бр. 011-00-00020/2021-02 датум:  18.6.2021.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о здравственом осигурању

Министарство здравља је, дописом број 011-00-6/2021-05 од 7.6.2021. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о изменама и допунама Закона о здравственом осигурању (у даљем тексту: Нацрт закона), са образложењем, ради давања мишљења.

Уставом Републике Србије[2] у члану 21. прописана је забрана сваке дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, док је у ставу 4. овог члана утврђено да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану 2. став 1. тачка 1. прописује да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, роду, родном идентитету, сексуалној оријентацији, полним карактеристикама, нивоом прихода, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Чланом 4. став 1. Закона о забрани дискриминације је прописано да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, док је ставом 2. прописано да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Чл. 5. до 13. овог закона прописани су облици дискриминације, док је чл. 20. до 27. детаљније прописана забрана дискриминације по основу појединих конкретних личних својстава. Тако је одредбама члана 23. Закона о забрани дискриминације изричито забрањено дискриминаисати лица на основу старосног доба. Ставом 3. овог члана је прописано да се различито поступање на основу старосног доба не сматра дискриминацијом уколико је објективно и разумно оправдано легитимним циљем, а посебно легитимно утврђеном политиком запошљавања, циљевима тржишта рада, додатног образовања и обуке, односно стручног усавршавања, и ако су начини остваривања тог циља примерени и нужни, као што су: 1) постављање посебних услова за запошљавање, обављање послова и додатно образовање, односно стручно оспособљавање и усавршавање, укључујући и услове у погледу зараде и престанка радног односа, за омладину, старије и лица која имају обавезу издржавања или старања, а са циљем подстицања њиховог укључивања на тржиште рада или обезбеђивања њихове заштите; 2) одређивање минималних услова у погледу старосног доба, радног искуства или година службе за приступ запошљавању или обезбеђивању одређених предности у вези са запошљавањем; 3) одређивање највише старосне границе за попуњавање радних места, која се заснива на захтевима везаним за додатно образовање, односно стручно оспособљавање и усавршавање за одређено радно место или на потреби за разумном дужином радног стажа пре испуњавања услова за остварење права на пензију.

Имајући у виду наведено, Повереник даје мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга свога рада.

Програмом за ретке болести у Републици Србији за период 2020-2022. године који је Влада донела 2019. године наведено је да су према дефиницији Европске комисије ретке болести оне које погађају мање од пет лица на 10.000 лица. У овом документу између осталог је констатовано да поред тога што су од 2011. године учињени значајни кораци у унапређењу здравствене заштите лица оболелих од ретких болести, због комплексности саме области ретких болести, постоје многобројни проблеми. У Програму је даље наведено да: „У великом броју случајева, оболели нису препознати у систему социјалне заштите и да наилазе на препреке у остваривању права када имају постављену дијагнозу ретке болести. Разлог за ово лежи у чињеници да су манифестације ретких болести често веома специфичне и самим тим се не уклапају у уобичајене дефиниције инвалидитета. Поред тога, њихова физичка и ментална оштећења могу бити извор дискриминације, те захтевају системску

интервенцију ради обезбеђења једнаког приступа образовању, професионалној и друштвеној прихваћености. Све наведено резултира чињеницом да се породице лица оболелих од ретких болести свакодневно боре за помоћ и подршку која им је неопходна, као и за остваривање права из здравствене и социјалне заштите која би требало да су им загарантована и лако доступна у организованом систему. С тим у вези, Повереник сматра важним увођење дефиниције ретке болести у Нацрт закона што је већ и предвиђено Акционим план за спровођење овог програма. Повереник је и раније указивао на проблеме са којима се сусрећу особе оболеле од ретких болести, нарочито у погледу раног дијагностиковања, као и обезбеђивања ефикаснијих терапија, лекова, материјала и помагала новије генерације на терет Републичког фонда за здравствено осигурање.

Повереник, даље указује на одредбу члана 10. Нацрта закона у којој је ставом 2. предвиђено да изузетно, осигураници који су и корисници пензије немају право на накнаду зараде. Наведена одредба запослене кориснике пензија ставља у неједнак положај искључујући их из права на накнаду зараде из средстава обавезног здравственог осигурања, које су у обавези да уплаћују без обзира што су већ корисници пензијског и инвалидског осигурања. Повереник указује да циљ који се овом одредбом жели постићи није јасан, а да достављено образложење предложених појединачних решења не садржи разлоге за предлагање оваквог изузетка. Стога је Повереник мишљења да је одредбу члана 10. Нацрта потребно још једном преиспитати и са аспекта прописа о забрани дискриминације.

Даље, Повереник сматра важним и одредбе члана 9. Нацрта закона којим се мења члан 71. важећег закона тако да се после тачке 2. додаје тачка 3. која гласи:

 „3) право на новчани износ због болести или компликација у вези са одржавањем трудноће за осигуранике из члана 11. став 1. тачка 13), 16), 17), 19), 21), 22) и 29) овог закона“.

Наиме, овим изменама је предвиђено да право на новчане накнаде обухвати и право на новчани износ због болести или компликација у вези са одржавањем трудноће за осигуранике и то: лица која обављају привремене и повремене послове у складу са законом којим се уређује рад (тачка 13); лица која обављају послове по основу уговора о делу, ауторског уговора, уговора о породичном смештају према прописима о социјалној заштити, уговора о стручном оспособљавању и усавршавању уз накнаду, као и по основу других уговора код којих се за извршен посао остварује накнада, односно награда (у даљем тексту: уговорена накнада) (тачка 16);17) лица која су оснивачи, односно чланови привредних друштава у складу са законом, који у њима раде без заснивања радног односа (тачка 17); спортисти, који у складу са законом којим се уређује спорт обављају спортску делатност као самосталну делатност (тачка 19); пољопривредници који се баве пољопривредном производњом у складу са прописима којима се уређује пољопривреда, односно пољопривредна делатност, ако нису: осигураници запослени, осигураници из тач. 17) и 18) овог става, корисници пензија, лица на школовању (тачка 21); лица која обављају пољопривредну делатност као једино или основно занимање, а уписани су у регистар пољопривредних газдинстава у својству носиоца или члана породице носиоца пољопривредног газдинства, ако нису: осигураници запослени, осигураници из тач. 17) и 18) овог става, корисници пензија, лица на школовању (тачка 22); као и  лица која раде на територији Републике Србије за страног послодавца, који нема регистровану делатност у Републици Србији, код кога за обављен посао остварују накнаду (у даљем тексту: уговорена накнада), а нису осигурани по другом основу (додата тачка 29).

Повереник поздравља новине које по овом питању доноси Нацрт закона. С тим у вези указујемо да је Повереник приликом давања мишљења на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о финансијској подршци породици са децом који још није усвојен, указао да се поједине жене које самостално обављају делатност, налазе у неповољном положају када у току трудноће одсуствују са рада или одсуствују са рада након порођаја. Наиме, у складу са позитивним прописима, примера ради предузетница у периоду док је на трудничком или породиљском одсуству може да привремено затвори своју радњу, тј. да одјави делатност у АПР-у (замрзне предузетничку радњу). У том случају предузетница има прекид у осигурању и прима само накнаду у складу са чланом 17. Закона о финансијској подршци породици са децом, а од добијене накнаде уплаћује доприносе за обавезно социјално осигурање (доприносе за пензијско и инвалидско осигурање, здравствено осигурање и за осигурање у случају незапослености) уместо да као и друге запослене жене ову накнаду користи за потребе бриге о деци и породици. Друга могућност коју имају предузетнице јесте да поставе пословођу који може бити члан породице (који не мора бити у радном односу) или запослeно лице у радном односу. У том случају, предузетничка радња наставља са пословањем и предузетница је у обавези да запосленима и себи уплаћује доприносе за обавезно социјално осигурање.

Законом о привредним друштвима^[3] уређује се правни положај привредних друштава и других облика организовања, па тако и правни положај предузетника (члан 1. став 1.). Одредбама члана 89. овог закона прописано је да предузетник може пословођење поверити пословно способном лицу (пословођа), који мора бити у радном односу код предузетника. Изузетно, ако је предузетник из оправданих разлога привремено одсутан (болест, школовање, избор на функцију и сл.), а нема запосленог пословођу, он/она може опште пословођење поверити члану свог породичног домаћинства за време тог одсуства, без обавезе да га запосли (члан 89. став 4.). Одредбама члана 90. овог закона прописан је прекид обављања делатности предузетника.

Даље, одредбама чл. 7, 8. и 9. Закона о доприносима за обавезно социјално осигурање^[4] прописано је да су предузетници, између осталих, обвезници доприноса за пензијско и инвалидско осигурање, за здравствено осигурање и за осигурање у случају незапослености, а у складу са законима који уређују одређене системе. У циљу популационе политике и подстицања рађања Законом о финансијској подршци породици са децом прописано је право на накнаду зараде и остале накнаде за широк круг трудница и породиља – и за запослене код послодавца и за оне који самостално обављају делатност, односно остварују приходе по основу уговора о делу, ауторског уговора, пољопривреднице и др. Жене које самостално обављају делатност су услед изостанка адекватне финансијске подршке у току трудноће и породиљског одсуства, морале да оптирају између пословног и породичног живота на начин да одлажу трудноћу или се опредељују за трудноћу али на начин да излазе из посла или гасе предузетничку радњу (фризерски, козметички, кројачки салон и сл). Имајући у виду наведено Повереник сматра важним измене које предвиђа Нацрт закона и предлаже да се Нацрт закона усклади са изменама и допунама Закона о финансијској подршци породици са децом који је такође у процедури у погледу накнаде доприноса овим осигураницама током одсуства са рада због трудноће и порођаја.

Повереник даље указује да је потребно још једном размотрити међусобну усклађеност одредаба које се односе на начин и услове под којима се врши обрачун накнаде зараде као и начин и услове остваривања права на накнаду новчаног износа за лица из члана 71. тачка 3) важећег закона. Повереник указује на члан 27. Нацрта закона којим се мења члан 125. важећег закона на начин којим се обезбеђује осигураницима из члана 72. Закона о здравственом осигурању да у случају привремене спречености за рад због болести или компликација у вези са одржавањем трудноће остварују права из обавезног здравственог осигурања без обзира да ли је уплаћен доспели допринос. Повереник истиче значај ове новине, али користи прилику и да укаже на друге чланове Нацрта закона који потенцијално могу да доведу до забуне. Наиме, чланом 19. Нацрта закона којим се мења члан 87. важећег закона је прописано да основ за накнаду зараде јесте зарада коју је осигураник остварио у претходних 12 месеци пре наступања привремене спречности за рад, као и да зараду чини зарада на коју су плаћени доприноси. Такође, у члану 23. Нацрта закона којим се додаје члан 107а прописано је да основ за обрачун новчаног износа због болести или компликација у вези са одржавањем трудноће чини просечан новчани износ који је осигураник остварио, а на који су плаћени доприноси. Даље, чланом 21. Нацрта закона којим се мења члан 102. важећег закона је између осталог прописано да филијала врши обрачун накнаде зараде најкасније у року од 15 дана од извршеног обрачуна накнаде зараде. У образложењу није детаљније појашњено да ли се накнада зараде или накнада новчаног износа због болести или компликација у вези са одржавањем трудноће врши на основу плаћених доприноса, обрачуна накнаде зараде или без обзира да ли је уплаћен доспели допринос. Стога сматрамо да је неопходно усагласити наведене одредбе и омогућити уплату наведених накнада или новчаног износа без обзира да ли су доприноси уплаћени. У Образложењу Нацрта закона је правилно наведено да у циљу унапређења популационе политике у Републици Србији и недопустивости да осигураници који су привремено спречени за рад због болести или компликација у вези са одржавањем трудноће трпе последице кашњења у исплати накнаде зараде, као и да је у овом Нацрту закона предложено да овим осигураницима филијала Републичког фонда за здравствено осигурање накнаду зараде уплаћује директно на њихов рачун, што ће несумњиво додатно скратити време исплате њихове накнаде. Такође, као један од проблема са којим се суочава одређени проценат ових осигураника када њихови послодавци не уплаћују доприносе је немогућност остваривања права на накнаду зараде за време привремене спечености за рад, тј. за тај временски период нe добијају никакву накнаду зараде.

Повереник даље констатује да је након ступања на снагу важећег закона овај орган, а након обраћања организација цивилног друштва, Министарству здравља поднео иницијативу, бр. 07-00-461/2019-02, за измену члана 78. Закона. У иницијативи је наведено да се као проблем са применом члана 78. Закона о здравственом осигурању јавља неуједначена примена закона у пракси. Имајући у виду да важећи закон није прописивао директан основ за разраду ове одредбе подзаконским актом, Повереник је препоручио да Министарство здравља да обавести све филијале о начину поступања у конкретним случајевима. У иницијативи је појашњењно да је организација цивилног друштва у свом обраћању Поверенику навела да су поједине филијале фонда упућивале родитеље да се поступак по члану 78. покреће прво пред изабраним лекаром, затим пред првостепеном комисијом РФЗО-а и на крају пред другостепеном комисијом, док је законом дефинисано само поступање пред другостепеном комисијом РФЗО-а. У иницијативи је указано и на члан 95. Закона о здравственом осигурању, односно да су организације цивилног друштва навеле проблем у погледу примене овог члана приликом висине, односно обрачуна накнаде зараде.

Имајући у виду наведену иницијативу, Повереник сматра важним што је Нацртом закона прописан експлицитно правни основ за уређивање ближих услова и начина за остваривање права на накнаду зараде из члана 78. ст. 3. и 4. овог закона. Поред тога, Повереник указује да је потребно још једном преиспитати усклађеност прописаних измена у члану 73. Нацрта закона са чланом 78. закона у делу у којем није предвиђена измена члана.

Наиме, чланом 11. Нацрта закона мења се члан 73. важећег закона тако што се у овом члану мења тачка 5) важећег закона и додају нове тач. 6) и 7). Наиме овим изменама је прописано да накнада зараде за време привремене спречености за рад припада осигураницима из члана 72. овог закона, ако је здравствено стање осигураника, односно члана његове уже породице такво да је осигураник спречен за рад из разлога прописаних овим законом, без обзира на исплатиоца накнаде зараде, и то ако је привремено спречен за рад, поред осталог и:

5) због неге болесног, односно повређеног члана уже породице до три године;

6) због неге болесног, односно повређеног члана уже породице преко три године;

7) због тешког оштећења здравственог стања детета до навршених 18. година живота (члан 78. став 3.).

У образложењу Нацрта закона је наведено да се чланом 11. Нацрта у члану 73. став 1. тачка 5) Закона о здравственом осигурању на прецизан начин уређују основи осигурања утврђени Законом о здравственом осигурању, на тај начин да је постојећа тачка 5) преформулисана и разложена у две нове тач. 6) и 7), из разлога што је постојећа тачка 5) у себи садржала три различите ситуације које се разликују како у погледу исплатиоца накнаде, тако и у погледу висине накнаде зараде, те је у пракси створила проблеме у погледу правилног утврђивања разлога спречености за рад. Такође, је наведено да се допуњује члан 73. став 2. Закона о здравственом осигурању, а у циљу усаглашавања са одредбама члана 78. Закона о здравственом осигурању.

Међутим одредбом члана 78. став 1. важећег закона је прописано да осигуранику из члана 72. овог закона припада накнада зараде због неге оболелог, односно повређеног члана уже породице млађег од седам година живота или члана уже породице старијег од седам година живота који је тешко телесно или душевно ометен у развоју, у сваком појединачном случају болести, односно повреде, најдуже до 15 дана, а ако је оболели, односно повређени члан уже породице старији од седам година живота, а није тешко телесно или душевно ометен у развоју, најдуже до седам дана. Изузетно од става 1. овог члана, када постоје оправдани разлози који се односе на здравствено стање члана уже породице, првостепена лекарска комисија може продужити трајање привремене спречености за рад због неге члана уже породице, најдуже до 30 дана за негу детета млађег од седам година живота или члана уже породице старијег од седам година живота који је тешко телесно или душевно ометен у развоју, односно до 14 дана за негу члана уже породице који је старији од седам година живота, а није тешко телесно или душевно ометен у развоју. Ставом 3. овог члана је прописано да у случају тешког оштећења здравственог стања детета до навршених 18 година живота због тешког оштећења можданих структура, малигне болести, или другог тешког погоршања здравственог стања детета, другостепена лекарска комисија Републичког фонда може, на предлог здравствене установе која обавља здравствену делатност на терцијарном нивоу здравствене заштите у којој се дете лечи, а по упуту изабраног лекара, продужити право на накнаду зараде због неге члана уже породице. Продужење права на накнаду зараде из става 3. овог члана, оцењује другостепена лекарска комисија Републичког фонда на сваких шест месеци, за сваки појединачни случај, у зависности од здравственог стања детета, као и неопходног даљег лечења детета, односно рехабилитације ако је потребна.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, бр.  22/09 и 52/21, члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7)

[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број  98/06)

[3] „Службени гласник РС“, бр. 36/11, 99/11, 83/14 – др. закон, 5/15, 44/18, 95/18 и 91/19

[4] „Службени гласник РС“, бр. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 7/12 – усклађени дин. изн., 8/13 – усклађени дин. изн., 47/13, 108/13, 6/14 – усклађени дин. изн., 57/14, 68/14 – др. закон, 5/15 – усклађени дин. изн., 112/15, 5/16 – усклађени дин. изн., 7/17 – усклађени дин. изн., 113/17, 7/18 – усклађени дин. изн., 95/18, 4/19 – усклађени дин. изн.,  86/19, 5/20 – усклађени дин. изн. и 153/20

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о здравственом осигурању