oсуђивaнoсти, стaрoснoм дoбу, изглeду, члaнству у пoлитичким, синдикaлним и другим oргaнизaциjaмa и другим ствaрним, oднoснo прeтпoстaвљeним личним свojствимa. Одредбама члана 8. Закона прописано је да повреда начела једнаких права и обавеза постоји ако се лицу или групи лица, због његовог односно њиховог личног својства, ускраћују права и слободе или намећу обавезе које се у истој или сличној ситуацији не ускраћују или не намећу другом лицу или групи лица, осим ако је то оправдано легитимним циљем, а средства за постизање тог циља су примерена и нужна.
• Закон о социјалној заштити[8] у члану 4. прописује да услуге социјалне заштите представљају активности пружања подршке и помоћи појединцу и породици ради побољшања, односно очувања квалитета живота, отклањања или ублажавања ризика неповољних животних околности, као и стварање могућности да самостално живе у друштву. Даље чланом 29. Закона прописано је да се социјална заштита остварује на начин који обезбеђује правовремено уочавање потреба корисника и пружање услуга ради спречавања настанка и развоја стања која угрожавају безбедност и задовољавање животних потреба и ометају укључивање у друштво.
• Даље, чланом 40. став 1. тачка 3. Закона као једна од врста услуга социјалне заштите посебно су наведене услуге подршке за самосталан живот (становање уз подршку; персонална асистенција; обука за самостални живот и друге врсте подршке неопходне за активно учешће корисника у друштву). На крају, чланом 45. Закона о социјалној заштити прописано је да се услуге подршке за самосталан живот пружају појединцу да би се његове могућности за задовољење основних потреба изједначиле са могућностима осталих чланова друштва, да би му се побољшао квалитет живота и да би могао да води активан и самосталан живот у друштву, као и да ове услуге обезбеђује јединица локалне самоуправе, осим ако овим законом није предвиђено да их обезбеђује Република Србија.
• Правилник о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите^[9] у члану 88. прописује да је услуга становања уз подршку дуготрајно доступна особама са физичким инвалидитетом, интелектуалним или менталним тешкоћама, са навршених 15 година. Сврха ове услуге за особе са физичким инвалидитетом, интелектуалним или менталним тешкоћама, у складу са чланом 89. став 1 Правилника, јесте помоћ и подршка у стицању што већег степена самосталности који им омогућава квалитетнији независан живот у заједници. Даље је одредбама ст. 3. и 4. овог члана прописано да се становањем уз подршку обезбеђују одговарајући смештај, стручна помоћ и подршка за што потпуније осамостаљивање и укључивање корисника у заједницу и да се услуга обазбеђује ради спречавања коришћења услуге домског смештаја.
• Основни циљ Стратегије деинституционализације и развоја услуга социјалне заштите у заједници за период 2022–2026. године[10] је остваривање права на живот у заједници корисника социјалне заштите кроз процесе деинституционализације и социјалне инклузије. Предвиђено је да се овај циљ оствари кроз сет посебних циљева и активности које ће кроз развој услуга у заједници, обезбеђивање стабилних извора финансирања и услова за интеграцију, превенирати смештај корисника у институције, односно њихов повратак у локалне заједнице. Развијање становања уз подршку за различите корисничке групе у складу са процењеним потребама корисника као меру за остваривање Другог посебног циља Стратегије.

Анализа навода из притужбе и изјашњења са аспекта антидискриминационих прописа

• С обзиром на предмет притужбе, у конкретном случају потребно је размотрити да ли су особе са менталним и интелектуалним инвалидитетом стављене у неповољнији положај одредбама чл. 19 и 20 Одлуке о правима и услугама социјалне заштите, тиме што је прописано да су корисници услуге социјалне заштите Становање уз подршку само лица са „лакшом и умереном ометеношћу“. Задатак Повереник је да утврди да ли је овако прописаном одредбом повређено начело једнаких права и обавеза ускраћивањем права на услугу социјалне заштите, односно да ли је то оправдано легитимним циљем, и да ли су средства за постизање тог циља примерена и нужна.
• Неспорно је да град Београд, у складу са одредбама Закона о социјалној заштити, овлашћен да обезбеђује пружање услуге социјалне заштити Становање уз подршку на територији града. Наиме, услуге подршке за самосталан живот обезбеђује јединица локалне самоуправе и, у складу са законом, орган јединице локалне самоуправе надлежан за социјалну заштиту може прописати примену виших стандарда и повољније услове за остваривање услуга које обезбеђује.
• Анализом одредби чл. 19. и 20, утврђено је да се право на услугу становања уз подршку, када су у питању особе са интелектуалним или менталним инвалидитетом прописује само особама са степеном „лаке и умерене ометености“ док су остале особе са интелектуалним или менталним инвалидитетом искљученe.
• Повереник указује да не постоји објективно и разумно оправдање за искључивање једне групе особа са инвалидитетом из услуге која је намењена подршци њиховом животу у заједници. Обе спорне одредбе прописују да услугу становања уз подршку остварују особе са интелектуалним или менталним инвалидитетом које су способне за постизање одређеног степена самосталности. У том смислу, степен потешкоће особе са инвалидитетом може али и не мора играти улогу у способности особе за постизање самосталности која је прописана као услов да живи уз подршку, због чега степен самосталности треба ценити у сваком конкретном случају. У изјашњењу Секретаријата за социјалну заштиту је наведено да је услуга становање уз подршку намењена корисницима који имају капацитет да стручна помоћ допринесе њиховом осамостаљивању и да је обавезујућа фаза стручног поступка у раду са корисницима функционална процена, која исходује утврђивањем посебног степена подршке. Такође, наведено је и да се подршка остварује у складу са проценом индивидуалних потреба и потреба корисничке групе. С тим у вези, а у складу са Коментаром УН, процена корисника треба да се заснива на приступу индивидуалности која се заснива на људским правима, да се фокусира на захтеве корисника због препрека унутар друштва а не због инвалидитета. Комитет јасно указује да се критеријуми подобности и процедуре за приступ услугама подршке дефинишу на недискриминаторан начин, објективно и фокусирајући се на захтеве особа (корисника), а не на врсту инвалидитета, у складу са приступом заснованом на људским правима. У контексту права на становање уз подршку, кључно је говорити о индивидуалним потребама и подршци, а не о „степену ометености“, јер то може водити ка искључивању особа из заједнице уместо ка њиховом укључивању. Право на становање уз подршку не треба да зависи искључиво од степена инвалидитета, већ од потреба особе за подршком и њеног права на живот у заједници.
• Употреба медицинских и некоректних израза може довести до и ограничавања приступа услугама и дискриминације. С тим у вези, Повереник указује да је коришћење термина „лака, умерена и тежа ометеност“ неприкладна из вишње разлога. Пре свега, ови изрази нису исправни јер су застарели, медицински оријентисани и не одражавају савремени приступ правима особа са инвалидитетом, посебно у контексту деинституционализације и услуга подршке у заједници, као што је становање уз подршку. Ови изрази потичу из медицинског модела, који инвалидитет посматра искључиво као здравствени проблем или оштећење. Савремени приступ, заснован на људским правима и који је код нас прихваћен ратификацијом Конвенције УН о правима особа са инвалидитетом, наглашава да инвалидитет није само медицинско стање, већ резултат препрека у друштву. Република Србија је ратификовањем Конвенције о правима особа са инвалидитетом прихватила социјални приступ инвалидитету, који поред медицинских, обухвата социјалне, психолошке и друге факторе који су од утицаја на положај особа са инвалидитетом. Овакав модел приступа инвалидитету заснован је на поштовању људских права који промовише Конвенција о правима особа са инвалидитетом. С тим у вези, ограничавање пружање подршке само особама са интелектуалним или менталним инвалидитетом степена „лаке и умерене ометености“ није у сагласности са концептом социјалног приступа инвалидитету, већ са медицинским приступом. Медицински приступ може да буде релевантан у области пружања здравствене заштите и медицинских третмана, али не и у области остваривања права на услугу социјалне заштите. Затим, коришћење израза као што су лака или тежа ометеност имплицира хијерархију и може носити негативне конотације, док се савремени терминолошки стандарди ослањају на изразе који наглашавају функционалне способности и потребе за подршком (нпр. „особе са интелектуалним тешкоћама“ или „особе са вишеструким инвалидитетом“). У складу са међународним стандардима и препорукама организација које се баве правима особа са инвалидитетом, користи се терминологија која оснажује и не дискриминише, попут „особе са интелектуалним тешкоћама“ и „особе које имају потребу за већом подршком“.
• Такође, поводом израза „одрасли и старији са сметњама у развоју“, указујемо да се термин „сметње у развоју“ најчешће користи за децу, будући да се односи на препреке у развоју током раних фаза живота, док је одрасла особа завршила свој психофизички развој. Када говоримо о одраслим особама, прикладнији термини могу бити: „одрасле особе са интелектуалним и/или физичким инвалидитетом“, „одрасле особе са развојним тешкоћама“, „особе са инвалидитетом“. Конвенција о правима детета наводи да је дете свако људско биће које није навршило 18 година, осим ако национално законодавство не дефинише пунолетство на другачији начин[11]. Иако ово делује као општеприхваћен став и основно разумевање, честа је пракса да се о одраслим особама са интелектуалним тешкоћама говори као о деци где се притом наводе различита тумачења интелектуалног развоја те особе као оправдање за називање дететом. Свака особа преко 18 година живота, без обзира на свој статус, положај у друштву, интелектуалне, психосоцијалне или емотивне карактеристике је одрасла особа и у складу са тим се тој особи треба и обраћати, причати о њој уз уважавање овог основног принципа. Тек када препознамо да говоримо о одраслим особама бићемо у стању да на адекватан начин препознамо индивидуалне потребе те особе и планирамо квалитетну и свеобухватну подршку базирану на људским правима. Питање употребе језика, када говоримо о особама са инвалидитетом или децом са сметњама у развоју није питање стила, већ опредељености за уважавање личности и поштовање њене различитости и људских права[12].
• Циљ пружања подршке је стицање што већег степена самосталности који омогућава квалитетан независан живот у заједници, што значи да се особа са инвалидитетом оспособљава за живот у заједници и да то подразумева подршку блиских лица, чланова породице или професионалаца у мањем или већем обиму. У питању је услуга социјалне заштите којом се кориснику жели пружити подршка у стицању што веће самосталности, односно потпуног осамостаљивања и укључивања у заједницу. Из тог разлога не треба се трајање пружања подршке временски ограничавати већ потребу за овом услугом пратити у сваком конкретном случају. Републички завод за социјалну заштиту објавио је смернице за успостављање и пружање ове услуге у којима је, између осталог, указао да особе са инвалидитетом услугу становање уз подршку могу користити дужи временски период, а за неке кориснике становање уз подршку може бити трајније решење, односно они ову услугу могу користити доживотно. За друге кориснике ова услуга може бити привремена подршка, као што је случај са особама које су напустиле институцију, па услугу становање уз подршку користе до стварања услова за повратак у своју биолошку породицу^[13].
• Одлуком града Београда пружање услуге становања уз подршку ограничава се на период до пет година за децу, младе и одрасле са интелектуалним или менталним сметњама, док се код особа са телесним инвалидитетом ограничава до завршетка школовања, а најдуже до 30 година живота, код деце и младих, односно до заснивања радног односа, а најдуже пет година, код одраслих (чл. 21 и 22). Овако прописано ограничење пружања услуге подршке није у сагласности са циљем (сврхом) ове услуге социјалне заштите јер, као што је наведено, одређеним особама са инвалидитетом је услуга становања уз подршку потребна дужи период или доживотно. Ова услуга се пружа ради спречавања коришћења услуге домског смештаја и, уколико је пружање услуге временски ограничено, намеће се питање како ће корисници услуге наставити живот у заједници након престанка пружања услуге или ће бити принуђени да се сместе (врате) у институције. Становање уз подршку једна је од најзначајнијих услуга социјалне заштите за успешност процеса деинституционализације, с обзиром на то да се с једне стране спречава институционализација, док са друге омогућава излазак из институције.
• Услуга становања уз подршку не мора имати ограничено трајање, јер право на живот у заједници није временски ограничено право. Подршка се пружа онолико дуго колико је особи потребна и може се прилагођавати кроз време – може се смањивати, повећавати или мењати у зависности од промена у животним околностима корисника. Неке особе могу након одређеног периода постати потпуно самосталне и више им неће бити потребна подршка, док ће другима подршка бити неопходна дугорочно. Кључно је да услуга буде флексибилна и индивидуализована, а не временски ограничена по унапред задатим критеријумима. Услуга становања уз подршку може се пружати без обзира на то да ли особа живи у стану који је обезбедила држава или у свом приватном стану. Кључни циљ ове услуге није стамбено збрињавање, већ пружање подршке особи са инвалидитетом како би могла да живи самостално у заједници. Особа са инвалидитетом има право да бира где и са ким ће живети, у складу са Конвенцијом УН о правима особа са инвалидитетом. Услуга пружа подршку која омогућава кориснику да живи достојанствено и самостално, без обзира на то где се налази.
• Услуга становања уз подршку је услуга социјалне заштите која је намењена особама са физичким инвалидитетом, интелектуалним или менталним тешкоћама, са сврхом пружања дуготрајне помоћи и подршке у стицању што већег степена самосталности који им омогућава квалитетнији независан живот у заједници. Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите не прави се разлика између особа са инвалидитетом и тешкоћама по степену потешкоће, нити се услуга подршке временски ограничава. Такође, Комитет УН указује да се право на самосталан живот и укључивање у заједницу односи на све особе са инвалидитетом, без обзира на расу, боју коже, порекло, пол, трудноћу и материнство, грађанску ситуацију, породичну ситуацију или ситуацију са неговатељем, родни идентитет, сексуалну оријентацију, језик, вероисповест, политичко или неко друго мишљење, национално, етничко, урођено или социјално порекло, статус мигранта, азиланта или избеглице, повезивање са припадником националне мањине, економским статусом или имовином, здравствено стање, генетску или неку другу предиспозицију у односу на болест, рођење и старост, или на било који други статус.
• С тим у вези, неспорно је да ускраћивање права на услугу социјалне заштите становање уз подршку једној групи особа са инвалидитетом на основу потешкоће које има особа, односно степена инвалидитета нема разумно оправдање. Као што је Комитет УН указао, критеријуме подобности и процедуре за приступ услугама подршке треба дефинисати на недискриминаторан начин, објективно и фокусирајући се на захтеве особа, а не на врсту инвалидитета, у складу са приступом заснованим на људским правима.
• Поводом навода из изјашњења да намера Секретаријата није била дискриминаторна, нити је намера да се корисници деле по основу својих реалних капацитета, Повереник указује да у случајевима дискриминације намера није правно релевантна, односно, да за утврђивање да ли је неко извршио акт дискриминације, није од значаја да ли је постојала намера да се друго лице дискриминише. Дискриминација се може извршити и без постојања намере, дакле и у незнању да је акт који се врши дискриминаторан и без постојања свести да се неко дискриминише.
• Имајући у виду све наведено, Повереник је мишљења да је одредбама чл. 19. и 20. Одлуке о правима и услугама социјалне заштите^[14] повређено начело једнаких права и обавеза и да се ускраћује право на услугу становање уз подршку неким особама са интелектуалним и менталним тешкоћама на основу њиховог инвалидитета. Прописивање да право на услугу становање уз подршку имају само особе са „лаком и умереном ометеношћу“ није оправдано легитимним циљем, а средства за постизање тог циља нису примерена и нужна.

4. МИШЉЕЊЕ

У поступку по притужби удружења грађана из Београда, донето је мишљење да је Градска управа града Београда, Секретаријат за социјалну заштиту повредила одредбе члана 8. Закона о забрани дискриминације.

5. ПРЕПОРУКА

Повереник препоручује Градској управи града Београда, Секретаријату за социјалну заштиту да:

• Измени одредбе чл. 19. и 20. Одлуке о правима и услугама социјалне заштите тако да право на услугу становање уз подршку остварују особе са интелектуалним и менталним тешкоћама, без ограничења на „лаку и умерену ометеност“ и без ограничавања временског периода на који се пружа подршка у складу са Правилником о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите.
• У својим актима користи терминологију која оснажује и не дискриминише особе са инвалидитетом, у складу са опште прихваћеним стандардима.
• Убудуће у оквиру својих активности не крше законске прописе о забрани дискриминације.

Потребно је да Градска управа града Београда, Секретаријат за социјалну заштиту, обавести Повереника за заштиту равноправности о планираним мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема мишљења са препоруком.

Сагласно члану 40. Закона о забрани дискриминације, уколико Градска управа града Београда, Секретаријат за социјалну заштиту, не поступи по препоруци у року од 30 дана, биће донето решење о изрицању мере опомене, против којег није допуштена жалба, а за случај да ово решење не спроведе, Повереник за заштиту равноправности може о томе обавестити јавност.

Против овог мишљења са препоруком није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.

[1] „Службени лист града Београда“, бр. 55/2011, 8/20212 – испр., 8/2012, 42/2012, 65/2021, 31/2013, 57/2013, 37/2014, 82/2015, 4/2016, 37/2016, 56/2016, 114/2016, 102/2017, 50/2018,  103/2018, 115/2019, 138/2019, 17/2020, 138/2020, 40/2021, 120/2021, 109/2022 и 65/2023

[2] „Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/2021

[3] „Службени лист града Београда“, бр. 55/2011, 8/20212 – испр., 8/2012, 42/2012, 65/2021, 31/2013, 57/2013, 37/2014, 82/2015, 4/2016, 37/2016, 56/2016, 114/2016, 102/2017, 50/2018,  103/2018, 115/2019, 138/2019, 17/2020, 138/2020, 40/2021, 120/2021, 109/2022 и 65/2023

[4] „Службени гласник РС“, бр. 22/09 и 52/21

[5] „Службени гласник РС“, број  98/06 и 115/21

[6] „Службени гласник РС – Међународни уговори“, бр. 42/09

[7] Комитет за права особа са инвалидитетом УН, Општи коментар о члану 19: Самостални живот и укључивање у заједницу

[8] „Службенигласник РС“, бр. 24/11 и 117/22 – одлука УС

[9] „Службени гласник РС“, бр. 42/13, 89/18 и 73/19

[10] „Службени гласник РС“, број 12/22

[11] Члан 1. Конвенције о правима детета, Закон о ратификацији Конвенције Уједињених нација о правима детета, „Сл. лист СФРЈ – Међународни уговори“, бр. 15/90 и „Сл. лист СРЈ – Међународни уговори“, бр. 2/97

[12] Посебан извештај о дискриминацији особа са инвалидитетом, Повереник за заштиту равноправности, стр. 78, доступан на https://ravnopravnost.gov.rs/posebni-izvestaji/

[13] Становање уз подршку за младе који се осамостаљују и особе са инвалидитетом Смернице за успостављање и пружање услуге, Републички завод за социјалну заштиту, Београд 2013. године, https://www.unicef.org/serbia/publikacije/stanovanje-uz-podr%C5%A1ku-za-mlade-koji-se-osamostaljuju-i-osobe-sa-invaliditetom

[14] „Службени лист града Београда“, бр. 55/2011, 8/20212 – испр., 8/2012, 42/2012, 65/2021, 31/2013, 57/2013, 37/2014, 82/2015, 4/2016, 37/2016, 56/2016, 114/2016, 102/2017, 50/2018,  103/2018, 115/2019, 138/2019, 17/2020, 138/2020, 40/2021, 120/2021, 109/2022 и 65/2023

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

949-25 Дискриминација особа са инвалидитетом у области социјалне заштите