бр. 07-00-387/2023-02   датум: 7.8.2023.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности^[1] да прати спровођење закона који се тичу забране дискриминације и упућује препоруке мера органима јавне власти и другим лицима за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, Повереник за заштиту равноправности упућује Министарству за бригу о селу

ПРЕПОРУКУ МЕРА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ РАВНОПРАВНОСТИ И ЗАШТИТУ ОД ДИСКРИМИНАЦИЈЕ

Повереник за заштиту равноправности препоручује Министарству за бригу о селу да:

• као овлашћени предлагач Уредбе о утврђивању Програма доделе бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом на територији Републике Србије за 2023. годину на основу које је расписан Јавни конкурс за доделу бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом, иницира измене услова за учешће на јавном конкурсу који се налазе у глави VI Програма под тачкама 6. и 12. на начин којим ће се право учешћа на конкурсу обезбедити без дискриминације на основу личног својства – осуђиваност.

Потребно је да о наведеном Министарство обавестити Повереника у року од 30 дана од пријема препоруке мера за остваривање равноправности.

Против ове препоруке мера за остваривање равноправности, у складу са законом, није допуштена жалба нити било које друго правно средство.

Образложење

Поверенику за заштиту равноправности обратило се Удружење АA, у вези са Уредбом о утврђивању Програма доделе бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом на територији Републике Србије за 2023. годину (у даљем тексту: Уредба) коју је Влада Републике Србије донела 23. фебруара 2023. године. Наиме, подносиоци су у свом обраћању указали да је на основу члана 23. Закона о министарствима и Уредбе, Министарство за бригу о селу расписало јавни конкурс за доделу бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом као и да се у глави VI Програма и глави V конкурса под тачкама 6. и 12. наводи да право учешћа на конкурсу имају подносиоци пријаве који на дан подношења пријаве испуњавају следеће услове: (…) „да нису осуђивани и да против њих није покренут кривични поступак, као ни истрага“ (…) и „да се против подносиоца пријаве не води извршни поступак“. Подносиоци сматрају да „не постоји објективан и оправдан разлог да одређене категорије лица не буду обухваћене Програмом“ и да прописани услови искључују читаве групе лица на основу личних својстава што је у супротности са антимидискриминационим прописима. Такође, навели су да сматрају да постављањем услова да се против подносиоца захтева не води извршни поступак, доносиоци прописа искључују могућност да за доделу бесповратних средстава конкуришу лица против којих је покренут поступак ради намирења одређеног потраживања „не узимајући у обзир да су средства извршења различита у зависности од тога да ли је реч о новчаном или неновчаном потраживању“, као ни чињеницу да је „у великом броју случајева извршни поступак покренут услед тешког материјалног стања лица које није било у могућности да измире своје дугове“ и да је на овај начин, одређеној групи лица ускраћен приступ програмима стамбене подршке због њиховог личног својства.

Повереник најпре указује да Устав Републике Србије[2] у члану 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Одредбама члана 34. став 3. Устава прописано је да се свако сматра невиним за кривично дело док се његова кривица не утврди правноснажном одлуком суда.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације[3], који у члану 4. прописује да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Одредбом члана 6. Закона о забрани дискриминације прописано је да непосредна дискриминација постоји ако се лице или група лица, због његовог односно њиховог личног својства у истој или сличној ситуацији, било којим актом, радњом или пропуштањем, стављају или су стављени у неповољнији положај, или би могли бити стављени у неповољнији положај. Одредбама члана 7. прописано је да посредна дискриминација постоји ако на изглед неутрална одредба, критеријум или пракса, лице или групу лица ставља или би могла ставити, због њиховог личног својства, у неповољнији положај у поређењу са другим лицима у истој или сличној ситуацији, осим ако је то оправдано легитимним циљем, а средства за постизање тог циља су примерена и нужна.

Одредбама члана 23. Закона о министарствима[4], прописано је да Министарство за бригу о селу обавља послове државне управе и са њима повезане стручне послове који се односе на: стратешко сагледавање положаја села и сеоског становништва; предлагање мера и активности за унапређење услова живота и рада на селу; неговање традиције и традиционалног начина живота на селу, ради очувања културно-историјских садржаја сеоских средина, као и друге послове одређене законом.

Такође, Кривичним закоником[5] у члану 94. став 1. прописано је да осуде за одређена кривична дела или на одређене казне могу имати за правну последицу престанак, односно губитак одређених права или забрану стицања одређених права. Ставом 2. исте одредбе законика прописано је да правне последице осуде не могу наступити кад је за кривично дело учиниоцу изречена новчана казна, условна осуда, ако не буде опозвана, судска опомена или кад је учинилац ослобођен од казне, док је ставом 3. прописано да се правне последице осуде могу предвидети само законом и наступају по сили закона којим су предвиђене. Одредбама члана 95. став 2. тачка 4. овог законика прописано је да су правне последице осуде које се састоје у забрани стицања одређених права забрана добијања одређених дозвола или одобрења која се дају одлуком државних органа или органа локалне самоуправе. Одредбама члана 96. став 3. прописано је да се правне последице осуде које се састоје у забрани стицања одређених права могу прописати у трајању најдуже до десет година, док је ставом 5. исте одредбе прописано да рехабилитацијом престају правне последице осуде предвиђене у члану 95. став 2. овог законика. Такође, одредбама члана 97. став 1. прописано је да се рехабилитацијом брише осуда и престају све њене правне последице, а осуђени се сматра неосуђиваним, док је ставом 2. исте одредбе прописано да рехабилитација настаје или на основу самог закона (законска рехабилитација) или по молби осуђеног лица на основу судске одлуке (судска рехабилитација). Чланом 101. овог законика прописано је да кад протекну три године од дана издржане, застареле или опроштене казне, суд може одлучити да престане правна последица осуде која се односи на забрану стицања одређеног права, уколико већ није престала услед рехабилитације. При одлучивању о престанку правне последице осуде суд ће узети у обзир понашање осуђеног после осуде, да ли је накнадио штету проузроковану кривичним делом и вратио имовинску корист стечену извршењем кривичног дела, као и друге околности које указују на оправданост престанка правне последице осуде (став 2. исте одредбе). Одредбама члана 102. став 6. прописано је да се подаци о брисаној осуди не могу никоме дати.

Одредбама члана 10. став 2. Законика о кривичном поступку[6]  прописано је да податак о томе да ли се против неког лица води истрага јавни тужилац ће на захтев доставити само суду, другом јавном тужиоцу или полицији, а окривљеном, његовом браниоцу или оштећеном када су испуњени услови прописани у члану 297. овог законика. Даље, одредбама члана 295. став 2. прописано је да се у истрази, између осталог, прикупљају докази и подаци који су потребни да би се могло одлучити да ли ће се подићи оптужница или обуставити поступак. Одредбама члана 308. став 1. овог законика прописано је да јавни тужилац може у току истраге да одустане од гоњења осумњиченог и обустави истрагу ако: дело које је предмет оптужбе није кривично дело, а нема услова за примену мере безбедности, ако је кривично гоњење застарело или је дело обухваћено амнестијом или помиловањем или постоје друге околности које трајно искључују кривично гоњење; нема довољно доказа за оптужење. Даље, одредбама члана 338. прописано је да се кривични поступак обуставља ако дело које је предмет оптужбе није кривично дело, а нема услова за примену мере безбедности, ако је кривично гоњење застарело, или да је дело обухваћено амнестијом или помиловањем, или постоје друге околности које трајно искључују кривично гоњење и ако нема довољно доказа за оправдану сумњу да је окривљени учинио дело које је предмет оптужбе.

Законом о извршењу и обезбеђењу[7] у члану 31. став 1. тачка 11. прописано је да су државни органи, имаоци јавних овлашћења, друга правна лица и предузетници дужни да суду и јавном извршитељу бесплатно доставе, на њихов захтев, податке о непокретностима на којима или поводом којих извршни дужник има имовинска права. Одредбама члана 54. став 2. овог закона прописано је да средства извршења ради намирења новчаног потраживања јесу, између осталог, продаја непокретности извршног дужника, продаја покретних ствари извршног дужника, заједничка продаја непокретности и покретних ствари, док је ставом 3. исте одредбе прописано да средства извршења ради остваривања неновчаног потраживања јесу између осталог: предаја покретних ствари извршног дужника, испражњење и предаја непокретности извршног дужника, чињење, нечињење или трпљење извршног дужника, деоба сувласничке ствари. Одредбама члана 60. став 1. овог закона прописано је да извршни поверилац који захтева извршење ради намирења новчаног потраживања из извршне или веродостојне исправе није дужан да у предлогу за извршење назначи средство и предмет извршења (извршење на целокупној имовини извршног дужника), док је ставом 3. исте одредбе прописано да се у решењу о извршењу не наводе средство и предмет извршења, већ се извршење одређује на целокупној имовини извршног дужника.

Уредбом о утврђивању Програма доделе бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом на територији Републике Србије за 2023. годину у члану 1. прописано је да се овом уредбом утврђује Програм доделе бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом на територији Републике Србије за 2023. годину (у даљем тексту: Програм) који чини њен саставни део. У одељку II прописано је да је општи циљ Програма смањење миграторног кретања становништва која доводе до депопулације у руралним подручјима Републике Србије, мотивисање сеоског становништва да остане на селу и подстицање младих да се врате на село решавањем стамбеног питања. Такође, специфични циљеви Програма су повећање броја становника у селима, смањење просечне старости у селима, повећање стопе наталитета и побољшање демографске структуре у селима о покретање и раст привредних активности на селу. Даље, у одељку V Програма уређен је финансијски оквир за куповину сеоске куће са окућницом тако што Министарство за бригу о селу додељује бесповратна средства за куповину сеоске куће са окућницом чија процењена тржишна вредност непокретности не може бити већа од 1.200.000,00 динара. Истим одељком прописано је да ће додељена бесповратна средства бити пренета јединици локалне самоуправе након закључења уговора о додели бесповратних средстава који закључује Министарство, јединица локалне самоуправе на чијој се територији налази сеоска кућа са окућницом и подносилац пријаве коме су решењем министра одобрена бесповратна средства, од Републике нижем нивоу власти. Такође, прописано је да се по уплати средстава на рачун јединице локалне самоуправе, закључује уговор о продаји непокретности између подносиоца пријаве коме су решењем министра одобрена бесповратна средства и продавца непокретности, а чија је уговорна страна и јединица локалне самоуправе, која је у обавези да пренесе средства на наменски рачун продавцу непокретности по закљученом уговору о продаји непокретности. Даље, у одељку VI Програма под тачкама 6. и 12. наведено је да право учешћа на конкурсу имају подносиоци пријаве који на дан подношења пријаве испуњавају следеће услове: (…) „да нису осуђивани и да против њих није покренут кривични поступак, као ни истрага“ (…) и „да се против подносиоца пријаве не води извршни поступак“. У Одељку Х – Закључење уговора, прописано је да се међусобна права, обавезе и одговорности у вези са коришћењем бесповратних средстава уређују уговором о додели бесповратних средстава који закључују Министарство, јединица локалне самоуправе и подносиоци пријаве којима су бесповратна средства додељена решењем министра. Јединица локалне самоуправе, корисници бесповратних средстава и продавац непокретности су у обавези да у року од седам дана од дана уплате бесповратних средстава јединици локалне самоуправе од Министарства, закључе уговор о продаји непокретности чији је предмет сеоска кућа са окућницом. Јединица локалне самоуправе као уговорна страна уговора о продаји непокретности је у обавези да у име и за рачун корисника бесповратних средстава изврши уплату средстава на наменски рачун продавца непокретности, одмах након закључења уговора о продаји. Једница локалне самоуправе нема својство купца и не стиче право својине на непокретности. На основу решења министра, надлежна служба за катастар непокретности уписаће забележбу забране отуђења и оптерећења непокретности у корист Министарства, у року од десет дана од дана закључења уговора о продаји непокретности. Јавни бележник, односно суд на чијем подручју није именован јавни бележник, дужан је да по службеној дужности достави надлежној служби за катастар непокретности решење министра и уговор о продаји непокретности.

Даље на основу члана 8. Закона о буџету, Уредбе Владе о утврђивању Програма доделе бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом на територији Републике Србије за 2023. годину и члана 23. Закона о министарствима, Министарство за бригу о селу расписало је јавни конкурс за доделу бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом којим су, на исти начин као и у Програму, утврђени услови за учешће на јавном конкурсу, субјекти који могу да конкуришу и начин преноса бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом. Анализом прописаних услова утврђено је да право учешћа на јавном конкурсу имају подносиоци пријаве који на дан подношења пријаве испуњавају одређене услове, међу којима су и они који се односе на неосуђиваност, као и да против подносиоца/подносилаца пријаве није покренут кривични поступак, као ни истрага, односно да није покренут извршни поступак.

Приликом анализе оправданости постављања наведених услова, најпре су узети у обзир циљеви који се Програмом и јавним конкурсом желе постићи, а који се превасходно односе на смањење миграторног кретања становништва која доводе до депопулације у руралним подручјима Републике Србије, мотивисање сеоског становништва да остане на селу и подстицање младих да се врате на село решавањем стамбеног питања, повећање стопе наталитета и раст привредних активности на селу, као и начин на који је предвиђено њихово остваривање. С тим у вези, Повереник сматра да су Програмом прецизно дефинисане процедуре у погледу преноса бесповратних средстава за куповину сеоске куће са окућницом којима је онемогућено ненаменско искоришћавање обезбеђених средстава од стране свих учесника конкурса. Министарство директно уплаћује новчана средства јединици локалне самоуправе на којој се налази непокретност која је предмет уговора о продаји непокретности који се закључује између подносиоца пријаве коме су решењем министра одобрена бесповратна средства и продавца непокретности, а чија је уговорна страна и јединица локалне самоуправе која је у обавези да та средства пренесе на наменски рачун продавцу непокретности по закљученом уговору о продаји непокретности. Такође, на основу решења министра, надлежна служба за катастар непокретности уписује забележбу забране отуђења и оптерећења непокретности у корист Министарства, у року од десет дана од дана закључења уговора о продаји непокретности. Јавни бележник, односно суд на чијем подручју није именован јавни бележник, дужан је да по службеној дужности достави надлежној служби за катастар непокретности решење министра и уговор о продаји непокретности.

Сагледавајући све напред наведено, може се констатовати да је нејасно из којих разлога је право учешћа на јавном конкурсу онемогућено осуђиваним лицима, као и лицима против којих је покренут кривични или извршни поступак, односно истрага. Даље, из саме формулације произлази да је ове услове потребно да подносиоци пријаве испуњавају на дан подношења пријаве за учешће на конкурсу, па се тумачењем наведеног може закључити да је право учешћа на конкурсу ускраћено свим лицима која на дан подношења пријаве не испуњавају наведене услове, али не и рецимо лицима која буду осуђена након подношења пријаве за учешће на конкурсу, односно против којих након подношења пријаве буде покренут кривични поступак или истрага, односно извршни поступак.

Даље, Повереник указује и на одредбе члана 94. став 1. Кривичног законика којима је прописано да осуде за одређена кривична дела или на одређене казне могу имати за правну последицу престанак, односно губитак одређених права или забрану стицања одређених права, док је ставом 2. исте одредбе прописано да правне последице осуде не могу наступити кад је за кривично дело учиниоцу изречена новчана казна, условна осуда, ако не буде опозвана, судска опомена или кад је учинилац ослобођен од казне. С обзиром да је услов о неосуђиваности учесника конкурса постављен уопштено, односно да се од подносиоца пријаве за учешће на конкурсу захтева доказ о неосуђиваности без обзира на врсту и висину казне, из наведеног произлази да услове конкурса не испуњавају ни она лица која су осуђена на новчану казну, условну осуду, судску опомену или лица која су правноснажно ослобођења од казне, што је у супротности са одредбама члана 94. став 2. Кривичног законика. Такође, Повереник подсећа да наше кривичноправно законодавство препознаје и институт рехабилитације. Наиме, одредбама члана 97. став 1. Кривичног законика прописано је да се рехабилитацијом брише осуда и престају све њене правне последице, а осуђени се сматра неосуђиваним. Такође, чланом 101. овог законика прописано је да кад протекну три године од дана издржане, застареле или опроштене казне, суд може одлучити да престане правна последица осуде која се односи на забрану стицања одређеног права, уколико већ није престала услед рехабилитације. С обзиром да се подаци о брисаној осуди не могу никоме дати (члан 102. тачка 6. Кривичног законика), евидентно је да под одређеним условима осуђивано лице може испуњавати услове конкурса уколико рехабилитација наступи пре дана подношења пријаве на конкурс, али не и рецимо у ситуацијама када брисање условне осуде наступи дан након истека рока за пријаву на јавни конкурс. Што се тиче испитивања постојања/непостојања објективног и разумног оправдања за наведено прављење разлике између осуђиваних и неосуђиваних лица, Повереник указује да је Европски суд за људска права у својој досадашњој пракси заузео став да, ако се држава одлучи да обезбеди одређену бенефицију, она то мора учинити на начин који је компатибилан са антидискриминационим прописима.

Осим тога, неопходно је такође подсетити да је једна од основних сврха кажњавања што успешнија реинтеграција бивших осуђених лица у друштво, како за починице лакших кривичних дела, тако и за лица која су била смештена у установама затворског типа. Помоћ бивше осуђеним лицима обухвата решавање низа проблема са којима се могу суочити, због чега је неопходно да се у пуној мери у процес реинтеграције укључе надлежни органи али и други друштвени актери који у оквиру својих овлашћења учествују у завршној фази ресоцијализације. Укључивање ових лица у редовне друштвене токове без стигматизације и предрасуда због раније почињених кривичних дела смањиће и проценат рецидивизма који се у највећем броју случајева јавља као одговор на неадекватан постепнални прихват и необезеђивање услова за становање, запослење и живот на слободи.

Такође, иако се вођење истраге, кривичног или извршног поступка не сматра личним својством у смислу Закона о забрани дискриминације, већ закон препознаје једино осуђиваност као лично својство, свакако је важно истаћи да је приликом прописивања услова конкурса неопходно имати у виду да је једна од најважнијих уставних и међународноправних гаранција окривљеног претпоставка невиности. С тим у вези, Повереник истиче да је одредбама члана 34. став 3. Устава Републике Србије предвиђено да се свако сматрати невиним за кривично дело које му се ставља на терет, док се његова кривица не докаже правноснажном одлуком суда. С обзиром да се обавеза поштовања претпоставке невиности не односи само на суд, већ на све државне органе, ускраћивање права на учешће на конкурсу лицима против којих се води кривични поступак или истрага, представљало би кршење једног од основних елемената претпоставке невиности – поступање без предрасуда и предубеђења о кривици окривљеног. Када је реч о лицима против којих је покренут извршни поступак, Повереник сматра да је уписивањем забележбе забране отуђења и оптерећења непокретности у корист Министарства које је предвиђено као мера обезбеђења Програмом и јавним конкурсом, у довољној мери осигурана забрана располагања непокретностима које су предмет уговора о продаји иако лице које је одабрано конкурсом стиче на њој право својине, односно да у конкретном случају не постоји опасност да ће предметна непокретност бити искоришћења као средство намирења новачаног или неновчаног потраживања како за она лица против којих је већ покренут извршни поступак, тако и за лица против којих у будућности може бити покренут извршни поступак.

На крају, Повереник користи прилику да скрене пажњу и на препоруку мера за остваривање равноправности и заштиту од дискриминације, упућену крајем 2022. године свим министарствима и јединицама локалне самоуправе, и другим органима[8]  а која се односи на испуњавање законске обавезе прописане Законом о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације да се, приликом припреме новог прописа или јавне политике од значаја за остваривање права социоекономски угрожених лица или група лица, донесе процена утицаја прописа или јавне политике у којој се врши процена усаглашености ових аката са начелом једнакости, а све у складу са чланом 14. став 4. Закона о забрани дискриминације. Поштовањем обавезе израде процене утицаја прописа или јавне политике на остваривање права социоекономски угрожених лица спречило би доношење прописа и јавних политика који су у супротности са забраном дискриминације или који имају негативан утицај на најугроженије грађане или групе грађана. Законска обавеза органа јавне власти да врше процену утицаја, односно процену усаглашености одређеног прописа или јавне политике са начелом једнакости, имајући у виду да ће се та процена дешавати у фази припреме новог прописа или јавне политике, треба да допринесе усвајању квалитетнијих прописа, односно прописа у којима је сагледан утицај на најугроженије групе, како у смислу да ли су обухваћена сва лица односно групе на која ће наведени пропис или јавна политика имати утицај, тако и у смислу да ли ће пропис допринети унапређењу њиховог положаја.

Имајући у виду све наведено Повереник за заштиту равноправности у складу са чланом 33. тачка 9. Закона о забрани дискриминације упућује Министарству препоруку мера за остваривање равноправности и заштите од дискриминације.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/21), члан 33. став 1. тачка 9)

[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06)

[3] „Службени гласник РС“, број 22/09

[4] „Службени гласник РС“, бр. 128/20 и 116/22

[5] „Службени гласник РС“, бр. 85/05,88/05,107/05,72/09,111/09,121/12,104/13,108/14,94/16 и 35/19

[6] „Службени гласник РС“, бр. 72/11,101/11,121/12,32/13,45/13,55/14,35/19,27/21 и 62/21

[7] „Службени гласник РС“, бр. 106/15, 106/16, 113/17, 54/19, 9/20 и 10/23

[8] https://ravnopravnost.gov.rs/718-22-preporuka-mera-jls-procena-uticaja-propisa-na-socioekonomski-ugrozena-lica/

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

1028-23 Препорука мера Министарству за бригу о селу