бр. 011-00-57/2017-03  датум:  16. октобар  2017.године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереница за заштиту равноправности,  даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о родној равноправности

Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања, дописом број 011-00-622/2017-21 од 2. октобра 2017. године, доставило је Поверенику за заштиту равноправности (у даљем тексту: Повереник), ради давања мишљења нови Нацрт закона о родној равноправности (у даљем тексту: Нацрт закона), због усаглашавања и припреме Нацрта закона за јавну расправу. Поступајући по овом захтеву, дајемо мишљење са аспекта делокруга рада Повереника.

Најпре желимо да укажемо да је Повереник за заштиту равноправности самосталан, независан и специјализован државни орган установљен Законом о забрани дискриминације са задатком да ради на сузбијању свих облика и видова дискриминације и остваривању равноправности у друштвеним односима, па и родне равноправности. Надлежност Повереника за заштиту равноправности широко је одређена, у складу са међународним стандардима, како би се омогућило да делотворно и ефикасно остварује своју улогу. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности.[2]  Одредбама члана 2. Закона о забрани дискриминације прописано је и шта се сматра дискриминацијом, односно, дискриминаторним поступањем. Изрази дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима^[3]. Дискриминација на основу пола је прописана као посебан случај дискриминације, који постоји када се поступа противно начелу равноправности полова, односно, начелу поштовања једнаких права и слобода жена и мушкараца у политичком, економском, културном и другом аспекту јавног, професионалног, приватног и породичног живота. Закон о забрани дискриминације изричито забрањује ускраћивање права или јавно или прикривено признавање погодности у односу на пол или због промене пола. Забрањује, такође, и физичко и друго насиље, експлоатацију, изражавање мржње, омаловажавање, уцењивање и узнемиравање с обзиром на пол, као и јавно заговарање, подржавање и поступање у складу са предрасудама, обичајима и другим друштвеним обрасцима понашања који су засновани на идеји подређености или надређености полова, односно стереотипних улога полова^[4].

Закон о забрани дискриминације изричито наводи пол и родни идентите као лична својства односно основе дискриминације. Такође одредбама члана 33. овог закона прописано је да Повереник подноси годишњи и посебан извештај Народној скупштини о стању у области заштите од дискриминације. Важно је напоменути и да је чланом 48. Закона о забрани дискриминације прописано да Годишњи извештај Повереника садржи оцену рада органа јавне власти, пружалаца услуга и других лица, уочене пропусте и препоруке за њихово отклањање. Извештај садржи наводе о спровођењу закона и других прописа, односно потреби доношења или измене прописа ради спровођења и унапређења заштите од дискриминације. Извештај садржи сажетак који се објављује у Службеном гласнику Републике Србије. Поред тога по сопственој иницијативи или на захтев Народне скупштине Повереник Народној скупштини подноси и посебан извештај (члан 49. Закона о забрани дискриминације). Тако је Повереник у мају 2015. године Народној скупштини поднео Посебан извештај о дискриминацији жена.

Имајући у виду наведено истичемо да у Нацрту закона положај и улога Повереника за заштиту равноправности не одговара његовом положају у правном систему Републике Србије у области унапређења равноправности и заштите од родне дискриминације, јер овај закон треба да буде допуна системском антидискриминационом оквиру који треба да буде заокружен. С тим у вези дајемо начелне примедбе на Нацрт закона, односно мишљења смо да одредбе Нацрта закона, а нарочито одредбе које се односе на заштиту од дискриминације (члан 52. Нацрта закона), праћење и унапређење родне равноправности (члан 53. Нацрта закона), сарадње и извештавања органа јавне власти (чл. 56, 57, 58. и 59. Нацрта закона)  треба ускладити са одредбама Закона о забрани дискриминације као системским законом који уређује заштиту од дискриминације и унапређење равноправности.

Поред тога истичемо да у Нацрту закона  дефиниција родно засноване дискриминације полази од личних својстава – пола и рода, при чему је дефиниција рода различито дефинисана од дефиниције тог појма у Конвенцији Савета Европе о спречавању и борби против насиља над женама и насиља у породици^[5]. Одредбама члана 3. ове конвенције, прописано је да род означава друштвено одређене улоге, понашања, активности и атрибуте, које дато друштво сматра прикладним за жене и мушкарце.

Имајући у виду наведено, Повереник сматра да би, у складу са прихваћеним међународним стандардима, као и одредбом члана 2. став 1. тачка 1) Закона о забрани дискриминације, дефиницију рода у Нацрту закона требало ускладити било ширим дефинисањем овог појма било навођењем и родног идентитета као личног својства.

Такође начелно указујемо да је јавна расправа прилика и да се размотри да ли је формално правно прихватљиво да се у Нацрту закона поједине одредбе понављају из раније већ усвојених закона, као што су примера ради Закон о спречавању насиља у породици, Закона о забрани дискриминације и др. Од доношења Закона о равноправности полова усвојени су поједини закони који посебно регулишу одређене области, као што је нпр. Закон о спречавању насиља у породици те је потребно размотрити да ли је неопходно понављање одређених одредаба. С тим у вези потребно је да се прибави мишљење Републичког секретаријата за законодавство.

Повереник за заштиту равноправности поводом појединих решења садржаних у Нацрту закона, даје следеће примедбе:

1. У одредби члана 1. Нацрта закона, између осталог, прописано и да се „обезбеђује стварање једнаких могућности за учешће жена и мушкараца у свим областима друштвеног живота”, чиме се може поставити и питање предмета Нацрта закона. Повереник сматра да је потребно да се о усклађености назива и предмета уређивања Нацрта закона прибави мишљење Републичког Секретаријата за законодавство.
2. У члану 4. став 1. Нацрта закона, наведено је лично својство „пол односно род“, док је на појединим местима као лично својство наведен само пол, или род. С обзиром на то да су у питању различита лична својства, мишљења смо да та лична својства треба одредити као „пол и/или род“, како у наведеном члану, тако и у целом тексту Нацрта закона где се наводе ова лична својства.
3. Чланом 5. Нацрта закона, дата је дефиниција непосредне и посредне родне дискриминације која се нарочито у случају дефинисања посредне дискриминације разликује од дефиниције непосредне и посредне дискриминације прописане чл. 6. и 7. Закона о забрани дискриминације. Мишљења смо да се на овај начин доводи у питање достигнути ниво људских права из разлога што Закон о забрани дискриминације, посебно код посредне дискриминације шире дефинише овај облик дискриминације. С тим у вези мишљења смо да је потребно ускладити Нацрт закона са Законом о забрани дискриминације.
4. У члану 6. Нацрта закона, дата је дефиниција Вишеструке (укрштене) родне дискриминације као дискриминације која постоји када је лице или група лица изложена дискриминацији по основу пола односно рода и по основу још једног или више личних својстава, док је чланом 13. Закона о забрани дискриминације као један од тешких облика дискриминације наведена дискриминација лица по основу два или више личних својстава (вишеструка или укрштена дискриминација. Законом о забрани дискриминације је прописана алтернација: вишеструка или укрштена дискримнација из разлога што ове два појма нису синоними као што је представљено у Нацрту закона. Укрштена дискримнација је само једна врста вишеструке дискриминације.
5. Повереник је мишљења да је дефиницију појма родно заснованог насиља наведену у члану 8. став 1. тачка 6) Нацрта закона, потребно усагласити у целом тексту Нацрта закона, имајући у виду да је уочено да су на више места дате различите дефиниције родно заснованог насиља (чл. 43, 44. и 46. Нацрта закона). Појам насиља врло често се наводи уопштено, чиме се родно засновано насиље, као посебан облик насиља, релативизује. Такође Повереник указује да је у Конвенцији Савета Европе о спречавању и борби против насиља над женама и насиља у породици (2011), у члану 3. дата дефиниција насиља над женама, као и родно заснованог насиља над женама. Насиље над женама у складу са овом конвенцијом означава кршење људских права и облик дискриминације над женама и представља сва дела родно заснованог насиља која доводе до или могу да доведу до: физичке, сексуалне, психичке, односно, финансијске повреде или патње за жене, обухватајући и претње таквим делима, принуду или произвољно лишавање слободе, било у јавности било у приватном животу, док родно засновано насиље над женама означава насиље, које је усмерено против жене зато што је жена, односно оно које несразмерно погађа жене. Стране уговорнице подстичу се да примењују ову конвенцију на све жртве насиља у породици. Смерницама за интервенцију против родно заснованог насиљау хуманитарним акцијама, ИАСЦ дата је дефиниција родно заснованог насиља као насиља које се односи на штетне поступке извршене против воље особе, који су засновани на друштвено приписаним (тј. родним) разликама између мушкараца и жена. Оно подразумева поступке који наносе физичку, сексуалну или менталну штету или патњу, претње таквим поступцима, принуду, и разне видове лишавања слободе. Имајући у виду све наведено предлажемо да се још једном размотри дефиниција родно заснованог насиља.

6. Даље, у члану 8. став 1. тачка 9) Нацрта закона, прописано је „подстицање на родну дискриминацију“. Повереник сматра да би термин подстицање на дискриминацију требало заменити термином „навођење на дискриминацију“, што је у складу са међународним стандардима, односно, Директивом Савета 2000/43/ЕС о једнаком третману особа без обзира на њихово расно или етничко порекло и Директивом Савета 2000/78/ЕС о равноправном третману у запошљавању и професији.
7. У члану 9. став 1. тачку 1) Нацрта закона која гласи: „1) ускраћивање, искључивање, ограничавање или давање првенства лицу или групи лица, на отворен или прикривен начин, засновано на полу односно роду;“ потребно је усагласити са дефиницијом дискриминације која је прописана Законом о забрани дискриминације и навести да је у питању „неоправдано“ ускраћивање, искључивање, ограничавање или давање првенства. Само неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање засновано на личном својству представља дискриминацију. Устав Републике Србије[6] у члану 21. став 2. прописује када је прављење разлике оправдано ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају.
8. 8. Одредбама члана 30. став 2. Нацрта закона, прописано је да је „одсуствовање са посла због трудноће, породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета не може бити разлог за ускраћивање права на: …3) враћање на послове, односно радно место на коме је радио пре одсуствовања или на одговарајуће послове, односно  радно место, али не под неповољнијим условима (у погледу зараде, услова рада и сл),  осим у случајевима и уз уважавање чињеница из става 1. овог члана“, Мишљења смо да је ову одредбу потребно још једном размотрити, јер пракса Повереника указује на то да послодавци често користе организационе промене као алиби за премештај трудница, породиља, као и лица која одсуствују са рада ради неге детета и ради посебне неге детета, на неодговарајуће радно место.
9. 9. Чланом 33. став 1. тачка 2) Нацрта закона прописано је да органи јавне власти који обављају послове у области здравствене и социјалне заштите су дужни да обезбеде поштовање родне равноправности у пружању социјалне и здравствене заштите пре свега, када су у питању припадници посебно рањивих, угрожених и маргинализованих група, укључујући: 2) организовање и реализацију програма за превазилажење проблема ране трудноће и заснивање партнерских заједница међу и са лицима млађим од 16. година која припадају тим групама. Имајући у виду да је у ставу 1. овог члана наведено да се обавеза органа јавне власти који обављају послове у области здравствене и социјалне заштите када је у питању поштовање родне равноправности односи на све грађане и грађанке, са посебним акцентом на маргинализоване групе, Повереник је мишљења да је у тачки 2) овог става потребно брисати речи: „која припадају тим групама.”
10. Чланом 45. Нацрта закона дефинисане су посебне мере и програми који се неће сматрати дискриминацијом, а које су поред осталог, намењене жртвама насиља, учиниоцима насиља и другим лицима. Повереник је мишљења да наведену одредбу треба ускладити са чланом 14. Закона о забрани дискриминације којим су дефинисане посебне мере и прописано да се не сматрају дискриминацијом посебне мере уведене ради постизања пуне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица која се налазе у неједнаком положају.
11. Поводом одредбе члана 50. Нацрта закона, која се односи на превенцију насиља, мишљења смо да је значајно што је овај закон препознао важност и утицај превенције, међутим сматрамо да је ову одредбу потребно појаснити у погледу финансирања и надлежности органа јавне власти у смислу спровођења мера превенције.
12. Одељком VII Нацрта закона, регулисана је судска заштита од дискриминације. Као што смо већ напоменули Повереник за заштиту равноправности основан је Законом о забрани дискриминације са задатком да ради на сузбијању свих облика и видова дискриминације и остваривању равноправности у друштвеним односима, па и родне равноправности. С тим у вези мишљења смо да је потребно изменити назив овог одељка тако да уместо речи: „Судска заштита” треба да стоје речи: „Заштита од родне дискриминације“, а у члану 52. Нацрта закона речи: „Судска заштита у парничном поступку лица или групе лица која су изложена родној дискриминацији”, заменити речима: „Заштита од родне дискриминације”. Наведену измену је потребно извршити из разлога како би се указало да је Законом о забрани дискриминације прописан и поступак заштите који спроводи Повереник и који поред поступка по притужбама грађана и грађанки, подноси и захтеве за покретање прекршајног поступка, покреће парнице за заштиту од дискриминације као странка у поступку, у своје име и уз сагласност дискриминисаног лица, подноси кривичне пријаве и др. Такође, одредбом става 2. овог члана је прописано да у поступку у парницама за остваривање грађанскоправне заштите због дискриминације по основу пола, тужилац је ослобођен претходног плаћања трошкова поступка, који се исплаћују из средстава суда. Ова одредба је садржана и у сада важећем Закону о равноправности полова. На овај начин се подстиче и чини лакшим остваривање правне заштите у случајевима дискриминације по основу пола, што је свакако похвално али се може поставити питање зашто се ослобођење даје само у случајевима грађанскоправне заштите због дискриминације по основу пола а не и у случајевима грађанскоправне заштите због дискриминације и по другим основима. С тим у вези сматрамо да би било од значаја ову одредбу увести за све основе дискриминације. Полазећи од чињенице да је Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања предлагач Закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације, и да у сардњи са Повереником за заштиту равноправности предузима одређене активности из Акционог плана за Поглавље 23, предлажемо да се ово ослобођење предвиди за све парнице које се покрећу због заштите од дискриминације.
13. Одредбама члана 53. Нацрта закона наведени су органи који су задужени за креирање, спровођење, праћење и унапређење политика за остваривање родне равноправности. С обзиром на функцију коју Повереник има сагласно Закону о забрани дискриминације Повереник је мишљења да је у члану 53. Нацрта закона у листу органа који креирају, спроводе, прате и унапређују политике за остваривање родне равноправности потребно навести и Повереника за заштиту равноправности и издвојити га од других органа јавне власти, имајући у виду надлежности и делокруг овог органа који је управо и основан са задатком да прати и унапређује стање у области равноправности по свим основима, па и по питању родне равноправности. Без обзира што Повереник већ сагласно Закону о забрани дискриминације има овлашћење да прати стање и даје оцену рада органа јавне власти и других лица мишљења смо да, с обзиром да је цео одељак IX Нацрта закона посвећен институционалном оквиру за остваривање родне равноправности, неопходно навести и Повереника. Такође, одредбама истог члана, које се односе на улогу Координационог тела за родну равноправност, које је према члану 54. став 1. тачка 4) Нацрта закона, дефинисано као повремено радно тело Владе, овом телу се Нацртом закона дају и друга овлашћења која се не односе на тела која образује Влада. Стога, Повереник указује да се повремена тела Владе, оснивају одлуком Владе а не законом, јер се законом оснивају само државни органи. Примера ради указујемо на то да је Савет за родну равноправност („Службени гласник РС”, број 35/13) основан као повремено радно тело Владе на основу члана 33. ст. 2. и 3. Закона о Влади, као што је случај и са другим повременим радним телима.
14. Такође, Повереник сматра да је нејасно и прописивање обавезе одредбом члана 57. став 4. тачка 3) Нацрта закона, да се Координационом телу за родну равноправност достављају извештаји о стању у области остваривања родне равноправности, имајући у виду да, сагласно члану 13. Закона о државној управи („Службени гласник РС”, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14) стање у одређеној области може да прати само државни орган. Повереник подсећа да је Законом о забрани дискриминације већ установљен државни орган – Повереник за заштиту равноправности, који између осталог, има задатак да прати и извештава о стању у области заштите од дискриминације, укључујући и родну дискриминацију.
15. 15. Чланом 59. став 7. Нацрта закона, прописано је да „Министарство, на основу примљених извештаја, у сарадњи са Координационим телом за родну равноправност и координаторима, припрема збирни извештај о стању у области остваривања родне равноправности и доставља га Влади, најкасније до 1. марта текуће године за претходне две године, ради усвајања.ˮ Повереник сматра да је наведни члан потребно изменити и прописати да надлежно министарство овај извештај доставља и Поверенику за заштиту равноправности, с обзиром да Повереник има обавезу да извештава Народну скупштину о стању у области заштите равноправности. Повереник подноси редован годишњи извештај који садржи оцену стању у области заштите равноправности и који поред осталог садржи и све релевантне извештаје у овој области. Стога, Повереник сматра да треба размотрити и датум достављања збирног извештаја о стању у области равноправности, јер како је прописан (најкасније до 1. марта текуће године за претходне две године), представља рок који није у сагласности са терминима предаје свих других извештаја, при чему треба имати у виду да је Повереник, као и други независни органи, дужан да поднесе Народној скупштини годишњи извештај о стању у области заштите равноправности најкасније до 15. марта текуће године за претходну годину. С тим у вези предлажемо да рок буде до 31. јануара текуће године за претходне две године. Имајући у виду наведене примедбе потребно је допунити и члан 56. став 3. Нацрта закона додавањем речи: „као и Повереником за заштиту равноправности”. Такође је потребно допунити и члан 58. став 5. Нацрта закона и после речи: „Министарству” додати речи: „и Поверенику за заштиту равноправности“.

На крају, Повереник констатује да Нацрт закона представља неспорно унапређење у области родне равноправности, али сматра и да је закон поставио веома високе стандарде које жели да постигне. Наиме, Повереник сматра да се може поставити питање колико је реално очекивати да сви органи и организације на које се закон односи, у тако кратко прописаном року од шест месеци, поступе у складу са прописаним обавезама и задацима, односно да примера ради именују координаторе, измене систематизације, потом да политичке странке, синдикати и струковна удружења први план деловања са посебним мерама донесу најкасније до 31. децембра 2017. године и слично, те у том смислу предлаже да се за поједине активности пропише дужи рок.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број  22/09, члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7)

[2] Члан 33. Закона о забрани дискриминације („Службени гласник РС“, број 22/09)

[3] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09), члан 2. став 1. тачка 1)

[4] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09), члан 20.

[5] „Службени гласник РС-Међународни уговори”, број 12/13

[6] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број 98/06)

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о родној равноправности