бр. 021-01-323/2021-02 датум: 18.6.2021. године
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности, даје
МИШЉЕЊЕ
на Предлог стратегије деинституционализације и развоја услуга социјалне заштите у заједници за период од 2021. до 2026. године
Поводом вашег дописа број 110-00-303/2021-05 од 7. јуна 2021. године који се односи на давање мишљења на Предлог стратегије деинституционализације и развоја услуга социјалне заштите у заједници за период од 2021. до 2026. године (у даљем тексту: Предлог стратегије), поступајући у оквиру законом прописане надлежности, Повереник за заштиту равноправности поздравља рад на процесу деинституционализације и развоју услуга социјалне заштите у заједници, ради унапређења положаја рањивих група становништва и омогућавања њиховог живота у најмање рестриктивном окружењу. Повереник већ више година у континуитету у својим редовним годишњим извештајима указује на неопходност наставка овог процеса, уз истовремено обезбеђивање адекватне континуиране подршке на локалном нивоу у складу са реално сагледаним потребама.
Међутим, имајући у виду достављени материјал, Повереник у начелу указује да је Законом о социјалној заштити[2] регулисана делатност социјалне заштите, циљеви и начела социјалне заштите, права и услуге, поступци за остваривање права у социјалној заштити и коришћење услуга, права и обавезе корисника социјалне заштите, оснивање и рад установа социјалне заштите, услови под којима услуге социјалне заштите могу пружати други облици организовања, надзор над радом установа социјалне заштите, финансирање, као и друга питања од значаја за социјалну заштиту. Самим Предлогом стратегије, код Првог посебног циља (Успостављање нормативних и финансијских претпоставки за спровођење и одрживост процеса деинституционализације), првом мером која доприноси остварењу овог циља предлагач предвиђа доношење нове Стратегије социјалне заштите и наводи да се том стратегијом дефинишу правци развоја система социјалне заштите и процеса деинституционализације као његовог саставног дела, да је Стратегија развоја социјалне заштите усвојена 2005. године, да је трајала до 2009. године и да нова није донета иако је израђен нацрт и спроведена јавна расправа. У вези са наведеним, поставља се питање потребе за израдом Предлога стратегије уколико је нова, свеобухватна Стратегија развоја социјалне заштите сачињена а процес деинституционализације је њен саставни део.
Такође, имајући у виду да овај стратешки документ не обухвата развој целог система социјалне заштите, са истим образложењем се поставља питање да се овом стратегијом уместо Стратегијом развоја социјалне заштите дефинише предмет измена и допуна Закона о социјалној заштити (поступак вршења надзора над стручним радом пружалаца услуга, смештаја деце у установама).
Повереник користи прилику да укаже и на начин успостављања финансијских претпоставки за спровођење и одрживост процеса деинституционализације. Наиме, међу мерама предвиђеним за реализацију овог посебног циља, као и других посебних циљева, не сагледава се успостављање финансијских претпоставки за реализацију овог процеса, нити за његову одрживост. У целом тексту Предлога стратегије је наведено да ће се процена потребних финансијских средстава неопходних за спровођење мера и извори финансирања утврдити акционим плановима. У вези са наведеним, доводи се у питање свеобухватно сагледавање финансијских могућности за спровођење Предлога стратегије и предвиђених мера.
Као једна од мера код реализације првог посебног циља предвиђа се обезбеђивање стабилног финансирања услуге социјалне заштите становање уз подршку, која је, како је наведено у опису, дефинисана Законом о социјалној заштити у односу на степен развијености јединица локалне самоуправе, да ове одредбе нису заживеле у пракси, те да је потребно обезбедити стабилно финансирање ове услуге у складу са законом. Повереник истиче да је финансирање ове услуге Законом о социјалној заштити већ предвиђено из буџета Републике сем уколико је степен развијености јединице локалне самоуправе изнад републичког просека. Текстом Предлога стратегије није наведено на који начин ће се обезбедити спровођење ове мере (планираним изменама закона или на други начин). Из наведеног разлога мишљења смо да је предвиђену меру потребно још једном размотрити.
Даље, посматрајући конкретне мере предвиђене Предлогом стратегије, као једна од мера предвиђених за остварење првог посебног циља предвиђено је дефинисање ближих услова и критеријума за оснивање и функционисање радних центара. Доношење подзаконских аката који регулишу ову материју предвиђено је Законом о социјалној заштити, али и Законом о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом. У самом Предлогу стратегије је наведено да 11 година од доношења Закона о социјалној заштити ова норма није заживела у пракси. Такође, радни центри нису ближе дефинисани ни 13 година након доношења Закона о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом, којим је доношење ближих прописа за спровођење овог закона предвиђено у року од шест месеци након ступања на снагу самог закона. Повереник за заштиту равноправности годинама уназад у својим редовним годишњим извештајима указује на положај и проблеме особа са инвалидитетом. Константно се указује на неопходност успостављања и/или пружања различитих услуга у обиму који задовољава потребе и обезбеђује подршку за самосталан живот особа са инвалидитетом у најмање рестриктивном окружењу, што примарно захтева мултисекторски приступ, а једна од препорука се односи и на доношење прописа који се односе на радно ангажовање особа са инвалидитетом у радним центрима и доношење прописа који регулишу ову материју. С тим у вези, Повереник указује да се, с обзиром на чињеницу да већ постоји дугогодишња законска обавеза за доношење аката, преиспита рок који је предвиђен Предлогом стратегије и да се доношење ових аката предвиди у првој години примене стратегије, а не у трећој.
Даље, као кључни показатељи учинка другог посебног циља (територијално усклађен развој и одрживост социјалне заштите у заједници) предвиђа се повећање броја корисника појединих услуга. Тако се предвиђа повећање броја одраслих корисника специјализованог породичног смештаја за минимално 200%, повећање броја корисника ургентног и повременог старатељства за минимално 200% (иако се истовремено тек предвиђа доношење стандарда за ове услуге), повећање броја корисника услуге становање уз подршку за минимално 300% и др. Истовремено, Предлогом стратегије се не говори о процесу лиценцирања иако се указује на плурализам пружалаца услуга, нити о повећању броја пружалаца услуга који би могли да задовоље потребе корисника. У вези са наведеним, Повереник указује на потребу сагледавања могућности за релаксирање услова за лиценцирање пружалаца услуга социјалне заштите, уз евентуално обезбеђивање подстицаја пружаоцима услуга у циљу стимулисања развоја капацитета и унапређења система подршке. Предлогом стратегије се такође не предвиђају ни активности које би се односиле на унапређење положаја и јачање капацитета неформалних неговатеља, сагледавање њихових потреба, увођење услуга подршке, обука за обављање послова, умрежавања и др. Подсећамо да бројни извештаји и истраживања, како на нивоу Европе, тако и у Републици Србији, упозоравају да промене у савременом свету повећавају притисак на неформалну негу, јер облици дуготрајне неге нису у довољној мери прилагођени све већим потребама пре свега старијег становништва али и других лица, те да је потребно креирати политике за решавање потреба неформалних његоватеља. У публикацији Ментално здравље неформалних неговатеља[3] Црвеног крста Србије је наведено да тренутно неформални неговатељи/це играју централну улогу у пружању дуготрајне неге. Процењује се да између 70% до 95% свих потреба за негом пружају чланови породице, рођаци, пријатељи и комшије, покривајући тако празнине у краткорочном и дугорочном пружању формалне неге, што особама које имају потребу за негом омогућава достојанственији живот и одлагање потребе за институционалним збрињавањем. Неформални неговатељи/це својим ангажовањем представљају „невидљиву радну снагу“ која често не добија подршку од система или друштва и њихово оптерећење временско, финансијско, економско и здравствено недовољно се препознаје. Имајући у виду наведено, а посебно и чињеницу да су неформални неговатељи у највећем броју случајева жене, сматрамо да би Предлогом стратегије требало сагледати положај и предвидети мере за унапређење положаја неформалних неговатеља.
Са друге стране, имајући у виду предвиђено повећање броја корисника услуга, поставља се питање не само унапређења квалитативних капацитета центара за социјални рад и установа социјалне заштите (што се предвиђа кроз различите обуке и то истовремено са проценом потреба за тим обукама), него и унапређења њихових квантитативних капацитета. Радници у социјалној заштити би, у складу са мерама предвиђеним Предлогом стратегије, требало да раде на процени потреба корисника, њиховом оснаживању, трансформацији установа, индивидуалном планирању у складу са ефикасношћу корисника, покретању поступака поновне процене пословне способности и сл. Имајући у виду и до сада уочено повећање потреба и броја корисника, уз истовремено ограничен број запослених у систему социјалне заштите, Повереник је годинама указивао на опасност од слабљења капацитета установа социјалне заштите као последицу примене Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору. Оваква ситуација већ дужи временски период доводи до оптерећења и „сагоревања“ запослених, као и немогућности унапређења њиховог рада. Јачање квантитативних и квалитативних капацитета у систему социјалне заштите ради омогућавања квалитетног мапирања потреба грађана, благовременог активирања свих облика подршке и помоћи, али и унапређења подршке и помоћи онима који су у ризику од насиља или су претрпели неки вид насиља је једна од препорука коју Повереник годинама понавља кроз редовне годишње извештаје, уз истовремени рад на јачању контролних механизама и увођење праћења и оцене квалитета услуга социјалне заштите. У вези са наведеним, Повереник сматра да је потребно сагледати могућности и потребе за повећањем броја стручних радника, уз њихову правовремену и свеобухватну едукацију.
Поред наведеног указујемо да је Повереник давао и препоруке које се односе на континуирано јачање капацитета локалних самоуправа, уз додатне едукације запослених у свим системима на локалном нивоу о донетим прописима и стратешким документима, њиховим циљевима и начинима за реализацију предвиђених активности, посебно оним који се односе на области од непосредног интереса за грађане на нивоу локалне самоуправе, међу којима је свакако развој услуга социјалне заштите и унапређења положаја особа са инвалидитетом, у циљу постизања најбољих резултата у односу на специфичности локалне самоуправе. С тим у вези сматрамо да би требало размотрити и развој капацитета запослених у јединицама локалне самоуправе како би могли бити постигнути бољи резултати у процесу деинституционализације.
Посебно напомињемо да је Предлогом стратегије, код више мера, наведен развој конкретних услуга у складу са процењеним потребама корисника. Подржавајући неопходност процене потреба корисника, напомињемо да ова активност у тексту није нигде детаљније разрађена иако је неопходан предуслов деинституционализације.
С обзиром да „Стратегија треба да омогући развој услуга социјалне заштите у заједници, што ће допринети да корисници система социјалне заштите којима је потребна интензивнија подршка већину својих потреба задовољавају у природном окружењу“, подсећамо и на препоруку Повереника која се односи управо на важност даљег развоја и прилагођавања пре свега система социјалне и здравствене заштите, унапређивањем постојећих, али и креирањем иновативних услуга, у складу са потребама, као и унапређивање социјалне инклузије нарочито на локалном нивоу, уз уклањање баријера и ризика од социјалног искључивања, чему би у овом Предлогу стратегије такође требало посветити посебну пажњу.
Повереник подсећа да је Програмом реформи политике запошљавања и социјалне политике[4] (у даљем тексту: ЕСРП), који је Влада усвојила 2016. године, као посебан циљ предвиђа: Повећање подршке (природној) породици у ризику, наставак процеса деинституционализације и развој ванинституционалних услуга у заједници (циљ 3).
У наведеном документу је предвиђено да подршка породици и деинституционализација нужно подразумевају развој ванинституционалних услуга социјалне заштите што, поред осталог, обухвата следеће:
„ – Ради наставка процеса деинституционализације, неопходно је покретање програма који ће оснажити капацитете на локалном нивоу за успостављање услуге становања уз подршку за особе са инвалидитетом, која представља алтернативу за резиденцијални смештај. Оснаживање капацитета би претпостављало припрему готових пакета инструкција и модела за успостављање услуге на локалном нивоу и серију тренинга за заинтересоване локалне самоуправе, професионалце и организације цивилног сектора као потенцијалне пружалаоце услуга. Такође би било пожељно да се размотри подизање одговорности за финансирање ове услуге и у најразвијенијим локалним самоуправама на национални ниво. Једино у најразвијенијим локалним самоуправама постоје професионални капацитети за додатни развој ове услуге, али оне нису спремне да издвоје додатна средства за њено ширење. Треба предвидети и пилотирање принципа „новац прати корисника“ у процесу деинституционализације установа ѕа смештај особа са инвалидитетом;
– Обезбедити средства и професионалне капацитете за ширење и развој ванинституционалних услуга, као што су персонална асистенција, становање уз подршку за младе који напуштају смештај, склоништа за жртве породичног насиља, услуге личног пратиоца за децу;
– Унапредити капацитете система социјалне заштите за остваривање права и обезбеђивање услуга жртвама трговине људима.”
Такође у ЕСРП је наведено да се главне институционалне реформе у области социјалног укључивања и социјалне заштите које могу допринети ефективнијој и ефикаснијој примени ESRP односе, између осталог, на следеће активности:
„ – Успостaвљaњe рeгулaрнe рaзмeнe информaциja и повeзивaњe информaционих систeмa измeђу сeкторa, нивоa влaсти и рaзличитих aктeрa у оквиру поjeдиних сeкторa и дeфинисaњe протоколa о поступaњу у случajeвимa мeђусeкторских ризикa и нa нaционaлном и нa локaлном нивоу, као и унапређивање вођења евиденција у Централном регистру;
– Поjeдностављeњe aдминистрaтивних процeдурa, прибaвљaњe докумeнaтa у имe корисникa, бољe информисaњe о прaвимa и услугaмa у циљу успостaвљaња подршкe посeбно угрожeним групaмa при aплицирaњу зa поjeдинa прaвa;
– Покрeтaњe мобилних тимовa и тeрeнског рaдa коjи ћe омогућити откривaњe угрожeних нa локaлном нивоу у циљу успостaвљaња систeмa рaног упозорaвaњa на потeнциjaлнe корисникe у ризику;
– Усклaђивaњe рaдa и рeдeфинисaњe улогe поjeдиних aктeрa нa локaлном нивоу коjи су нaстaли током имплeмeнтaциje рaзличитих проjeкaтa и сeкторских рeшeњa усмeрeних нa поjeдинe угрожeнe групe и сaглeдaвaњe њихових мултисeкторских потeнциjaлa (ромски координaтори, здрaвствeни мeдиjaтори, пeдaгошки aсистeнти, кaнцeлaриje зa млaдe, интeррeсорнe комисиje зa дeцу, општинске/градске стамбене агенције, Црвeни крст, OЦД);
– Јачање инспекцијских служби на националном нивоу и инспекцијских служби које инспекцијски надзор врше као поверене послове и унапређење квалитета услуга, јачање контролних и регулаторних механизама, мониторинга и евалуације;
– Изградња капацитета институција зa профeсионaлцe из рaзличитих сeкторa нa нaционaлном и локaлном нивоу нa тeму aнтидискриминaциje и стручног рада са осетљивим групама становништва;
– Ширење регионалних центара за породични смештај и усвојење (успостављање још два центра) и дефинисање и унапређење њихове контролне функције;
– Увођење праћења и оцене квалитета услуга социјалне заштите, укључујући и процену задовољства корисника;
– Формирање мобилних тимова у домовима здравља разуђених општина и успостављање службе телефонског саветовања у циљу унапређења здравствене подршке за становништво у ризику;
– Ширење и јачање мреже здравствених ромских медијаторки;
– Дефинисање мреже социјално-здравствених установа и успостављање протокола о унапређењу заштите корисника којима су неопходне и услуге социјалне и здравствене заштите;
– Развој и јачање служби за палијативну негу у домовима здравља и оснивање геријатријских одељења у општима болницама са фондом постеља према потребама здравственог стања старих на нивоу општине.“
Имајући у виду циљеве које је поставио ЕСРП, а који представља стратешки процес који прати процес европских интеграција у области социјалне политике и запошљавања у процесу приступања Републике Србије Европској унији, мишљења смо да је потребно имати у виду оно што је овим актом већ предвиђено, као и да је потребно детаљније разрадити постављене циљеве.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, бр. 22/09 и 52/21), члан 33. став 1. тачка 7.
[2] „Службени гласник РС“, бр. 24/11
[3]Ментално здравље неформалних неговатеља, Црвени крст Србије, новембар 2020, доступно на интернет страници: https://www.redcross.org.rs/media/6994/ment-zdravlje-neformalnih-negovatelja-web.pdf
[4] доступно на: http://socijalnoukljucivanje.gov.rs/sr
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
Мишљење на Предлог стратегије деинституционализације и развоја услуга социјалне заштите у заједници за период од 2021. до 2026. године 
