бр. 021-01-01293/2024-02 датум: 23.12.2024.
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1] да прати спровођење закона који се тичу забране дискриминације и упућује препоруке мера органима јавне власти и другим лицима за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, Повереник за заштиту равноправности упућује банци
ПРЕПОРУКУ МЕРА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ РАВНОПРАВНОСТИ И ЗАШТИТЕ ОД ДИСКРИМИНАЦИЈЕ
Повереник за заштиту равноправности препоручује банци да избеглицама, лицима са одобреном супсидијарном заштитом и тражиоцима азила:
– омогући приступ банкарским производима и услугама (као што је примера ради, отварање и коришћење основног платног рачуна) без дискриминације по било ком стварном или претпостављеном личном својству, узимајући у обзир у складу са прописима специфичност статуса избеглице у погледу боравка, права на рад, изгледа личне карте и докумената који се издају у поступку азила.
Потребно је да о предузетом банка обавести Повереника у року од 30 дана од пријема препоруке мера за остваривање равноправности.
Против ове препоруке мера за остваривање равноправности није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њоме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.
О б р а з л о ж е њ е
Поверенику за заштиту равноправности обраћају се избеглице и тражиоци азила као и организације цивилног друштва у њихово име, указујући на проблеме са којима се ова лица сусрећу приликом отварања рачуна и коришћења банкарских услуга. Тако се Поверенику обратило удружење Београдски центар за људска права, организација која годинама заступа и пружа помоћ избеглицама и тражиоцима азила, појашњавајући поједине проблеме на које су наишле особе са додељеном привременом заштитом или са одобреним правом на азил у погледу приступа банкарским услугама. У свом обраћању су истакли да запослени у банкама веома често не препознају и у свом поступању не праве разлику између странаца на које се односи Закон о странцима, и тражилаца азила, особа са додељеном привременом заштитом и избеглица који припадају рањивој категорији и који јесу пореклом држављани других земаља али према националним законима нису странци већ избеглице на које се примењује други пропис, као што је Закон о азилу и привременој заштити. Како је наведено, у пракси се потешкоће огледају у томе што се од њих захтева да приликом подношења захтева за отварање рачуна доставе пасош и пријаву боравка. Поједини од њих уопште немају пасош или им је тај документ истекао али сви имају личну карту коју издаје Канцеларија за азил Министарства унутрашњих послова. Наведено је да се идентитет избеглица и тражилаца азила може утврдити личним документима које им издаје ова канцеларија и то: личном картом за лице коме је одобрено право на уточиште, личном картом за лице коме је додељена супсидијарна заштита, личном картом за лице коме је додељена привремена заштита (избеглице из Украјине) и личном картом за тражиоце азила. Поред личних карата, сви они имају уверење да поседују евиденцијски број странца (ЕБС) који такође издаје Канцеларија за азил. Такође, појашњавају да треба разумети да ова категорија људи не врши пријаву боравка у дежурној служби полицијске станице на чијој територији је адреса објекта у којем је странац смештен или у подручној полицијској управи, већ у Канцеларији за азил, као организационој јединици Министарства унутрашњих послова. Иако личне карте које имају нису биометријске (пластифициране су и попуњене руком), МУП поседује биометријске податке о особама којим је издао идентификациони документ. Удружење појашњава да приступ финансијским производима често за избеглице значи приступ учешћу у економском животу, као и изградњи самосталности и стабилности за себе и своје породице. Истичу да су платни рачуни избеглицама и тражиоцима азила потребни из различитих разлога, а најчешће оних који се тичу примања месечних зарада или финансијске помоћи. Даље указују да су се јавиле нове потешкоће након измена Закона о запошљавању странаца према којем је тражиоцима азила омогућен слободан приступ тржишту рада шест месеци након подношења захтева за азил. Банке особама које у Републици Србији бораве мање од годину дана нуде само могућност да отворе рачун за нерезиденте, под условом да испуњавају додатне услове. Годину дана након боравка у Републици Србији, постоји могућност да се отвори рачун за резиденте али банке не узимају у обзир потврду о статусу коју издаје Канцеларија за азил, у којој је назначен датум када је особа поднела захтев за азил, већ само издате личне карте. Захтев за издавање личне карте се може поднети тек након подношења захтева за азил и у пракси се дешава да се некада мора мало сачекати на издавање ове личне карте. Треба разумети да су приликом преузимања нове личне карте, ова лица у обавези да неважећи документ врате Канцеларији за азил, и уколико немају фотографију документа који је истекао, нису у могућности да приложе доказе какав банка захтева – да у Републици Србији бораве дуже од годину дана. Такође наводе да банке захтевају још један документ – уговор о раду или званични акт државних органа или међународних организација, на основу кога се види разлог отварања рачуна у банци. Имајућу и виду да послодавци приликом запошљавања тражилаца азила, скоро увек сачињавају уговоре о раду који подразумевају рад од неколико месеци јер је трајање уговора условљено трајањем личне карте која се издаје на период од шест месеци, ниједан тражилац азила није у могућности да испуни овај услов.
Ове проблеме на које је указало удружење и избеглице које се обраћају Поверенику у остваривању банкарских услуга потврђују и налази Агенције Уједињених нација за избеглице (УНХЦР), као и Комесаријата за избеглице и миграције. Њихова искуства такође показују да је већина изазова у приступу рачунима и другим финансијским производима повезана првенствено са непрепознавањем личних докумената избеглица и тражилаца азила, као и управљањем ризицима од стране банака.
Имајући у виду важност банкарских услуга за избеглице и тражиоце азила, 15. новембра 2024. године одржана је и конференција коју је организовао УНХЦР са циљем унапређења приступа избеглица финансијским услугама.[2] Након конференције УНХЦР са партнерима, укључујући и Повереника за заштиту равноправности Републике Србије обратили су се банкарском сектору са циљем омогућавања и побољшања приступа платним рачунима за избеглице и тражиоце азила. У закључцима ове конференције је, поред осталог наведено да избеглицама и тражиоцима азила у Србији треба омогућити неометан приступ макар основним банкарским производима и услугама, као што су платни рачуни, јер ове особе имају суштинску потребу за платним рачунима како би могле да добијају и користе месечне зараде или финансијску помоћ, што је њихово основно право, директно повезано с материјалним условима прихвата дефинисаним у Закону о азилу и привременој заштити. Даље је наведено да финансијска инклузија не само да омогућава избеглицама да поново изграде животе на достојанствен начин, већ и да учествују у економском и друштвеном животу и пруже допринос локалним заједницама, што води и њиховој већој самосталности и мањој рањивости и смањењу зависност од хуманитарне помоћи. Такође је наглашено да би све већем броју избеглица предузетника добродошла помоћ финансијских институција кроз приступ менторству и обукама, као и кредитним производима, који им тренутно нису доступни.
Поред случајева из домаће праксе, на овој конференцији указано је на примере добре праксе из европских и других земаља, укључујући смернице Европског надзорног тела за банкарство и Радне групе за финансијску акцију (ФАТФ). У својим смерницама, обе институције су навеле да омогућавање приступа макар основним финансијским производима има важну улогу у борби против прања новца и финансирања тероризма, јер недостатак приступа може довести до трансакција у „сивој зони“, што ограничава транспарентност и повећава ризик од криминала и прања новца.
Поред наведених проблема, Повереник указује да је поступајући по више притужби организације цивилног друштва које су поднете против појединих банака, у претходном периоду указивао и на неопходност процењивања и разматрања сваког конкретног случаја када се банци обрати избеглица или тражилац азила у складу са законом, без негативне генарализације на основу држављанства или места рођења овог лица. Тако је у једном поступку поводом притужбе коју је поднео Београдски центар за људска права против банке јер је без улажења у оправданост захтева одбијено отварање рачуна клијенткињи само зато јер је рођена у Ирану, Повереник донео мишљење да је банка повредила антидискриминационе прописе. У изјашњењу на ову притужбу, банка је навела да током 2020. године није отварала рачуне физичким лицима пореклом из Ирана, Ирака и Авганистана, с обзиром на чињеницу да су ове државе имале стратешке недостатке у систему спречавања прања новца и финансирања тероризма, сходно међународној класификацији ФАТФ. Током поступка, Повереник је у циљу утврђивања правилног и потпуног чињеничног стања затражио појашњење од Народне банке Србије. Народна банка је у одговору, између осталог, навела да банке могу да успоставе пословни однос са лицима у статусу тражиоца азила или избегличком статусу, а која су избегла из Ирана, Авганистана и Ирака, ако су испуњени законом и подзаконским актима утврђени формални и материјални услови који се једнако примењују на сва физичка лица, те да је обвезник (банка) дужна да када успоставља пословни однос са странком из државе која има стратешке недостатке у систему за борбу против прања новца и финансирања тероризма, примени појачане радње и мере, у складу са законом и интерним актима банке. Дакле, чињеница да избегло лице долази из државе порекла која има стратешке недостатке у систему спречавања прања новца и финансирања тероризма, према класификацији међудржавних тела (нпр. ФАТФ) не искључује могућност да банка успостави пословни однос са овим лицима, већ је банка дужна, у таквим случајевима примени појачане радње и мере познавања и праћења странке. Наиме, законски прописи предвиђају да се пословни однос неће успоставити само уколико је банка проценила висок ризик при успостављању пословног односа, а није могла да примени појачане радње и мере, у складу са законом и интерним актом банке.
Имајући у виду све наведено, у складу са чланом 33. став 1. тачка 9) Закона о забрани дискриминације Повереник упућује ову препоруку мера свим банкама које послују на територији наше земље како би се унапредило стање у погледу остваривања банкарских услуга избеглица и тражиоца азила, посебно у погледу отварања основних платних рачуна.
С тим у вези, Повереник за заштиту равноправности најпре указује да је Уставом Републике Србије[3] прописана забрана дискриминације, непосредне или посредне, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.
Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану 2. став 1. тачка 1. прописује да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Чланом 17. став 1. овог закона прописано је да дискриминација у пружању јавних услуга постоји ако правно или физичко лице, у оквиру своје делатности, односно занимања, на основу личног својства лица или групе лица, одбије пружање услуге, за пружање услуге тражи испуњење услова који се не траже од других лица или групе лица, односно, ако у пружању услуга неоправдано омогући првенство другом лицу или групи лица.
Чланом 17. став 1. Закона о забрани дискриминације прописано је да дискриминација у пружању јавних услуга постоји ако правно или физичко лице, у оквиру своје делатности, односно занимања, на основу личног својства лица или групе лица, одбије пружање услуге, за пружање услуге тражи испуњење услова који се не траже од других лица или групе лица, односно, ако у пружању услуга неоправдано омогући првенство другом лицу или групи лица.
Конвенција о статусу избеглица[4] регулише правни положај избеглица, као и покретну и непокретну имовину избеглица. Чланом 30. ове конвенције прописано је да свака држава уговорница треба да обрати благонаклону пажњу молбама које подносе избеглице који желе добити овлашћење за трансфер све друге имовине потребне за њихово ново настањивање у некој другој земљи где су примљени ради новог настањења.
Закон о азилу и привременој заштити[5] уређује статус, права и обавезе тражилаца азила и лица којима је одобрено право на азил и привремену заштиту, начела, услове и поступак за одобрење и престанак права на азил и привремену заштиту, као и друга питања од значаја за азил и привремену заштиту. Овим законом дефинисани су и појмови избеглица, лица која имају право на уточиште, лица са супсидијарном заштитом и тражилаца азила у Републици Србији. Чланом 7. овог закона прописано је да је приликом спровођења одредаба овог закона забрањена свака дискриминација по било ком основу, у складу са посебним прописима којима су уређена питања забране дискриминације, а нарочито по основу расе, боје коже,националне припадности и др. Одредбом члана 24. прописано је да се право на уточиште, односно статус избеглице одобрава тражиоцу који се налази изван државе свог порекла или државе уобичајеног боравишта, а оправдано страхује од прогона због своје расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности, припадности одређеној друштвеној групи или политичког уверења, а због чега не може или не жели да прихвати заштиту те државе. Чланом 59. овог закона прописано је да лице коме је одобрено право на уточиште или супсидијарну заштиту, има право, између осталих, и на здравствену заштиту, образовање, приступ тржишту рада, својину, помоћ при интеграцији.
Законом о странцима[6] прописано је, да у поступку одлучивања о правима и обавезама странаца у вези са уласком и боравком на територији Републике Србије, Министарство унутрашњих послова прибавља мишљење државног органа надлежног за заштиту безбедности Републике Србије у погледу процене да ли улазак или боравак странаца на територији Републике Србије представља неприхватљив безбедносни ризик. Приликом доношења процене безбедносног ризика, надлежни органи, на основу прикупљених података разматрају да ли улазак и боравак странаца на територји Републике Србије угрожава безбедност Републике Србије и њених грађана, у мери у којој то представља неприхватљив безбедносни ризик (члан 9. став 6). Уколико се у поступку одлучивања о правима и обавезама странаца процени да улазак и боравак странаца на територији државе представља неприхватљив безбедносни ризик, одлуку којом се ускраћује улазак или боравак странаца на територији Републике Србије доноси надлежни орган, осим уколико постоје разлози из члана 83. став 3. овог закона.
Закон о запошљавању странаца[7] у члану 3. став 3. тач. 2. и 3. прописује да право на рад у Републици Србији, без издате јединствене дозволе остварује странац коме је одобрен азил или привремена заштита као и странац који је тражилац азила и ком у периоду од шест месеци након подношења захтева за азил одлука по том захтеву није донета без његове кривице. У ст. 4. и 5. истог члана прописано је да странац коме је одобрен азил или привремена заштита остварује право на рад у периоду важења документа који му се издаје у складу са законом, док странац који је тражилац азила и ком у периоду од шест месеци након подношења захтева за азил одлука по том захтеву није донета без његове кривице, остварује право на рад у периоду трајања статуса тражиоца азила.
Закон о спречавању прања новца и финансирања тероризма[8] под обвезницима у смислу овог закона подразумева и банке (члан 4. став 1. тачка 1.). Одредбом члана 6. став 1. овог закона прописано је да је обвезник дужан да изради и редовно ажурира анализу ризика од прања новца и финансирања тероризма у складу са овим законом, смерницама које доноси орган надлежан за вршење надзора над применом овог закона и проценом ризика од прања новца и финансирања тероризма израђеном на националном нивоу (члан 6. став 1). Такође, одредбом члана 7. прописане су радње и мере познавања и праћења странке, према коме је, обвезник, између осталог, дужан да провери идентитет странке на основу докумената, података или информација прибављених из поузданих и веродостојних извора, затим да прибави и процени информацију о сврси и намени пословног односа или трансакције и друге податке, као и да провери и процени веродостојност информација о пореклу имовине која је или ће бити предмет пословног односа, односно трансакције, у складу са проценом ризика. Према одредби става 2. овог члана обвезник је дужан да одбије понуду за успостављање пословног односа ако не може да изврши радње и мере из става 1. овог члана, а ако је пословни однос већ успостаљен дужан је да га раскине. Одредбом члана 41. став. 1. Закона о спречавању прања новца и финансирања тероризма прописано је да је обвезник дужан да када успоставља пословни однос или врши трансакцију када пословни однос није успостављен, са странком из државе која има стратешке недостатке у систему за борбу против прања новца и финансирања тероризма, примени појачане радње и мере из става 2. овог члана. Ове радње и мере најпре обухватају прописане радње и мере из члана 7. став 1. овог закона (провера идентитета странке на основу докумената, података или информација прибављених из поузданих и веродостојних извора, прибављање и процена информација о сврси и намени пословног односа или транскација и др), као и да својим интерним актима дефинише које ће појачане радње и мере, и у ком обиму примењивати, у сваком конкретном случају, а у складу са чланом 35. став 2. Закона о спречавању прања новца и финансирања тероризма.
Смернице за примену одредаба Закона о спречавању прања новца и финансирање тероризма за обвезнике над којима Народна банка Србије врши надзор[9] у тачки 6. прописују да је обвезник дужан да идентификује ризик од прања новца и финансирања тероризма коме је изложен или ће бити изложен при успостављању пословног односа са странком. С тим циљем, обвезник разматра све релевантне врсте ризика, при чему увек узима у обзир ризик странке, географски ризик, ризик трансакције, ризик производа/услуга и ризик у вези са начином успостављања и одвијања пословног односа. Тачком 8. став 1. Смернице прописано је да ради идентификовања географског ризика, обвезник разматра нарочито ризик у односу на државу у којој странка или стварни власник странке има седиште, обавља делатност или с којом је на релевантан начин повезана, док је ставом 4. смерница прописано да је ради идентификовања новоа ризика од финансирања тероризма за одређену државу обвезник дужан да размотри следеће факторе: да ли постоји информације од тела надлежних за спровођење закона или веродостојних и поузданих извора које указују да држава финансира или подржава активности терористичких oрганизација или је познато да терористичке организације делују у тој држави; да ли су Уједињене нације, савет Европе, OFAC или друге међународне организације према држави примениле санкције, ембарго или сличне мере.
Законом о заштити корисника финансијских услуга[10], као једно од основних начела, у члану 5. тачка 2. прописује начело заштите од дискриминације.
Закон о платним услугама[11] у члану 73б прописује да је при отварању рачуна потрошача који има законит боравак у Републици Србији забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, генетских особености, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, места боравка, културе, језика, старости, сексуалног опредељења или инвалидитета. Према одредби члана 2. став 1. тачка 41. овог закона, законит боравак у Републици Србији означава боравак физичког лица у Републици Србији у складу са прописима којима се уређује пребивалиште и боравиште грађана, односно боравак странаца у складу са законом о странцима, укључујући и странца који борави у Републици Србији у складу са законима којима се уређује азил и избеглице или на основу међународног уговора. Чланом 73н овог закона прописано је да, не доводећи у питање примену одредаба закона којима се уређује спречавање прања новца и финансирање тероризма и других одредаба овог закона, банка је дужна да потрошачу који има законит боравак у Републици Србији, а нема отворен платни рачун, на његов захтев омогући отварање и коришћење платног рачуна са основним услугама. У ставу 6. овог члана прописано је да услови за отварање, вођење, и гашење платних рачуна потрошача са основним услугама морају бити недискриминаторни, у смислу члана 73б овог закона.
Чланом 33. став 1. тачка 9) Закона о забрани дискриминације прописано је да Повереник упућује препоруке мера органима јавне власти и другим лицима за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, док је чланом 48. Пословника о раду прописано да Повереник упућује ове препоруке када оцени да је то целисходно с обзиром на околности случаја, потребу хитног реаговања, могућност превентивног деловања или ради унапређења положаја и заштите од дискриминације. У складу са чланом 49. став 1. овог пословника Повереник доставља препоруку мера за остваривање равноправности и заштите од дискриминације органу јавне власти или другом лицу у чијем је делокругу област на коју се препорука односи, након чега прати спровођење препорука, а о поступању органа извештава кроз своје редовне и посебне извештаје, а може обавестити и јавност.
Имајући у виду све наведено, Повереник користи прилику да банкама укаже да избеглице, тражиоци азила, лица којима је одобрена супсидијарна заштита спадају у посебно рањиве групе лица које су у већем ризику од дискриминације, те да је за њих од изузетне важности да им се омогући да отворе платни рачун и да приступе банкарским услугама како би могли нормално да функционишу и како због непоседовања платног рачуна не би били изложени евентуално неједнаком поступању од стране органа или других лица. Не треба заборавити и да без отвореног рачуна ова лица не могу да приме ни новчану помоћ од државе, као ни зараду од послодавца. У складу са Правилником о социјалној помоћи за лица која траже, односно којима је одобрен азил[12], ова лица имају право на социјалну помоћ под условима прописаним законом и та помоћ им се исплаћује у виду месечне новчане помоћи. Такође, не треба заборавити ни да Закон о платним услугама прописује да полазећи од усвојених прописа, а не доводећи у питање примену одредаба закона којима се уређује спречавање прања новца и финансирања тероризма, потрошачу који има законит боравак у Републици Србији (а ова лица га имају), а нема отворен платни рачун, банка треба да омогући отварање и коришћење платног рачуна са основним услугама, при чему услови за отварање, вођење и гашење ових рачуна морају бити недискриминаторни. Повереник додатно наглашава да омогућавање приступа макар основним финансијским производима има важну улогу у борби против прања новца и финансирања тероризма, јер недостатак приступа може довести до трансакција у „сивој зони“, што ограничава транспарентност и повећава ризик од криминала и прања новца.
Имајући у виду све наведено Повереник за заштиту равноправности у складу са чланом 33. тачка 9. Закона о забрани дискриминације упућује препоруку мера свим банкама да избеглицама, тражиоцима азила, као и лицима са одобреном супсидијарном заштитом омогући приступ банкарским производима и услугама (као што је отварање и коришћење основног платног рачуна) без дискриминације по било ком стварном или претпостављеном личном својству, узимајући у обзир специфичност избегличког статуса у складу са прописима у погледу боравка, права на рад, изгледа личне карте и докумената који се издају у поступку азила.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/21), члан 33. став 1. тачка 9)
[2] https://www.unhcr.org/rs/28251-mogucnost-otvaranja-racuna-od-sustinske-vaznosti-za-ekonomski-opstanak-i-integraciju-izbeglica.html
[3] „Службени гласник РС“, бр. 98/06 и 115/21
[4] Уредба о ратификацији Конвенције о статусу избеглица са Завршним актом конференције опуномоћеника Уједињених нација о статусу избеглица („Службени лист ФНРЈ – Међународни уговори и други споразуми“, бр. 7/60)
[5] „Службени гласник РС“, бр. 24/18
[6] „Службени гласник РС“, бр.24718, 31/19 и 62/23
[7] „Службени гласник РС“, бр. 128/14, 113/17, 50/18, 31/19 и 62/23
[8] „Службени гласник РС“, бр. 113/17, 91/19 , 153/20 и 92/23
[9] „Службенигласник РС, бр. 13/18, 103/18,57/19, 137/20 и 49/21
[10] „Службени гласник РС“, 36/11 и 139/14
[11] „Службени гласник РС, 139/14, 44/18 и 64/24
[12] „Службени гласник РС“, број 12/20
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
578-24 Препорука мера банкама поводом приступа финансијским услугама избеглицама и тражиоцима азила 
