Бр. 011-00-00018/2021-02 датум: 25. мај 2021.године
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности, даје
МИШЉЕЊЕ
на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о финансијској подршци породици са децом
Министарство за бригу о породици и демографију је дописом број 011-00-00004/2021-01 од 12. маја 2021. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности 19. маја 2021. године текст Нацрта закона о изменама и допунама Закона о финансијској подршци породици са децом (у даљем тексту: Нацрт закона), са образложењем, ради давања мишљења.
Након анализе текста Нацрта закона, Повереник најпре користи прилику да укаже на неке одредбе важећег Закона о финансијској подршци породици са децом, које нису предмет ових измена и допуна, а поводом којих су се грађани и грађанке обраћали Поверенику.
С тим у вези указујемо да је одредбом члана 12. став 1. важећег Закона прописано да накнаду зараде, односно накнаду плате за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета остварују запослени код правних и физичких лица (запослени код послодавца), док је одредбом члана 17. став 1. тачка 2) истог закона прописано да остале накнаде по основу рођења и неге детета и посебне неге детета, за дете рођено 1. јула 2018. године и касније, може остварити мајка која је у периоду од 18 месеци пре рођења детета остваривала приходе по основу самосталног обављања делатности.
Поступајући по притужбама грађана и грађанки Поверенику за заштиту равноправности указано је да се поједине жене које самостално обављају делатност, налазе у неповољном положају када у току трудноће одсуствују са рада или одсуствују са рада након порођаја. Наиме, у складу са позитивним прописима, предузетница у периоду док је на трудничком или породиљском одсуству може да привремено затвори своју радњу, тј. да одјави делатност у АПР-у (замрзне предузетничку радњу). У том случају предузетница има прекид у осигурању и прима само накнаду у складу са чланом 17. Закона о финансијској подршци породици са децом, а од добијене накнаде уплаћује доприносе за обавезно социјално осигурање (доприносе за пензијско и инвалидско осигурање, здравствено осигурање и за осигурање у случају незапослености) уместо да као и друге запослене жене ову накнаду користи за потребе бриге о деци и породици. Друга могућност коју имају предузетнице јесте да поставе пословођу који може бити члан породице (који не мора бити у радном односу) или запослeно лице у радном односу. У том случају, предузетничка радња наставља са пословањем и предузетница је у обавези да запосленима и себи уплаћује доприносе за обавезно социјално осигурање.
Законом о привредним друштвима[2] уређује се правни положај привредних друштава и других облика организовања, па тако и правни положај предузетника (члан 1. став 1.). Одредбама члана 89. овог закона прописано је да предузетник може пословођење поверити пословно способном лицу (пословођа), који мора бити у радном односу код предузетника. Изузетно, ако је предузетник из оправданих разлога привремено одсутан (болест, школовање, избор на функцију и сл.), а нема запосленог пословођу, он/она може опште пословођење поверити члану свог породичног домаћинства за време тог одсуства, без обавезе да га запосли (члан 89. став 4.). Одредбама члана 90. овог закона прописан је прекид обављања делатности предузетника.
Даље, одредбама чл. 7, 8. и 9. Закона о доприносима за обавезно социјално осигурање[3] прописано је да су предузетници, између осталих, обвезници доприноса за пензијско и инвалидско осигурање, за здравствено осигурање и за осигурање у случају незапослености, а у складу са законима који уређују одређене системе.
Неспорно је да је Законом о финансијској подршци породици са децом прописано право на накнаду зараде и остале накнаде у случају породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, док право на накнаду доприноса за обавезно социјално осигурање није прописано ни за једну категорију корисника финансијске подршке породици са децом. Међутим, Повереник указује на тежак положај у којем се могу наћи поједине предузетнице које се сусрећу са бројним баријерама приликом покретања и очувања сопственог бизниса, јер се не ради о великим фирмама већ се ради о тзв. „предузетништву из нужде“. Република Србија је препознала тежак положај предузетница и Законом о буџету за 2021. годину опредељена су средства намењена за реализацију програма подстицања развоја предузетништва кроз финансијску подршку за жене предузетнице.
У Финалном извештају евалуације Акционог плана за спровођење Националне стратегије за родну равноправност Републике Србије[4] из 2018. године је наведено да родни јаз на тржишту рада опстаје упркос поклањању пажње овом проблему у националним стратегијама у области запошљавања и родне равноправности. У периоду спровођења Акционог плана, удео жена међу предузетницима се незнатно повећао (са 26% 2011. године на 34% 2017. године). У овом извештају је наведено да су мере за повећање запослености, предузетништва и пољопривредне активности део системских услова који омогућавају економско оснаживање жена али да се само делимично могу приписати спровођењу овог акционог плана, јер потичу из ранијег периода реформе политика запошљавања, социјалног укључивања и родне равноправности.
У циљу популационе политике и подстицања рађања Законом о финансијској подршци породици са децом прописано је право на накнаду зараде и остале накнаде за широк круг трудница и породиља – и за запослене код послодавца и за оне који самостално обављају делатност, односно остварују приходе по основу уговора о делу, ауторског уговора, пољопривреднице и др. Услед изостанка адекватне финансијске подршке у току трудноће и породиљског одсуства, поједине предузетнице морају да оптирају између пословног и породичног живота на начин да одлажу трудноћу или гасе предузетничку радњу с обзиром да не могу да обављају делатност због бриге о детету и јер не могу да финансирају трошкове за порезе и доприносе, а немају члана породице којег би могле да именују за пословођу. Имајући у виду наведено Повереник предлаже да се размотри могућност увођења мера у циљу побољшања положаја ових жена предузeтница које одсуствују са рада у вези са трудноћом и порођајем, посебно оних које немају могућност да именују члана домаћинства као пословођу док одсуствују са рада у вези са трудноћом и порођајем.
Поред тога, Повереник сматра да су измене и допуне овог закона прилика да се још једном размотре могућности за измену и оних одредаба важаћег Закона на које је Повереник раније указивао. Тако је у мишљењу на Нацрт закона из 2017. године предложено да се још једном размотри одредба члана 5. став 1. тачка 2. подтачка (10) важећег Закона, којом је између осталог прописано да су приходи од утицаја на остваривање права предвиђених овим законом и приходи остварени од осталих активности при чему није дефинисано шта се под овим активностима подразумева. Наиме, уколико приходи од осталих активности нису бар приближно одређени, надлежни органи ће у сваком конкретном случају имати дискреционо право да одлучују које ће приходе остварене од осталих активности рачунати, а које не, што би могло да доведе до различитог поступања у пракси. Поред тога, мишљења смо да је потребно још једном размотрити и одредбу става 5. овог члана важећег Закона, којом је прописано да се у приходе породице рачунају и приходи од пољопривредне делатности са имовине на којој чланови заједничког домаћинства живе, коју су стекли или је користе на основу уговора или договора, без обзира да ли је извршена њена укњижба односно закључен одговарајући правни посао, с обзиром да није јасно на који начин се ови приходи утврђују, односно доказују.
Даље, Повереник је у свом мишљењу на нацрт овог закона из 2017. године указао и на одредбу из члана 8. став 4. важећег Закона којом је прописано да се изузетно од ст. 1. и 2. овог члана право на дечији додатак може остварити уколико подносилац захтева, односно чланови његове породице, осим стамбеног простора у коме породица живи, поседују и гаражу и изнајмљени пословни простор (закуп) не већи од 20 квадратних метара. Повереник још једном истиче да је нејасно на који начин породица може да поседује изнајмљени пословни простор, као и да ли се мислило на то да породица даје у закуп пословни простор који поседује или да породица тј. неко од њених чланова користи пословни простор у закупу.
Такође, одредбом члана 17. став 6. важећег Закона је прописано да право на накнаду осталих прихода по основу рођења и неге детета може остварити и отац детета уколико мајка није жива, напустила је дете или је из објективних разлога спречена да непосредно брине о детету. Повереник истиче да су нејасни разлози због којих отац детета право на ову накнаду може оставрити само под наведеним условима, те се из овако прописане одредбе стиче утисак да је нега детета само обавеза мајке, јер је она једини титулар права на накнаду осталих прихода по основу рођења и неге детета. У члану 12. став 3. важећег Закона прописано је да накнаду зараде за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета могу остварити и отац детета, један од усвојитеља, хранитељ, односно старатељ детета, када у складу са прописима о раду користе наведено одсуство код послодавца. Дакле, иако је сврха прописивања права на остваривање ових накнада иста, као и код права из члана 17. важећег Закона, остваривање права на накнаду осталих прихода по основу рођења и неге детета, оцу се омогућава само под условима из става 6. овог члана. Сагласно наведеном предлажемо да се још једном размотри наведена одредба Нацрта закона.
Такође, Повереник је у свом мишљењу на Нацрт закона из 2017. године указао на одредбу из члана 22. важећег Закона, којом је између осталог прописано ко може остварити родитељски додатак. Овом приликом, указујемо на специфичан положај у којем се налазе усвојитељи. Наиме, јасно је да је родитељски додатак намењен родитељима и да се анализом ефеката ове накнаде долази до закључка да је у питању мера пронаталне политике са циљем подстицаја рађања, те самим тим није усмерена на усвојитеље[5]. Међутим, одредбом из члана 1. важећег Закона, између осталог је прописано да се финансијска подршка додељује ради побољшања услова за задовољавање основних потреба деце, усклађивања рада и родитељства, побољшања материјалног положаја породица са децом и слично, односно шире посматрано сврха давања предвиђених Законом је и подстицај породици, без посебног навођења да ли је та породица биолошка или је дете постало њен члан усвојењем. Подсећамо, да је Породичним законом[6] у члану 6. утврђено да усвојено дете има једнака права према усвојитељима као дете према родитељима, док према одредби члана 7. усвојитељи имају правни положај родитеља, односно да се усвојењем између усвојеника и његових потомака и усвојитеља и њихових сродника заснивају једнака права и дужности, као између детета и родитеља односно других сродника[7]. Поред тога, у образложењу Одлуке Уставног суда број IУз-40/2012 од 11. јула 2014. године, која је објављена 1. октобра 2014. године, а која се односила на родитељски додатак, Уставни суд је, поред осталог истакао да „финансијска подршка породици са децом обухвата побољшање услова за задовољавање потреба деце и подршку породици са децом, што несумњиво упућује на закључак да је у крајњој линији корисник ове финансијске помоћи дете”. Стога Повереник предлаже да се још једном размотри наведени предлог, те да се уколико се он усвоји, усвојитељима пропишу посебни рокови за подношење захтева за остваривање ове накнаде, јер се дете не може усвојити пре трећег месеца живота.
Поред наведеног Повереник користи прилику да укаже и на одредбе достављеног текста Нацрта закона.
Чланом 3. Нацрта закона којим се мења члан 13. став 4. важећег закона прописано је да се месечна основица накнаде зараде, односно накнаде плате добија дељењем збира основица из ст. 1. до 3. овог члана са 18 и да она не може бити већа од три просечне месечне зараде у Републици Србији, а од 1. јануара 2022. године не може бити већа од пет просечних месечних зарада у Републици Србији, према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике на дан почетка остваривања права. Наведени обрачун у којем се узима у обзир пет просечних месечних зарада у Републици Србији од 1. јануара 2022. године предвиђен је и за друга права прописан чланом 7. Нацрта закона којим се мења члан 18. став 7. важећег закона, као и чланом 9. Нацрта закона којим се мења члан 20. став 1. Нацрта закона. Из наведених одредаба је нејасно да ли је у питању одложена примена закона или само одложен обрачун у односу на пет посечних зарада у Републици који ће бити спроведен од 1. јануара 2022. године када би се повећао износ за сва лица која су поднела захтев после дана ступања на снагу овог закон. Може се поставити питање шта се дешава са лицима која су започела остваривање права пре ступања на снагу овог закона, а то право ће им истећи после 1. јануара 2022. године, као и са лицима која су започела остваривање права од дана ступања на снагу овог закона до 1. јануара 2022. године. Повереник похваљује чињеницу да законодавац враћа обрачун у односу на пет просечних зарада, као што је то било прописано ранијим законом који је важио пре тренутно важећег закона, међутим указује да овакво решење које је нејасно и које није предмет прелазних и завршних одредаба може опет потенцијално изазвати велики број притужби због евентуално различитог третмана жена због тренутка подношења захтева пре и после 1. јануара 2022. године.
Чланом 12. Нацрта закона мења се члан 25. став 8. важећег закона којим је прописано да родитељски додатак не може да се оствари ако родитељ који подноси захтев и дете за које се остварује право у моменту подношења захтева живе у иностранству. Повереник указује да је нејасно из наведене одредбе да ли је услов за остваривање права кумулативно одређен, односно да ли је потребно да и родитељ и дете живе у Републици Србији у тренутку подношења захтева за остваривање овог права. С тим у вези наводимо пример из праксе Повереника где се као питање поставило да ли ово право може да оствари родитељ који живи у Републици Србији а дете је као изванредан таленат остварило пуну стипендију и не школује се у систему образовања и васпитања Републике Србије већ је на школовању у иностранству.
Чланом 13. Нацрта закона мења се члан 25. важећег закона. Ставом 1. овог члана прописано је да се родитељски додатак не може остварити ако новорођено дете мајке за које се подноси захтев и њена деца претходног реда рођења нису вакцинисан у складу са прописима у области здравствене заштите Републике Србије. Повереник указује на одредбе прописа из области здравствене заштите које се односе на имунизацију. Закон о заштити становништва од заразних болести[8] чланом 32. прописује обавезну имунизацију лица одређеног узраста, као и других лица одређених законом, коју лице које треба да се имунизује, као ни родитељ, односно старатељ не може да одбије, осим у случају постојања медицинске привремене или трајне контраидикације коју утврђује доктор медицине одговарајуће специјалности или стручни тим за контраиндикације. Члан 8. Правилника о имунизацији и начину заштите лекова прописује да имунизација против заразних болести[9] не може да се спроводи код лица док постоје контраидикације које могу бити опште и посебне, а по трајању привремене или трајне. Чланом 10. истог Правилника прописано је да привремену контраидикацију против одређене заразне болести утврђује доктор медицине или доктор специјалиста одговарајуће гране медицине који спроводи имунизацију, односно под чијим надзором се она спроводи, прегледом лица која се имунизује и увидом у здравствену документацију лица. Постојање привремене контраиндикације уписује се у здравствену документацију и одређује се време и место спровођења одложене имунизације. У случају трајне контраидикације за примену одређене вакцине код појединих лица, чланом 11. Правилника утврђује Стручним тим за контраиндикације, на захтев доктора медиције или доктора специјалисте одговарајуће гране медицине који спроводи имунизацију. Стручни тим именује Институт, на предлог доктора специјалисте епидемиологије Института, односно завода за јавно здравље, односно института за јавно здравље основаног за одређену територију, о чему се води посебна евиденција. Члан 12. став 1. и 3. стручни тим одлучује о постојању односно непостојању трајне контраиндикације за имунизацију одређеном вакцином и о томе издаје потврду. Потвда се издаје на Обрасцу 2. Овако прописана одредба члана 13. Нацрта закона којом се мења члан 25. важећег закона може оставити недоумицу да ли се родитељски додатак може остварити уколико новорођено дете мајке за коју се подноси захтев вакцину не може да прими из медицинских разлога, односно због личних својстава као што су здравствено стање и инвалидитет. Такође је нејасно да ли, уколико је законодавац имао наведено у виду, остваривање родитељског додатка се одлаже до тренутка када се издаје потврда о трајној немогућности имунизације.
Чланом 16. Нацрта закона мења се члан 31. важећег закона на начин да је прописано да се за једноротиељске породице из члана 28. став 1. тач. 1. до 5. цензус утврђен у члану 30. овог закона увећава за 30%, док је ставом 2. истог члана прописано да се за једнородитељске породице из члана 28. став 1. тач. 6. до 10, за старатеље и родитеље детета са сметњама у развоју и инвалидитетом, које не користи услуге смештаја, цензус утврђен у члану 30. овог закона увећава за 20%. Поставља се питање како се утврђује цензус за једнородитељске породице из члана 28. став 1. тач. 1. до 5. које имају дете са сметњама у развоју односно инвалидитетом. С тим у вези мишљења смо да је наведене одредбе потребно још једном размотрити, како се не би занемарила чињеница инвалидитета и у случајевима прописаним тач. 1. до 5. овог члана.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7)
[2] „Службени гласник РС“, бр. 36/11, 99/11, 83/14 – др. закон, 5/15, 44/18, 95/18 и 91/19
[3] „Службени гласник РС“, бр. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 7/12 – усклађени дин. изн., 8/13 – усклађени дин. изн., 47/13, 108/13, 6/14 – усклађени дин. изн., 57/14, 68/14 – др. закон, 5/15 – усклађени дин. изн., 112/15, 5/16 – усклађени дин. изн., 7/17 – усклађени дин. изн., 113/17, 7/18 – усклађени дин. изн., 95/18, 4/19 – усклађени дин. изн., 86/19, 5/20 – усклађени дин. изн. и 153/20
[4] Финални извештај евалуације Акционог плана за спровођење Националне стратегије за родну равноправност Републике Србије, СеЦонс – група за развојну иницијативу, 2018, доступно на интернет адреси: https://www.secons.net/files/publications/99-publication.pdf
[5] Овај став детаљније је образложен у мишљењу Повереника за заштиту равноправности бр. 07-00-196/2014-02 од 12. августа 2014. године
[6] Породични закон („Службени гласник РС”, бр. 18/05, 72/11 и 6/15)
[7] Породични закон („Службени гласник РС”, бр. 18/05, 72/11 и 6/15), члан 104.
[8] „Службени гласник РС“, бр. 15/16
[9] „Службени гласник РС“, бр. 88/17, 11/18, 14/18, 45/18, 48/18, 58/18, 104/18 и 6/21
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
Мишљење на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о финансијској подршци породици са децом 
