бр. 011-00-35/2017-02 датум: 21. јул 2017.
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереница за заштиту равноправности, даје
МИШЉЕЊЕ
на Нацрт закона о дуалном образовању
Министарство просвете, науке и технолошког развоја је дописом број: 011-00-126/2017-04 од 4. јула 2017. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о дуалном образовању (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.
Поступајући по овом допису, дајемо мишљење на Нацрт закона, са аспекта делокруга рада Повереника за заштиту равноправности.
Повереник за заштиту равноправности указује да се по први пут законом уређује садржај и начин остваривања дуалног образовања, кроз увођење новог радно-образовног процеса – учења кроз рад. С обзиром да је Повереник спровео анализу Нацрта закона са аспекта антидискриминационих прописа, треба нагласити да пракса ове институције показује да су већ дужи временски период два најчешћа основа дискриминације због којих грађани подносе притужбе Поверенику за заштиту равноправности – инвалидитет и старосно доба, и то најчешће у области рада и запошљавања, као и образовања и стручног оспособљавања. Наиме, према годишњем извештају Повереника за заштиту равноправности за 2016. годину, дискриминација деце је још увек распрострањена у Србији. Посебно рањиве категорије деце су деца са инвалидитетом, која живе у институцијама, нарочито деца са интелектуалним сметњама, ромска деца и деца без родитељског старања, која су најчешће дискриминисана у области образовања. Стога, Повереник за заштиту равноправности указује да Нацрт закона, који уређује остваривање једног посебног вида образовања уз учење кроз рад код послодавца, треба да буде усклађен са највишим стандардима у области права детета и забране дискриминације. С тим у вези, Повереник за заштиту равноправности истиче да важно полазиште у циљу постизања пуне равноправности за све ученике који ће се школовати у систему дуалног образовања представљају одредбе Закона о ратификацији Конвенције о правима детета[2] која у члану 28. прописује обавезу државе да призна право на образовање и да у циљу постизања овог права, између осталог, посебно подстакне развој различитих облика средњошколског образовања, укључујући опште и стручно образовање, које је доступно свој деци и да предузиме одговарајуће мере као што су увођење бесплатног образовања и пружање финансијске помоћи у случају потребе. Поред тога, Конвенција прописује и потребу да се свој деци ставе на располагање образовне и стручне информације и услуге професионалне оријентације. Такође, чланом 29. став 1. Конвенције о правима детета дефинисани су циљеви образовања тако што је прописано да образовање детета треба да буде усмерено на свеобухватан развој пуног потенцијала детета, уз развијање поштовања људских права, појачан осећај идентитета и припадности и његову или њену социјализацију и интеракцију са другима и са окружењем. Са тим у вези, од великог значаја је и члан 12. став. 1. Конвенције којим је прописано да државе чланице обезбеђују детету које је способно да формира своје сопствено мишљење право слободног изражавања тог мишљења о свим питањима која се тичу детета, с тим што се мишљењу детета посвећује дужна пажња у складу са годинама живота и зрелошћу детета.
Имајући у виду наведено, односно да Нацрт закона треба да буде усклађен са највишим стандардима у области права детета и забране дискриминације, Повереник указује да за нека од предложених нормативних решења није могуће утврдити њихов циљ и разлог прописивања, те се намеће неколико питања везаних за реализацију дуалног образовања као што је питање заштите права ученика од експлоатације и дискриминације током учења кроз рад. Нацртом закона који нам је достављен на мишљење, дуално образовање је дефинисано (члан 2. тачка 1) као „модел реализације у систему средњег стручног образовања и васпитањаˮ. Повереник за заштиту равноправности сматра да је и поред наведене формулације, остаје нејасно да ли је дуално образовање обавезан вид образовања за све образовне профиле у трајању од три, односно четири године, те уколико није, поставља се питање да ли ученик и његови законски заступници имају право да изаберу да ли ће ученик похађати одређени образовни профил кроз дуално образовање или не. С тим у вези, нејасно је каква ће права имати ученик у односу на вредновање његових постигнутих резутата уколико одлучи да напусти школовање по дуалном систему и да настави обазовање у образовној установи која не прати овај модел. Стога сматрамо да је наведена питања потребно детаљније уредити како би се избегли проблеми у примени закона.
Повереник за заштиту равноправности указује да Нацртом закона обавезе школе везане за праћење учења на раду код послодавца нису уређене на довољно прецизан начин, посебно имајући у виду да је чланом 21. Нацрта закона прописано да уговор о учењу кроз рад закључују послодавац и родитељ, односно други законски заступник ученика, у писаној форми. Ово је нарочито важно имајући у виду да се образовање и васпитање спроводи уз поштовање низа веома значајних принципа чији је циљ да се поред стицања знања и вештина оствари и пун интелектуални, емоционални, социјални, морални и физички развој сваког детета, ученика и одраслог, у складу са његовим узрастом, развојним потребама и интересовањима, те да делатност образовања и васпитања спроводе образовне установе[3]. Потребно је уредити питање на који ће начин школа обезбедити поштовање принципа и циљева образовања и васпитања, прописаних законом који уређује основе система образовања и васпитања, онда када је дете на раду код послодавца и није под надзором и директном заштитом школе, односно неопходно је усклађивање закона који уређује основе система образовања и васпитања са Нацртом закона.
У том смислу, према нашем мишљењу, поред наведеног, потребно је додатно размотрити одредбе Нацрта закона које уређују обуку и лиценце за инструкторе. Наиме, према Нацрту закона инструктор, у сарадњу са координатором учења кроз рад, реализује, води и надзире учење кроз рад код послодавца, под условима и на начин којим се обезбеђује безбедност и здравље на раду, у складу са законом (члан 29. став 2. Нацрта закона). Нацрт закона одређује да обуку инструктора спроводи Привредна комора Србије, као и да обука садржи основе педагошко-дидактичких знања и вештина. Закон о привредним коморама одређује да су привреднe коморе интересне, пословно-стручне и непрофитне организације привредних субјеката које повезује заједнички пословни интерес, у циљу усклађивања и заступања интереса чланова и подстицања привредних активности[4], а у члану 12. прописује основне послове Привредне коморе Србије. Стога сматрамо да је у програм обуке која укључује стицање основе педагошко-дидактичких знања, односно основних знања за рад са децом и њихово подучавање одређеним практичним знањима и адекватно укључивање у процес рада, потребно укључити лица која су обучена за преношење таквих знања чиме се може постићи основни циљ обуке инструктора.
Поред тога, начелно указујемо да је поједина решења из Нацрта закона потребно прецизирати како би се избегле могуће дилеме у погледу њихове примене. То се, поред осталог, односи на члан 2. тачка 6) којом је одређено, поред осталог, да план реализације учења кроз рад „доноси се у сарадњи школе и послодавцаˮ. Оваква формулације оставља отворено питање ко, односно који орган и у ком року доноси овај важан акт који садржи опис активности, место и динамику остваривања учења кроз рад. Такође, чланом 8. Нацрта закона уређено је каријерно вођење и саветовање у дуалном образовању и са циљем јачања вештина управљања каријером и доношења промишљених и одговорних одлука о професионалној будућности одређено да школа формира тим за каријерно вођење и саветовање. Нацртом закона, међутим није предвиђен број чланова тима, начин њиховог предлагања, услови које морају испуњавати да би били изабрани, поступак избора, као и евентуална награда за рад, а посебно конкретан делокруг овог органа који би требало да има изузетан значај у остваривању права и обавеза ученика који су укључени у модел дуалног образовања.
Поред изнетих начелних примедаба на текст Нацрта закона, Повереник за заштиту равноправности указује и на следеће:
- Одредба члана 3. тачка 12) Нацрта закона прописује један од принципа дуалног образовања, који гласи: „једнаке могућности – обезбеђивање једнаких услова за стицање образовања, без икакве дискриминације с обзиром на пол, расну, националну, културну, етничку и верску припадност, језик, сексуалну оријентацију, место боравка, материјално стање, инвалидитет и друга лична својства.ˮ Имајући у виду да ова одредба фактички представља забрану дискриминације у остваривању дуалног образовања, Повереник за заштиту равноправности не инсистира на измени предложеног решења из раније датог мишљења да се усклади листа личних својстава са Законом о забрани дискриминације, имајући у виду да је Нацрт закона lex specialis у односној области, односно области образовања кроз рад, као и чињеницу да листа личних својстава није затворена.
- Повереник посебно указује да приликом одабира послодаваца код којих ће ученик учити на раду, треба имати у виду одредбе Закона о потврђивању Конвенције МОР број 182 о најгорим облицима дечјег рада и Препорука МОР број 190 о забрани и хитној акцији за укидање најгорих облика дечијег рада[5], чиме се Република Србија обавезала да ће обезбедити заштиту деце од опасног рада. С тим у вези, Нацрт закона би требало да садржи одредбе којим ће се прописати забрана опасног рада за децу, при чему напомињемо да је Влада донела Уредбу о утврђивању опасног рада за децу[6] која забрањује или ограничава рад у читавом низу привредних делатности, нарочито имајући у виду да експлоатација деце и дечијег рада може представљати и узрок и последицу дискриминације, односно неједнакости.
У том смислу, Повереник је у мишљењу на Нацрт закона о дуалном образовању, који је био предмет јавне расправе, указао да је одредбу члана 15. став 2. којом је било прописано да је приликом избора послодавца школа у обавези да се руководи најбољим интересом ученика, потребно прецизирати како не би дошло до различитог поступање у пракси, јер није јасно на који се начин, односно применом којих критеријума утврђује најбољи интерес ученика. Међутим, у тексту Нацрта закона који нам је достављен на мишљење након спроведене јавне расправе, наведена одредба је изостављена. Сматрамо да је изостављање наведене одредбе последица неспоразума, те да ју је неопходно унети у текст Нацрта закона тако да је при закључивању уговора о дуалном образовању потребно првенствено водити рачуна о најбољем интересу ученика, који ће се, као правни стандард, тумачити у сваком конкретном случају.
Овде указујемо и на одредбу члана 22. тачка 10) која се односи на обавезу ученика, која је одређена као обавезан елемент уговора о учењу кроз рад, да поштује интерна акта послодавца и правила радне дисциплине. Не спорећи ни у ком погледу обавезу ученика да поштује правила рада и дисциплине код послодавца код којег остварује учење кроз рад како би касније као одговоран запослени био укључен у процес рада, Повереник указује да ваља имати у виду да се ради о малолетним лицима која пролазе обуку, те да се може поставити питање да ли су у могућности да поштују интерне акте послодавца и правила радне дисциплине у потпуности и без изузетка, односно да ли би под таквим условом посредно била изложена неједнаком поступању у смислу Закона о забрани дискриминације. Поред тога, ученици у дуалном моделу средњег стручног образовања и васпитања имају посебна права и обавезе и у оном делу образовног процеса који се одвија у средњој школи. Није занемарљива и чињеница да Нацрт закона у члану 24. даје право послодавцу да раскине уговор о учењу кроз рад ако је „ученик прекршио радну дисциплину у складу са законом и општим актом послодавца и обавезе у складу са уговором о учењу кроз радˮ. Мишљења смо да је потребно размотрити начин проналажења најбољег решења у конкретном случају, посебно узимајући у обзир узраст ученика који се образују кроз рад, односно његове године и зрелост.
- Даље, Повереник за заштиту равноправности истиче да је потребно размотрити главу III Нацрта закона којом се уређују уговори у дуалном образовању. Наиме, чланом 21. Нацрта закона прописано је да уговор о учењу кроз рад закључују послодавац и родитељ, односно други законски заступник ученика, у писаној форми. С тим у вези, Повереник подсећа на одредбу члан 12. став. 1. Конвенције о правима детета којим је прописано да државе чланице обезбеђују детету које је способно да формира своје сопствено мишљење право слободног изражавања тог мишљења о свим питањима која се тичу детета. Овде посебно треба узети у обзир чињеницу да се радна способност стиче са 15 година живота, те је стога потребно још једном размотрити одредбу која се односи на закључење уговора о учењу кроз рад, како би се узеле у обзир потребе и интересовања ученика. У том смислу указујемо и на чињеницу да текст Нацрта закона није у том смислу уједначен и не пружа могућност доследног тумачења. Наиме, у члану 13. став 2. Нацрта закона одређено је да се међусобни однос послодавца и ученика, односно родитеља или другог законског заступника ученика уређује уговором о учењу кроз рад, а у члану 23. Нацрта закона да ученик, односно родитељ или други законски заступник може, између осталог, закључити уговор о учењу кроз рад са више послодаваца. Оваква решења остављају могућност различитог тумачења, односно остаје нејасно која лица су уговорне стране при закључивању уговора о учењу кроз рад (послодавац и родитељ, послодавац и ученик, послодавац, ученик и родитељ), што би у практичној примени закона могло довести ученике у неједнак положај при закључивању наведеног уговора. Дакле, неопходно је у том смислу извршити терминолошко усклађивање текста Нацрта закона, што ће следствено олакшати његову примену.
Са друге стране, треба размотрити и одредбе које се односе на раскид уговора о учењу кроз рад јер је уочљиво да Нацрт закона не даје јасан одговор на питање раскида, измене и правних дејстава уговора између послодавца и родитеља, односно законског заступника, када ученик постане пунолетан. Такође, при прописивању услова за раскид уговора (било од стране послодавца, било од стране родитеља или другог законског заступника) највећи број услова се односи на ученика – његов статус, својства, поступке или исказану вољу. Истовремено се само два услова односе на послодавца, при чему је могуће кршење права ученика од стране послодавца као услов за раскид уговора одређено веома уско, као неиспуњавање обавеза из уговора о учењу кроз рад код послодавца (члан 25. тачка 3).
- На крају, Повереник за заштиту равноправности сматра да је веома значајно што је Министарство просвете, науке и технолошког развоја, у складу са примедбом Повереника изнетом на текст Нацрта закона који је био предмет јавне расправе, уважило значај стварања и обезбеђивања услова за укључивање ученика са инвалидитетом у припреми плана уписа ученика у средње школе. Међутим, указујемо да је одредбу члана 7. став 3. Нацрта закона потребно терминолошки ускладити са антидискриминационим прописима, првенствено са Законом о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом[7]. Поред наведеног, неопходно је и при уређивању питања да ли ће учење кроз рад бити приступачно и ученицима са инвалидитетом, нарочито у погледу разумног прилагођавања, ускладити одредбе Нацрта закона са Законом о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. тачка 7)
[2] Закон о ратификацији Конвенције УН о правима детета („Службени лист СФРЈ – Међународни уговори“, број 15/90 и „Службени лист СРЈ – Међународни уговори, бр. 4/96 и 2/97)
[3] Закон о основама система образовања и васпитања („Службени гласник РС”, бр. 72/09, 52/11, 55/13 и 35/15 – аутентично тумачење и 68/15), члан 4. тачка 1. и члан 7. став 1.
[4] Члан 2. Закона о привредним коморама („Службени гласник РС”, број 112/15),
[5] „Службени гласник – Међународни уговори“, број 2/03
[6] „Службени гласник РС”, број 53/17
[7] „Службени гласник РС“, бр. 33/06 и 13/16
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
Мишљење на Нацрт закона о дуалном образовању
