бр. 011-00-26/2018-02     датум: 3. септембар 2018. године

Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереница за заштиту равноправности, даје

МИШЉЕЊЕ

на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о државним службеницима

Министарство државне управе и локалне самоуправе је дописом број: 011-00-232/2018-20 од 10. августа 2018. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о изменама и допунама Закона о државним службеницима (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.

Уставом Републике Србије^[2] одредбом члана 21. прописана је забрана дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу. Поред тога одредбом члана 20. Устава прописано је да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, ако и да се достигнути ниво људских и мањинских права не може се смањивати.

Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације којим је прописано да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости. Под дискриминацијом се, у складу са одредбом члана 2. овог закона, подразумева свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и чланове њихових породица или њима блиска лица, а које се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету,сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу,изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним,односно претпостављеним личним својствима. Одредбама  члана 4. овог закона прописано је начело једнакости тако што је регулисано да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Одредбама чл. 5-14. дефинисани су различити облици повреде начела једнакости, односно дискриминаторног поступања. Одредбама члана 16. Закона о забрани дискриминације прописано је да је забрањена дискриминација у области рада, односно нарушавање једнаких могућности за заснивање радног односа или уживање под једнаким условима свих права у области рада, као што су право на рад, на слободан избор запослења, на напредовање у служби, на стручно усавршавање и професионалну рехабилитацију, на једнаку накнаду за рад једнаке вредности, на правичне и задовољавајуће услове рада, на одмор, на образовање и ступање у синдикат, као и на заштиту од незапослености. Заштиту од дискриминације ужива лице у радном односу, лице које обавља привремене и повремене послове или послове по уговору о делу или другом уговору, лице на допунском раду, лице које обавља јавну функцију, припадник војске, лице које тражи посао, студент и ученик на пракси, лице на стручном оспособљавању и усавршавању без заснивања радног односа, волонтер и свако друго лице које по било ком основу учествује у раду.

Устав Републике Србије^[3] јемчи право на рад, гарантује сваком лицу право на слободан избор рада и прописује да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места. Поред права на избор посла и његове једнаке доступности Устав гарантује и низ права која се остварују након заснивања радног односа и којих се лице не може одрећи.

Уредбом о ратификацији конвенције Међународне организације рада (МОР) бр. 111 о дискриминацији (запослење и занимање)^[4], прописано је да дискриминација представља и свако прављење разлике, искључење или давање првенства које има за последицу укидање или нарушавање једнаких могућности или третмана у запослењу или занимању.

Законом о раду^[5] забрањује се дискриминација, односно, сваки облик дискриминације лица која траже запослење, као и запослених, с обзиром на пол, рођење, језик, расу, боју коже, старост, трудноћу, здравствено стање, односно инвалидност, националну припадност, вероисповест, брачни статус, породичне обавезе, сексуално опредељење, политичко или друго уверење, социјално порекло, имовинско стање, чланство у политичким организацијама, синдикатима или неко друго лично својство. Одредбама члана 20. овог закона забрањује се дискриминација, између осталог, и у односу на услове за запошљавање и избор кандидата за обављање одређеног посла, услове рада и сва права из радног односа, образовање, оспособљавање и усавршавање, као и напредовање на послу.

С тим у вези, обавештавамо вас да смо размотрили достављени материјал и да са аспекта делокруга рада овог органа наводимо следеће:

1. Сматрамо да би било потребно допунити члан 5. Закона о државним службеницима[6] одредбом која се тренутно налази у Кодексу понашања државних службеника[7] а предмет њеног регулисања је законска материја. Наиме, сматрамо да би члан 5. Закона о државним службеницима требало допунити ставом 3. који гласи: „Државни службеник је дужан да на радном месту не нарушава углед државног органа нити изражава своју политичку, верску или другу личну припадност која би могла да доведе у сумњу његову непристрасност и неутралност“.
2. Чланом 28. став 2. Нацрта закона уређује се могућност учешћа на интерном конкурсу државних службеника из органа државне управе и служби Владе који су у радном односу на неодређено време или су у радном односу на одређено време примљени након спроведеног јавног конкурса због привремено повећаног обима посла. Повереник сматра да су омашком изостављени државни службеници запослени у другим државним органима те да је у том смислу наведену одредбу потребно прецизирати и на јасан начин указати да могућност учешћа на интерном конкурсу имају и државни службеници који не раде у органима државне управе, односно државни службеници запослени у другим државним органима. Ово је нарочито важно како са аспекта остваривања начела равноправноститако и са аспекта омогућавања веће покретљивости интерног тржишта рада. Такође, на овај начин би се ускладиле одредбе Нацрта закона којима је регулисано преузимање нераспоређеног државног службеника и интерно тржиште рада за државне службенике у свим државним органима (чл. 24. и 84. Нацрта закона). Примера ради, Законом о забрани дискриминације установљен је Повереник за заштиту равноправности као самосталан државни орган, независан у обављању послова утврђених законом који не спада у органе државне управе, нити је служба Владе, али запослени у Стручној служби Повереника у складу са законом имају статус државних службеника.

С тим у вези Повереник је мишљења да наведену измену треба доследно спровести и у одредби члана 42. Нацрта закона, те омогућити да и државни службеници из других државних органа могу конкурисати на интерном конкурсу када положај попуњава Влада.

3. Чланом 35. Нацрта закона је, између осталог, додат став 5. којим се прописује да ће Влада уредбом уредити начин давања првенства припадницима националних мањина, у циљу постизања одговарајуће заступљености националних мањина и њихове пуне равноправности у односу на грађане који припадају већини у случајевима када се ради о кандидатима који су са једнаким најбољим резултатом испунили мерила за избор. Чланом 9. став 3. Закона о државним службеницима[8] је међутим регулисано да се при запошљавању у државне органе води рачуна о томе да национални састав, заступљеност полова и број особа са инвалидитетом одсликава у највећој могућој мери структуру становништва. Према бројним истраживањима стопа запослености особа са инвалидитетом је, и поред редовног спровођења бројних мера активне политике запошљавања и уведене обавезе запошљавања, и даље ниска. Такође, жене су у Републици Србији и даље у неповољнијем положају у односу на мушкарце у свим областима друштвеног живота, а посебно је изражена дискриминација жена на тржишту рада. Такође, жене су у много мањем броју носиоци функција извршне власти. Имајући у виду наведено, а ради доследне реализације наведене одредбе члана 9. Закона о државним службеницима, изједначавања шанси у поступку запошљавања и остваривања пуне равноправности, сматрамо да је став 5. члана 35. Нацрта закона потребно допунити, те уредбом Владе уредити начин давања првенства не само припадницима националних мањина, него и особама са инвалидитетом и жена као мање заступљеног пола на тржишту рада, нарочито када су у питању положаји на којима су жене често мање заступљене у односу на мушкарце.
4. Чланoм 36. став 3. Нацрта закона уводи се могућност наставка рада на одређено време државног службеника који је засновао радни однос на одређено време због привремено повећаног обима посла и то на истим пословима на радном месту у другом месту рада, без обавезе спровођења јавног конкурса. Ради прецизирања ове одредбе, сматрамо да би било потребно да се у одредби одреди и начин на који се овај радни однос заснива, односно да се нагласи да се у конкретном случају спроводи интерни конкурс, чиме би било потпуно јасно на који начин се објављивљује потреба за запошљавањем, пријава за рад, избор кандидата и сл.
5. Члан 41. Нацрта закона уређује се ситуација која се односи на вршиоца дужности постављеног из реда државних службеника који има право да се врати на радно место чије послове је обављао пре постављења. Ради заштите стечених права у конкретном случају сматрамо да је одредбу потребно допунити речима: „у истом звању и истом платном разреду“. На овај начин се у пракси не би могло десити да државни службеник који је био вршилац дужности после постављења буде враћен на исто радно место које у међувремену прати друго звање или да буде враћен у нижи платни разред. Овакве ситуације би биле демотивишуће за државне службенике да прихватају рад на положају. Потребно је такође регулисати и ситуацију када радно место буде у међувремену укинуто.

Посебно напомињемо да чланом 80. Закона о државним службеницима није уопште уређена ситуација када протекне време на које је постављен државни службеник на положају који није вршилац дужности, а постављен је на положај из реда државних службеника. Полазећи од члана 16. Закона о забрани дискримнације мишљења смо да би ова ситуација морала бити регулисана на исти начин на који се регулише ситуација када је државни службеник на положају вршилац дужности, те омогућити државном службенику на положају повратак на радно место чије послове је обављао пре постављења и то у истом звању и истом платном разреду које је стекао пре постављења. На овај начин не би дошло до неоправданог прављења разлике према овим државним службеницима. Такође државни службеници на извршилачким радним местима би били мотивисани да се пријављују за рад на положају чиме би се допринело остварењу циља које овај закон предвиђа а то је стварање професионалне државне управе. У смислу наведеног предлажемо допуну члана 47. Нацрта закона регулисањем права постављеног државног службеника на враћање на радно место чије послове је обављао пре постављења, у истом звању и истом платном разреду, и то у случајевима протека времена постављења, у случају оставке, као и у случају укидања положаја. На овај начин државни службеници били заштићени у остваривању стечених права и задржани у државној служби.

6. Чланом 42. Нацрта закона прецизирано је да на интерном конкурсу када положај попуњава Влада, могу да учествују само државни службеници за које је по основу вредновања радне успешности утврђено да су у претходне две године превазишли очекивања. У односу на ову одредбу поставља се питање шта се дешава са државним службеницима чији рад није вреднован у претходне две године, а посебно са државним службеницама чија успешност није вреднована у календарској години у којој су одсуствовале са рада дуже од шест месеци због трудничког, породиљског или одсуства са рада ради неге детета. У конкретном случају, уколико наведена одредба остане непромењена, овим државним службеницама се практично онемогућава право учешћа на интерном конкурсу и тиме напредовања на положај, што представља неједнако поступање, односно неоправдано прављење разлике у односу на њихова лична својства.

У смислу наведеног, сматрамо да је потребно уредити одредбу члана 42. Нацрта закона и ову одредбу ускладити са чланом 57. Нацрта закона. Наиме, чланом 57. Нацрта закона прописано је да руководилац може да премести на непосредно више извршилачко радно место државног службеника коме је најмање два пута узастопно утврђено да превазилази очекивања, као и да се прекид у вредновању радне успешности услед одсутности са рада не сматра прекидом узастопности ради напредовања на више извршилачко место. У смислу наведеног, сматрамо да би одредба члана 42. Нацрта закона требала да се усагласи са одредбом члана 57. Нацрта закона, те да се успешност не цени у односу на претходне две године, него у односу на претходна два узастопна вредновања, при чему се прекид у вредновању радне успешности услед одсутности са рада не сматра прекидом узастопности. Такође, овај став би требало доследно спровести у осталим одредбама Закона о државним службеницима, попут члана 98. којим се уређује предност у случају додатног образовања и члана 133. (члан 73. Нацрта закона) којим се уређују права у случају укидања радних места или смањења броја државних службеника уз давање предности онима којима је радна успешност боље вреднована у последње три године. И у овим случевима би вредновање последњих година требало заменити узастопним вредновањем без прекида узастопности услед одсутности са рада.

Истовремено напомињемо да је у мишљењу овог органа на Нацрт закона о платама државних службеника и намештеника, достављеном вашим актом број: 011-00-274/2018-19 од 8. августа 2018. године, идентична примедба дата на одредбу члана 27. те да би ове прописе било потребно у потпуности усагласити.

Такође, указујемо да је Повереник за заштиту равноправности 2018. године упутио препоруку мера судовима на територији Републике Србије да приликом одлучивања о напредовању државних службеника узимају у обзир све узастопне оцене о раду за године у којима су оцењивани, не рачунајући годину у којој нису оцењивани због коришћења трудничког, породиљског одсуства или одсуства са рада због неге детета. Наиме, одсуствовање са посла због трудноће и родитељства не сме да буде сметња за избор у више звање, напредовање и стручно усваршавање, што би било у супротности са Уставом и антидискриминационим прописима. Чланом 16. Закона о равноправности полова је прописано да одсуствовање са посла због трудноће и родитељства не сме да буде сметња за избор у више звање, напредовање и стручно усавршавање, нити да буде основ за распоређивање на неодговарајуће послове и за отказ уговора у складу са законом којим се уређује рад. Наиме, послодавац је дужан да обезбеди да се одсуствовање са посла због трудноће и родитељства не одражава негативно на радноправни статус запослених као и да доноси одлуке које су засноване на објективним критеријумима, као што су стручна спрема, знање, радна способности и слично. У супротном, запосленима који се одлуче да роде дете, или одсуствују са посла ради неге детета шаље се порука да им прети опасност да ће по повратку на рад на неки начин бити деградирани, без обзира на њихова постигнућа у послу и труд који су уложили пре одласка на трудничко, породиљско одсуство или одсуство са рада ради неге детета. Поводом ове препоруке мера, судови су обавестили Повереника да ће убудуће да приликом напредовања узимати у обзир оцене државних службеника у низу оцена за године у којима су оцењени, не рачунајући годину у којој нису оцењени због трудничког, породиљског или одсуства са рада ради неге детета, те да ће убудуће под узастопним годинама подразумевати године у којима је државни службеник био оцењен, а које могу бити у вези са календарским годинама у случајевима када није било прекида у оцењивању или годининама које су непосредно претходе или следе години у којој државни службеник није био оцењен.

7. Одредбама члана 66. став 5. Нацрта закона је прописано да изузетно од става 4. овог члана, ако је након спроведеног јавног конкурса за обављање приправничког стажа примљено лице које је државни службеник у радном односу на неодређено време у државном органу, државни службеник се распоређује на радно место на којем се обавља приправнички стаж у статусу приправника до окончања трајања приправничког стажа, док је ставом 6. истог члана прописано да државном службенику који обавља приправнички стаж у другом државном органу мирују права и обавезе из радног односа у органу у којем је засновао радни однос на одређено време. Мишљења смо да је редослед наведених ставова потребно још једном размотрити с обзиром да новододати став 5. представља изузетак од правила или да је потребно појаснити одредбу става 5. у погледу статуса државног службеника који је у радном односу на неодређено време, а који обавља приправнички стаж.
8. Чланом 67. став 2. Нацрта закона прописано је да се државни службеник који је у радном односу на неодређено време, а који је конкурисао на јавни конкурс јер жели да заврши приправнички стаж у оквиру своје стручне спреме, након завршеног приправничког стажа распоређује на одговарајуће радно место за које испуњава услове за рад у државном органу у којем је засновао радни однос на неодређено време. Уколико такво радно место не постоји, овај државни службеник остаје нераспоређен иако му мирују права и обавезе из радног односа на радном месту за које је засновао радни однос на неодређено време (члан 66. став 4. Нацрта закона). Мишљења смо да је наведене одредбе потребно још једном размотрити са аспекта правила која се односе на мировање радног односа. Последица овако дефинисане одредбе је да државни службеник који због своје потребе за унапређењем односно обављањем приправничког стажа у оквиру своје стручне спреме обавља приправнички стаж у другом органу може бити кажњен губитком постојећег радног места, односно остати нераспоређен, што га може демотивисати да заврши приправнички стаж.
9. Повереник је мишљења да је члан 79. Нацрта закона потребно још једном размотрити те предвидети да и други државни органи могу да предузимају мере у вези са одливом кадрова са одређених послова. Наиме, мишљења смо да је после става 5. Потребно додати став 6. који гласи: „Други државни органи могу да предузимају мере из става 4. у оквиру своје надлежности у складу са законом“.
10. Нацртом закона се на више места установљавају различите евиденције попут евиденција о поклонима, додатном раду државних службеника, чланству у органима, пријавама и мерама у вези са сукобом интереса, програмима стручног усавршавања, полагању државног испита и др. Такође је чланом 81. Нацрта закона прописано да Влада уредбом уређује ближу садржину и начин вођења централне кадровске евиденције и обезбеђивање података потребних за упис у централну кадровску евиденцију. Поред тога чланом 84. Нацрта закона уређено је да Влада уредбом уређује ближу садржину и начин вођења евиденција интерног тржишта рада и обезбеђивање података потребних за упис у евиденцију. Указујемо да осетљиви подаци о личности могу представљати и лично својство у смислу члана 2. Закона о забрани дискриминације (брачно и породично стање, национална припадност и сл) те је приликом уређења ових евиденција потребно водити рачуна о антидискриминационим одредбама.
11. Такође, указујемо да Нацрт закона не садржи одредбу о родно диференцираном језику, односно да су употребљене речи у мушком роду (нпр. намештеник, запослени), као генерички неутрални термини и за мушки и женски род, чиме се нарушава принцип равноправности полова. Употреба језика, у којем се присуство, једнак статус и улоге жена и мушкараца у друштву равноправно одражавају и третирају са једнаком вредношћу и достојанством, суштински је аспект родне равноправности и од значаја је за постизање фактичке равноправности полова. Овај став је изражен у многим међународним документима који се односе на недискриминаторну употребу језика, као што су План за кориговање садашње неравнотеже између мушкараца и жена у политичком животу Међупарламентарне уније (МПУ) и Препоруке Одбора министара о елиминисању сексизма у језику R (90)4, које су усвојене 21. фебруара 1990. године. Имајући у виду наведено, по нашем мишљењу, потребно је да се у Нацрт закона унесе одредба према којој сви појмови који се користе у том закону у мушком роду обухватају исте појмове у женском роду.

[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. тачка 7)

[2] „Службени гласник РС“, број 98/06

[3] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број 98/06) члан 60.

[4] „Службени лист ФНРЈ – Међународни уговори”, број  3/61

[5] „Службени гласник РС”, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 и 24/17 – УС, члан 18.

[6] „Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05-исправка, 83/05-исправка, 64/07, 67/07-исправка, 116/08, 104/09, 99/14 и 94/17

[7] „Службени гласник РС“, бр. 29/08, 30/15, 20/18, 42/18

[8] „Службени гласник РС“, бр.  79/05, 81/05 – испр., 83/05 – испр., 64/07, 67/07 – испр., 116/08, 104/09, 99/14 i 94/17

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

Мишљење на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о државним службеницима