бр. 011-00-2/2016-04    датум: 21.01.2016.

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности да прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа ради спровођења и унапређивања заштите од дискриминације и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа који се тичу забране дискриминације (члан 33. тачка 7. Закона о забрани дискриминације, „Службени гласник РС“, број 22/09), Повереница за заштиту равноправности даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о систему плата запослених у јавном сектору

Министарство за државну управу и локалну самоуправу затражило је електронском поштом 20. јануара 2016. године, мишљење Повереника за заштиту равноправности на нови текст Нацрта закона о систему плата запослених у јавном сектору (у даљем тексту: Нацрт закона), уз који је достављено и изјашњење на примедбе државних органа на претходни текст нацрта. Поступајући по овом захтеву, дајемо мишљење на поједине одредбе Нацрта закона, које су релевантне са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.

У изјашњењу на достављене примедбе наведено је да су прихваћене примедбе које је Повереник за заштиту равноправности дао на чл. 8, 10. и 12. Нацрта закона, а да је начелна примедба Повереника да овим Нацртом закона нису препознати независни органи, уважена кроз прихватање и уважавање појединачних примедаба.

Анализа новог текста Нацрта закона показала је да је овај текст у претежном делу измењен у односу на раније достављени текст и да су нека питања од системског значаја на другачији начин уређена. Генерални став Повереника за заштиту равноправности је да је нови текст Нацрта закона неразумљив и нејасан, као и да Нацрт закона и даље не препознаје специфичност независних органа и прописе који уређују рад ових институција.

С тим у вези, указујемо да је Законом о забрани дискриминације (у даљем тексту: ЗЗД) прописано да је Повереник за заштиту равноправности самосталан државни орган, независан у обављању послова утврђених овим законом који има стручну службу која му помаже у вршењу његових надлежности. У складу са ЗЗД, Повереник за заштиту равноправности доноси акт којим уређује организацију и рад своје стручне службе на који сагласност даје Народна скупштина и самостално одлучује о пријему лица у радни однос, руковођен потребама професионалног и делотворног вршења своје надлежности, што га заједно са другим независним органима чини специфичним у односу на остале органе и организације које је основала Република Србија. У складу са одредбама члана 32. став 7. ЗЗД, на запослене у стручној служби Повереника сходно се примењују прописи о радним односима у државним органима. Имајући то у виду, не стоји тврдња из изјашњења на мишљења независних органа да радноправни статус запослених у овим телима није потребно посебно уредити чланом 1. Нацрта закона јер они имају положај државних службеника и намештеника.

Повереник за заштиту равноправности и даље остаје при мишљењу да је у Нацрту закона потребно уважити посебан статус независних органа и у оквиру члана 1. став 3. Нацрта закона прописати посебну одредбу која би се односила на независне органе и њихов специфичан положај, нарочито имајући у виду одредбе посебних закона којима су ови органи установљени, као и одредбу члана 44. став 2. Закона о државним службеницима. Наиме, овом одредбом је прописано да се радна места и послови у осталим државним органима, који нису органи државне управе, службе владе, судова, јавног тужилаштва и Републичког јавног правобранилаштва разврставају њиховим актима, што је и случај са Повереником за заштиту равноправности (члан 32. став 1. ЗЗД).

Поред наведеног, предложени члан 1. Нацрта закона је нејасан и оставља могућност за различито тумачење која тачка става 3. овог члана се односи на које органе, односно, да ли се на независне државне органе односи тачка 1. или тачка 5. наведеног става.

У зависности од тумачења члана 1. поставља се и питање да ли Влада, уколико се члан 1. став 3. тачка 1. Нацрта закона односи на независне органе, може својим актом из члана 10. став 1. Нацрта закона и за њих уређивати радна места која се сврставају у радне групе и платне разреде, с обзиром на специфичну улогу ових органа и њихову одговорност једино према Народној скупштини.

Повереник за заштиту равноправности сматра да члан 10. став 1. Нацрта закона ствара забуну и да га је потребно боље формулисати, нарочито имајући у виду материју коју уређује став 1. овог члана под рубрумом „Каталог радних места односно звања и положаја и функција у јавном сектору“. Уколико правилно тумачимо наведену одредбу, акт Владе се доноси само за запослене намештенике из члана 1. став 3. тач. 1. и 4. и запослене из члана 1. став 3. тач. 6. до 9. и не представља Каталог радних места, односно звања и положаја и функција у јавном сектору из става 2. истог члана. Уколико су акт Владе из става 1. овог члана и Каталог радних места, односно звања и положаја и функција у јавном сектору два различита акта (а тумачимо да јесу), нејасно је у какве акте спада Каталог радних места, односно звања и положаја и функција у јавном сектору, као и који је начин његовог доношења и вршења измена и допуна. Нацртом закона је прописано да Каталог радних места, односно звања и положаја и функција у јавном сектору сачињава и на својој интернет презентацији објављује министарство надлежно за послове државне управе и локалне самоуправе. Није јасна обавезујућа снага и правно дејство овог акта, као ни однос овог акта према акту Владе из става 1. овог члана. Ово нарочито имајући у виду да Каталог радних места, односно звања и положаја и функција у јавном сектору обавезно садржи попис радних места, њихове описе и захтеве за њихово обављање који су утврђени актом из става 1. овог члана (или из члана 1. овог члана како је написано у Нацрту).

С тим у вези, указујемо да је нејасна и одредба члана 26. Нацрта закона која се позива на акт Владе из члана 10. Нацрта закона при чему није дато одређење да ли се ради о акту из члана 10. став 1. Нацрта закона или се нешто друго имало у виду, јер ни образложење члана 26. Нацрта закона такође не даје адекватно појашњење овог члана.

Затим, одредбом члана 8. став 2. Нацрта закона прописано је да се почетни коефицијент одређује у распону вредности почетна три платна разреда платне групе у који је сврстано звање у којем се обављају послови одређеног радног места, односно положај за државне службенике и службенике у органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, односно у распону вредности почетна три платна разреда платне групе у који је сврстано радно место за остале запослене у јавном сектору, док су чланом 15. Нацрта закона прописани распони коефицијената платних група у 11 платних разреда. Указујемо да је нејасно шта је почетни коефицијент, да ли је то коефицијент који се одређује приликом првог распоређивања по одредбама овог закона или приликом првог запошљавања лица у јавном сектору. Такође није јасно описано ни даље распоређивање запослених по платним разредима, као ни однос затечене плате из члана 39. Нацрта закона и нових коефицијената.

Повереник за заштиту равноправности сматра да у Нацрту закона постоји терминолошка неусклађеност (нпр. запослени у јавном сектору, сви запослени, запослени и сл), што ствара забуну и може довести до различитих тумачења одредаба закона. Такође, у циљу остваривања правне сигурности предлажемо да се преформулише члан 39. Нацрта закона, тако што би се рокови за доношење посебних закона одређивали посебно и позивањем на чланове Нацрта закона који прописују да ће се одређена материја уредити посебним законима, што би допринело јасноћи прелазних и завршних одредаба и њиховој правилној примени.

Повереник за заштиту равноправности сматра да је нејасан и однос члана 39. став 3. Нацрта закона и посебних закона којима је прописано да се плате запослених обезбеђују у буџету Републике Србије, а не као што је прописано Нацртом закона у складу са буџетским и фискалним ограничењима. Поред тога, нејасна је и одредба члана 40. Нацрта закона, као и разлог прописивања преиспитивања односа коефицијента платних група и платних разреда сваке три године у складу са односима зарада на упоредивим пословима на тржишту рада ван јавног сектора, као и последице таквог преиспитивања. Уколико је последица оваквог преиспитивања измена закона или основице за обрачун и исплату плате, поступак за измене и допуне закона је већ прописан и познат у правном систему. Уколико се ово преиспитивање врши ради анализирања и утврђивања стања, нејасна је потреба да се овакво преиспитивање посебно уређује законом а нарочито без утврђивања надлежности одређеног органа да овакво преиспитивање врши, као и који су правни ефекти оваквог преиспитивања.

Сматрамо да због кратког рока у ком је тражено мишљење на Нацрт закона, који се убраја у ред системских закона, није могуће у потпуности сагледати сва предложена законска решења и евентуалне последице примене предложених решења на запослене у јавном сектору, као и све проблеме које би у пракси могла изазвати примена овог закона.

Имајући у виду све изнето, Повереник за заштиту равноправности сматра да је потребно још једном размотрити Нацрт закона, односно, допунити га у складу са достављеним мишљењима, ако би се све нејасноће и недостаци отклонили пре усвајања и спречили проблеми у примени закона.

С поштовањем,

ПОВЕРЕНИЦА ЗА ЗАШТИТУ РАВНОПРАВНОСТИ

Бранкица Јанковић

 Мишљење на Нацрт закона о систему плата запослених у јавном сектору