бр. 07-00-103/2021-02  датум: 10.6. 2021.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку поводом притужбе А. А. против Владе Републике Србије, Кабинета председнице Владе, због дискриминације на основу политичких убеђења. У притужби је, између осталог, наведено да је шеф Кабинета председнице Владе дописом број 07-00-159/2021-01 од 4. фебруара 2021. године, затражио од потпредседника Савета за борбу против корупције Владе да уместо три предложена кандидата за чланове Савета, међу којима је и подносилац притужбе, предложи друге кандидате, јер се предложени кандидати „отворено баве политичким активностима кроз своје јавне иступе“ и да су „својим субјективним, неоснованим и неутемељеним критикама на рачун Владе Републике Србије“ показали да не могу бити објективни и непристрасни. Подносилац притужбе сматра да је акт на који указује мотивисан жељом да се из поступка избора чланова Савета елиминишу људи другачијих политичких виђења. У изјашњењу шефа Кабинета је, између осталог, наведено да би неко лице било угледно, неопходно је да то лице „активно не заступа политичке ставове неке политичке странке или друге организоване политичке групе, јер се онда поставља оправдано питање објективности и релевантности ставова тог лица“. Даље је наведено да конкретни ставови, јавни наступи и активности због којих А. А. не испуњава критеријум угледа, објективности и непристрасности су јавно понашање и речник који подносилац притужбе употребљава у јавном изражавању својих ставова, а који је врло неформалан, увредљив и апсолутно субјективан, као и да подносилац притужбе недвосмислено подржава опозицију. Повереник указује да је у поступцима за заштиту од дискриминације важно правило о прерасподели терета доказивања из члана 45. Закона о забрани дискриминације. Према наводима притужбе и достављеном допису неспорно је да је у допису наведено да је потребно да потпредседник Савета да нове предлоге уместо предлога који се односи на подносиоца притужбе због његовог отвореног бављења политиком. Овим је терет доказивања пренет на страну против које је притужба поднета, која треба да достави доказе да у конкретном случају политичко убеђење није било од важности за тражење да потпредседник Савета за борбу против корупције дâ нове персоналне предлоге уместо предлога који се односио на подносиоца притужбе. У току поступка Повереник је анализирао услове који су прописани Законом о Влади, Пословником Владе и Одлуком о образовању Савета да би једно лице било именовано за члана овог повременог радног тела Владе. Повереник констатује да је Одлуком о образовању Савета прописано да се чланови Савета именују из реда чланова Владе и функционера који руководе посебним организацијама, при чему се за чланове могу именовати и истакнути домаћи и страни научници и стручњаци који својим знањем и угледом могу допринети раду Савета. Значи неспорно је да политичко убеђење није сметња за именовање за члана Савета, поготово имајући у виду да је прописима предвиђено да су чланови Савета, министри и функционери који руководе посебним организацијама, а који могу бити и чланови политичих странака те самим тим имати иста или различита политичка убеђења. Наводи изјашњења да подносилац притужбе нема потребан углед за члана Савета, шеф Кабинета објашњава на начин да је подносилац притужбе „политички острашћен“ и политички пристрасан, чиме се суштински његова „подобност“ за члана своди на политичка убеђења и ставове. Имајући у виду правило о прерасподели терета доказивања, Милош Поповић није доставио доказе да А. А. не располаже одређеним знањима, већ свој став заснива на чињеници да А. А. не испуњава услов постојања угледа јер је политички острашћен, наводећи: да се политичка непристрасност исто као и углед, стиче понашањем које у себи садржи објективност и аналитичност, као конструктивни критицизам са предлогом унапређења понашања“. Повереник истиче да министри као и други функционери могу заступати одређене политичке ставове, што самим тим не значи да нису угледни. Исто се односи и на председнике и чланове политичких партија.  Поводом навода да је подносилац притужбе позивао на насилну промену уставног уређења, Повереник указује да је позивање на насилну промену уставног уређења прописано као кривично дело, те да Милош Поповић није доставио доказе да је против А. А. покренут било који поступак који би га чинио „недостојним“ и који би могао довести у питање његово именовање за члана. Политичко убеђење, по природи ствари, иманентно је физичким лицима, и у нераскидивој вези је са слободом мисли, савести и вероисповести која је домаћим и међународним прописима гарантована сваком грађанину и грађанки. Повереник је посебно указао да је одредбама члана 25. Закона о забрани дискриминације забрањена дискриминација због политичких убеђења лица или групе лица, односно припадности или неприпадности политичкој странци односно синдикалној организацији, као и да је ставом 2. овог члана прописан изузетак од забране, односно, да се дискриминацијом не сматрају ограничења која се односе на вршиоце одређених државних функција, као и ограничења неопходна ради спречавања заговарања и вршења фашистичких, нацистичких и расистичких активности, прописана у складу са законом. Поменуто одступање се односи само на вршиоце одређених државних функција за које је Уставом и законом прописано ово ограничење. Ово право је првенствено изведено из одредби Устава које забрањују судијама Уставног суда, судијама судова опште надлежности, јавним тужиоцима, Заштитнику грађана, припадницима полиције и војске чланство у политичким странкама (члан 55. став 5). Овде је реч о лицима која обављају одређене јавне функције и који због природе посла који обављају не смеју бити чланови политичких странака, што није случај када је у питању саветодавно тело. Неспорно је да допис шефа кабинета председнице Владе не обавезује Владу, као ни потпреседника Савета, међутим допис шефа Кабинета с обзиром на функцију коју обавља има одређену тежину и потенцијално може довести до различитог третмана, ово нарочито када се има у виду одредба члана 6. Закона о забрани дискриминације у којој је наведено да једно лице може бити дискриминисано из разлога што је стављено или би могло бити стављено у неједнак положај. Повереник је даље анализирао прописе који се односе на именовање чланова повременог радног тела Владе. С тим у вези, Повереник констатује да је у складу са одредбама Закона о Влади и Пословника Владе, Генерални секретаријат Владе задужен за стручне и друге послове за потребе Владе, док је Уредбом о Генералном секретаријату Владе[1] прописан делокруг послова које Генерални секретаријат обавља за Владу и радна тела Владе, међу које спадају и послови који се односе на: сазивање, припрему и одржавање седница Владе, седница радних тела Владе и седница повремених радних тела Владе; припрему предлога аката који се односе на постављења, именовања и разрешења из надлежности Владе. Сагласно Закону о Влади, Влада је носилац извшне власти у Републици Србији која је изабрана већином гласова од укупног броја народних посланика и одлуке доноси на седници, већином гласова свих чланова Владе. На основу увида у званичну интернет презентацију Владе, као и Савета за борбу против корупције Повереник констатује да у конкретном случају Влада није одлучивала о чланству подносиоца притужбе, као ни других предложених кандидата. Чак и да је предлог кандидата достављен Влади, Влада је надлежна и власна да изабере члана за своје повремено радно тело за кога она сматра да би најбоље обављао посао због којих је тело Владе и основано. Имајући у виду све наведено Повереник је дао мишљење да Влада није повредила одредбе Закона о забрани дискриминације, док је Милош Поповић, шеф Кабинета председнице Владе, дописом Савету за борбу против корупције, којим је упутио молбу да Савет дâ друге персоналне предлоге уместо подносиоца притужбе због његовог претпостављеног личног својства – политичких убеђења, повредио одредбе члана 6. Закона о забрани дискриминације. Због тога је Милошу Поповићу препоручено да обавести о мишљењу Повереника, Генерални секретаријат Владе и Савет за борбу против корупције, као и да приликом обављања послова из своје надлежности поштује прописе о забрани дискриминације и процену о могућностима других да обављају задатке и послове не заснива на својим ставовима о политичком убеђењу или другом личном својству лица, већ да процену врши на основу релевантних чињеница и прописаних критеријума.

1. ТОК ПОСТУПКА

• Поверенику за заштиту равноправности притужбом се обратио А. А. из Б, против Владе Републике Србије, Кабинета председнице Владе, због дискриминације на основу политичких убеђења.
• У притужби је, између осталог, наведено:

• да је Савет за борбу против корупције Владе актом од 18. јануара 2021. године доставио предлог за именовање нових чланова на упражњена места у Савету и да је на листи кандидата било и име подносиоца притужбе;
• да је шеф Кабинета председнице Владе дописом број 07-00-159/2021-01 од 4. фебруара 2021. године затражио од потпредседника Савета да уместо три предложена кандидата, међу којима је и подносилац притужбе, предложи друге кандидате. Наведено је да се ова три предложена кандидата „отворено баве политичким активностима кроз своје јавне иступе“ и да су „својим субјективним, неоснованим и неутемељеним критикама на рачун Владе Републике Србије“ показали да не могу бити објективни и непристрасни;
• да је у допису шефа Кабинета наведено да „политичка припадност никада не може и никада неће бити ограничавајући, али ни опредељујући фактор за избор чланова Савета“, али да „политичка острашћеност која утиче на могућност објективног и професионалног поступања у раду самог Савета, представља суштинску баријеру за само поступање Савета, које исто тако мора бити објективно, професионално и у складу са разлозима његовог постојања“;
• да не поседује никакву „политичку припадност“, да има политичка убеђења, на која има уставно и законско право, а која је Влада у свом допису квалификовала као политичку острашћеност, довољну да постане суштинска баријера за његово чланство у Савету;
• да сматра да је акт на који указује очигледно мотивисан жељом да се из поступка избора чланова Савета елиминишу људи другачијих политичких виђења, да представља акт непосредне дискриминације, као и тежи облик дискриминације прописан чланом 13. став 1. тачка 1. Закона о забрани дискриминације.
  • Уз притужбу је достављен и допис шефа Кабинета председнице Владе број 07-00-159/2021-01 од 4. фебруара 2021. године.
  • У допуни притужбе од 15. априла 2021. године, је између осталог, наведено:
• да подноси притужбу због дискриминације на основу политичких убеђења, а не на основу политичке припадности или неприпадности;
• да су у притужби изричито наведени елементи који указују која политичка убеђења су у конкретном случају утицала на поступања која сматра дискриминаторним и ти разлози се могу наћи у допису Владе: да је „политички острашћен“ што би утицало на његову „могућност објективног и професионалног поступања у раду Савета“;
• да се поводом наведеног дописа шефа Кабинета није обраћао Генералном секретаријату Владе, као и да нема сазнања да ли је Влада одлучивала о именовању чланова Савета.
  • Повереник за заштиту равноправности је у складу са чланом 35. став 4. и чланом 37. став 2. Закона о забрани дискриминације^[2] спровео поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, па је у току поступка затражено изјашњење шефа Кабинета. У циљу правилног утврђивања чињеничног стања Повереник се обратио и Генералном секретаријату Владе.
  • У изјашњењу шефа Кабинета од 15. марта 2021. године је, између осталог, наведено:
• да је Савет за борбу против корупције образован 2001. године Одлуком о образовању Савета за борбу против корупције као стручно-саветодавно тело Владе, а на основу члана 26. тада важећег Закона о Влади којим је било прописано да за разматрање питања везаних за вођење политике Владе у одређеним областима, Влада може образовати савете, односно повремена радна тела. С обзиром да је наведено решење преузето у сада важећи Закон о Влади, Савет за борбу против корупције је повремено радно тело Владе у смислу важећег Закона о Влади.
• да је Одлуком о образовању Савета предвиђено да ово радно тело има тринаест чланова из редова чланова Владе и функционера који руководе посебним организацијама, а да се за чланове Савета могу именовати истакнути домаћи и страни научници и стручњаци који својим знањем и угледом могу допринети раду Савета.
• да не постоји право на функцију, као и да функција члана било ког радног тела Владе, па и Савета не представља право на функцију, већ је то дужност обављања стручно-саветодавног посла за Владу. Влада образује и именује чланове својих радних тела по слободној процени и уверењу у стручност чланова радних тела. Пресудан чинилац за именовање лица за чланове Савета јесте да су та лица која се именују истакнути домаћи и страни научници и стручњаци који својим знањем и угледом могу допринети раду Савета.
• да дефиниције „знања“ и „угледа“ нису научне и правне дефиниције, већ друштвене и етичке, а одређивање да ли неко лице поседује знање и углед су субјективне природе. Знање може и не мора бити вредновано степеном школске спреме, а углед може и не мора бити вреднован јавним наступима или поступањима неког лица. За појам „угледа“ у друштвеној и политичкој сфери неспорна је велика доза „тзв. објективности и непристрасност“.
• да би неко лице било угледно у смислу Одлуке о образовању Савета, неопходно је да то лице „активно не заступа политичке ставове неке политичке странке или друге организоване политичке групе, јер се онда поставља оправдано питање објективности и релевантности ставова тог лица“.
• да ценећи све околности које се односе на знање и углед подносиоца притужбе, нису испуњени услови да би подносилац притужбе био члан Савета.
  • У допуни изјашњења шефа Кабинета од 20. априла 2021. године је, између осталог, наведено:
• конкретни ставови, јавни наступи и активности због којих А. А. не испуњава критеријум угледа, објективности и непристрасности су јавно понашање и речник који подносилац притужбе употребљава у јавном изражавању својих ставова. „Речник који подносилац притужбе употребљава је врло неформалан, увредљив и апсолутно субјективан“.
• пример пристрасног, необјективног и непримереног изражавања је ауторски чланак подносиоца притужбе под насловом „Assass(n)in“ објављен на порталу „Пешчаник“ 29. новембра 2019. године којим се коментарише насловна страна НИН-а.
• да сматра да су овакав наступ, речник и премисе употребљене у наведеном чланку „у најмању руку“ недостојне једног педагошког радника, а још мање личности која себе сматра угледном, а посебно „у земљи у којој је не тако давно убијен председник Владе. Коришћењем увреда и претњи, омаловажавањем било ког човека, означавање других људи погрдним називима, одређивање делова друштва (сиромашни, безуби и др.) као мање вредним у односу на друге и сл. апсолутно је неприхватљиво да би се једно лице сматрало угледним“.
• да „ниједно јавно изражавање подносиоца притужбе не представља аналитичко, професионално, педагошко или објективно размишљање или анализу неког друштвеног догађаја“.
• да се као доказ ових навода предлаже део ауторских чланака објављених на порталу „Пешчаник“ па се позива Повереник за заштиту равноправности да се увидом у овај портал увери и у друге чланке подносиоца притужбе.
• да „политичка пристрасност“ подразумева фаворизовање једне политичке партије, политичког правца или политичког кретања у односу на друге партије, правце или кретања у једном друштву;
• као „доказ политичке пристрасности даје се део изјаве подносиоца притужбе у којој оптужује председницу Владе Републике Србије за кршење закона, при томе не наводећи о којим законима се ради, која су та кршења закона“;
• као доказ је достављен и део ауторског чланка чији је коаутор подносилац притужбе, у којем „недвосмислено подржава опозицију, чак и позива на насилну промену друштвеног уређења“. Политичка непристрасност се, исто као и углед, стиче понашањем које у себи садржи објективност и аналитичност, као конструктивни критицизам са предлогом унапређења понашања.
• као доказ је наведен цитат дела наводне изјава подносиоца притужбу у емисији на ТВ Н1, 5. октобра 2020. године;
• постављен је лик ка тесту „Ова власт мора пасти на улици“, аутори Д. В. и А. А., на порталу Нова економија, броју 71, јун 2020. године.
  • Уз допуну изјашњења достављени су неки ауторски текстови А. А.а објављени на порталу „Пешчаник“ објављени у току 2019, 2020. и 2021. године: „Assass(n)in“, „Следеће две недеље су кључне“, „Покварењаци“, „На заклетви се може и пасти“, „Отворено писмо Мрежи академске солидарности“, „Све председникове манипуле“.

2. ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

Увидом у допис шефа Кабинета председнице Владе, број 07-00-159/2021-01 од 4. фебруара 2021. године, утврђено је да је у допису, између осталог наведено: „Међутим, у погледу предложених кандидата проф. др А. А. (…) љубазно Вас молимо да дате друге персоналне предлоге, имајући у виду да су наведени кандидати поред потпуног отвореног бављења политичким активностима кроз своје јавне наступе, исто тако и својим субјективним, неоснованим и неутемељеним критикама на рачун Владе Републике Србије показали да не могу бити објективни и непристрасни чланови тако важног тела и механизма као што је Савет за борбу против корупције Владе Републике Србије“. Даље је наведено: „Политичка припадност никада не може и неће бити ограничавајући, али ни опредељујући фактор за избор чланова Савета, међутим, политичка острашћеност која утиче на могућност објективног и професионалног поступања у раду самог Савета, представља суштинску баријеру за само поступање Савета, које исто тако мора бити објективно, професионално и у складу са разлозима његовог постојања“.

3. МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

Повереник за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету, анализирао је наводе из притужбе, изјашњења, као и релевантне међународне и домаће правне прописе у области заштите од дискриминације.

Правни оквир

• Повереник за заштиту равноправности је установљен Законом о забрани дискриминације^[3] као самосталан државни орган, независан у обављању послова утврђених законом. Одредбама члана 33. Закона о забрани дискриминације прописана је надлежност Повереника за заштиту равноправности. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности.
• Устав Републике Србије^[4] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичног или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког инвалидитета.
• Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану 4. прописује да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Дискриминација је дефинисана као свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу и чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Такође, одредбама члана 6. овог закона прописано је да непосредна дискриминација постоји ако се лице или група лица, због његовог односно њиховог личног својства у истој или сличној ситуацији, било којим актом, радњом или пропуштањем, стављају или су стављени у неповољнији положај, или би могли бити стављени у неповољнији положај. Чланом 28. Закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације је прописано да ће се поступци започети пре ступања на снагу овог закона окончати по одредбама Закона о забрани дискримнације ( „Службени гласник РС“, број 22/09) и општих аката по којима су започети.
• Одредбама члана 27. Закон о Влади[5] прописано је да председник Владе има кабинет, који врши стручне и друге послове за његове потребе, кабинет води шеф кабинета, којег поставља и разрешава председник Владе.

Одредбом члана 29. овог закона прописано је да Влада има Генерални секретаријат Владе, који је задужен за стручне и друге послове за потребе Владе и да се делокруг Генералног секретаријата Владе детаљније уређује уредбом и пословником Владе.

Радна тела Владе уређена су одредбама члана 33. Закона о Влади којим је, између осталог, прописано да Влада може да образује повремена радна тела, ради разматрања појединих питања из своје надлежности и давање предлога, мишљења и стручних образложења (став 2.), као и да се повремена радна тела образују одлуком, којом се утврђују и њихов задатак и састав (став 3.).

• Одредбама члана 22. Пословник Владе[6] прописано је да Влада може одлуком да образује повремено радно тело да би разматрало поједина питања из њене надлежности и давало предлоге, мишљења и стручна образложења. Председника и чланове повременог радног тела Влада именује одлуком о образовању тела, а замењује их посебним решењем.
• Одлуком о образовању Савета за борбу против корупције[7] прописано је да се образује Савет за борбу против корупције као стручно-саветодавно тело Владе (тачка 1), да је задатак Савета да сагледа активности у борби против корупције, да предлаже Влади мере које треба предузети у циљу ефикасне борбе против корупције и прати њихово спровођење и да даје иницијативе за доношење прописа, програма и других аката и мера у овој области (тачка 2). Савет има тринаест чланова које именује Влада (тачка 3) и који се именују из реда чланова Владе и функционера који руководе посебним организацијама. За чланове се могу именовати и истакнути домаћи и страни научници и стручњаци који својим знањем и угледом могу допринети раду Савета (тачка 4). Стручне и административно-техничке послове за потребе Савета обавља Генерални секретаријат Владе (тачка 7).

Анализа навода притужбе, изјашњења и доказа са аспекта антидискриминационих прописа

• Имајући у виду околности конкретног случаја, задатак Повереника за заштиту равноправности је да утврди да ли је А. А. дописом Кабинета председнице Владе, број 07-00-159/2021-01 од 4. фебруара 2021. године који је упућен потпредседнику Савета за борбу против корупције стављен или могао бити стављен у неповољнији положај на основу његових политичких убеђења, као стварног или претпостављеног личног својства.
• Повереник прво констатује да је неспорно да је поменути допис упутио Милош Поповић, шеф Кабинета председнице Владе, који је у допису навео следеће: „Међутим, у погледу предложених кандидата проф. др А. А. … љубазно Вас молимо да дате друге персоналне предлоге, имајући у виду да су наведени кандидати поред потпуног отвореног бављења политичким активностима кроз своје јавне наступе, исто тако и својим субјективним, неоснованим и неутемељеним критикама на рачун Владе Републике Србије показали да не могу бити објективни и непристрасни чланови тако важног тела и механизма као што је Савет за борбу против корупције Владе Републике Србије“. Даље је наведено: „Политичка припадност никада не може и неће бити ограничавајући, али ни опредељујући фактор за избор чланова Савета, међутим, политичка острашћеност која утиче на могућност објективног и професионалног поступања у раду самог Савета, представља суштинску баријеру за само поступање Савета, које исто тако мора бити објективно, професионално и у складу са разлозима његовог постојања“.
• Подносилац притужбе је у притужби навео да „није члан ниједне политичке странке као и да има политичка убеђења, на која има уставно и законско право, а која је Влада у свом допису квалификовала као политичку острашћеност, довољну да постане суштинска баријера за његово чланство у Савету“. У допуни притужбе на тражење Повереника није навео које је његово политичко убеђење већ је навео: „да су у притужби изричито наведени елементи који указују која политичка убеђења су у конкретном случају утицала на поступања која сматра дискриминаторним и ти разлози се могу наћи у допису Владе: да је „политички острашћен“ што би утицало на његову „могућност објективног и професионалног поступања у раду Савета“.
• Приликом разматрања предмета, Повереник је прво пошао од одредаба Закона о забрани дискриминације којима је прописано да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива између осталог и на верским или политичким убеђењима и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Одредбама чл. 15-27. Закона о забрани дискриминације прописани су посебни случајеви дискриминације, па је тако чл. 25. ст. 1. забрањена дискриминација због политичких убеђења лица или групе лица, односно због припадности или неприпадности политичкој странци, односно синдикалној организацији.
• Имајући у виду да је подносилац притужбе навео да притужбу подноси јер сматра да је овим актом Кабинета председнице Владе дискриминисан на основу политичких убеђења, односно да је према њему неједнако поступано на начин да му је постављен услов који није тражен од других потенцијалних кандидата, Повереник је анализирао услове који су прописани Законом о Влади, Пословником Владе и Одлуком о образовању Савета да би једно лице било именовано за члана овог повременог радног тела Владе. Повереник констатује да је Одлуком о образовању Савета прописано да се чланови Савета именују из реда чланова Владе и функционера који руководе посебним организацијама, при чему се за чланове могу именовати и истакнути домаћи и страни научници и стручњаци који својим знањем и угледом могу допринети раду Савета. Значи неспорно је да политичко убеђење није сметња за именовање за члана Савета, поготово имајући у виду да је прописима предвиђено да су чланови Савета министри и функционери који руководе посебним организацијама, а који могу бити и чланови политичих странака те самим тим имати иста или различита политичка убеђења. Повереник истиче да министри као и други функционери могу заступати одређене политичке ставове, то самим тим то не значи да нису угледни. Исто се односи и на председнике и чланове политичких партија. Једини услови који се односи на домаће и стране научнике и стручњаке, јесу да су у питању истакнути стручњаци и научници, као и да имају одређено знање и углед.
• Имајући у виду наведено, као и одредбе члана 45. Закона о забрани дискриминације којима је прописано правило о пребацивању терета доказивања, Повереник је затражио од шефа Кабинета да појасни наводе из свог дописа који се односе на политичку острашћеност. Наиме у поступцима за заштиту од дискриминације важно је правило о прерасподели терета доказивања из члана 45. Закона о забрани дискриминације, према којем подносилац притужбе треба да учини вероватним да је извршен акт дискриминације, а уколико то учини, терет доказивања да услед тог акта није дошло до повреде начела једнаких права и обавеза, лежи на лицу против ког је притужба поднета. Према наводима притужбе и достављеном допису неспорно је да је у допису наведено да је потребно да потпредседник Савета да нове предлоге уместо предлога који се односи на подносиоца притужбе због његовог отвореног бављења политиком. Овим је терет доказивања пренет на страну против које је притужба поднета, која треба да достави доказе да у конкретном случају политичко убеђење није било од важности за тражење да потпредседник Савета за борбу против корупције дâ нове персоналне предлоге уместо предлога који се односио на подносиоца притужбе.
• У изјашњењу и допуни изјашњења, између осталог, је наведено: „У односу на изражени појам политичка пристрасност подносиоца притужбе, политичка пристрасност подразумева фаворизовање једне политичке партије, политичког правца или политичког кретања у односу на друге партије, правце или кретање у једном друштву.“ Даље је наведено: „у наставку се такође даје део ауторског чланка чији је коаутор био подносилац притужбе у којем недвосмислено подржава опозицију, чак и позива на насилну промену друштвеног уређења. Политичка непристрасност се исто као углед, стиче понашањем које у себи садржи објективност и аналитичност, као конструктивни критицизам са предлогом унапређења понашања.“
• Наводи изјашњења да подносилац притужбе нема потребан углед за члана Савета, шеф Кабинета објашњава на начин да је подносилац притужбе „политички острашћен“ и политички пристрасан, чиме се суштински његова „подобност“ за члана своди на политичка убеђења и ставове. Наиме, у изјашњењу је наведено „да би неко лице било угледно у смислу Одлуке о образовању Савета да је неопходно да то лице „активно не заступа политичке ставове неке политичке странке или друге организоване политичке групе.“ Такође, у допуни изјашњења, шеф Кабинета наводи да подносилац притужбе „недвосмислено подржава опозицију“. Имајући у виду правило о прерасподели терета доказивања, Милош Поповић није доставио доказе да А. А. не располаже одређеним знањима, већ свој став заснива на чињеници да А. А. не испуњава услов постојања угледа јер је политички острашћен, наводећи: да се политичка непристрасност исто као и углед, стиче понашањем које у себи садржи објективност и аналитичност, као конструктивни критицизам са предлогом унапређења понашања“. Поред тога, у изјашњењу је наведено да А. А. у коауторском тексту „позива на насилну промену друштвеног уређења“ те да због тога не испуњава услове за потенцијалног кандидата. Поводом навода да је подносилац притужбе позивао на насилну промену уставног уређења, Повереник указује да су кривичним законом прописана, поред осталог, и кривична дела против уставног уређења и безбедности Републике Србије, односно, да је позивање на насилну промену уставног уређења прописано као кривично дело. У вези са тим, Милош Поповић није доставио доказе да је против А. А.а покренут било који поступак који би га чинио „недостојним“ и који би могао довести у питање његово именовање за члана. Повереник није анализирао да ли ауторски текстови достављени уз изјашњење, или друга јавна изражавања подносиоца, представљају аналитичко, професионално, педагошко или објективно размишљање или анализу, односно да ли подносилац притужбе поседује знање и углед којим би могао да допринесе раду Савета, с обзиром да то није у надлежности овог државног органа.
• Повереник указује да је политичко убеђење, по природи ствари, иманентно физичким лицима, и да је у нераскидивој вези са слободом мисли, савести и вероисповести која је домаћим и међународним прописима гарантована сваком грађанину и грађанки. Мисао, уверење и савест могу се односити на широк спектар интелектуалне и духовне активности појединца, али тек јавно изражавање мисли и убеђења може да отвори питања која се тичу права на слободу изражавања у контексту права на недискриминацију. У том смислу и Европски суд за људска права у предмету Kokkinakis против Грчке[8] указао је да је слобода мисли, савести и уверења један од најзначајнијих елемената идентитета личности и његовог концепта живота.
• Повереник посебно указује да је одредбама члана 25. Закона о забрани дискриминације прописан посебан случај дискриминације, дискриминација због политичке или синдикалне припадности. Ставом 1. овог члана, као што је већ наведено, забрањена је дискриминација због политичких убеђења лица или групе лица, односно припадности или неприпадности политичкој странци односно синдикалној организацији. У ставу 2. овог члана прописан је изузетак од забране, односно, да се дискриминацијом из става 1. не сматрају ограничења која се односе на вршиоце одређених државних функција, као и ограничења неопходна ради спречавања заговарања и вршења фашистичких, нацистичких и расистичких активности, прописана у складу са законом. Одступање из става 2. се односи само на вршиоце одређених државних функција за које је уставом и законом прописано ово ограничење. Ово право је првенствено изведено из одредби Устава које забрањују судијама Уставног суда, судијама судова опште надлежности, јавним тужиоцима, Заштитнику грађана, припадницима полиције и војске чланство у политичким странкама (члан 55. став 5). Овде је реч о лицима која обављају одређене јавне функције и који због природе посла који обављају не смеју бити чланови политичких странака. Повереник истиче да је Савет за борбу против корупције за разлику од функиција за које Устав и закон тражи испуњеност овог услова повремено радно тело које има саветодавни карактер и које предлаже Влади мере у циљу борбе против корупције.
• Поводом навода из изјашњења да не постоји право на фунцију, Повереник истиче да је неспорно да нико нема право на функцију. У конкретном случају реч је о томе да је Уставом сваком грађанину и грађанки дато право на слободу изражавања као и право на недискриминацију због израженог мишљења или убеђења у складу са законом. Повереник је мишљења да је неспорно да допис шефа кабинета председнице Владе не обавезује Владу, као ни потпреседника Савета, међутим допис шефа Кабинета с обзиром на функцију коју обавља има одређену тежину и потенцијално може довести до различитог третмана. Ово нарочито када се има у виду одредба члана 6. Закона о забрани дискриминације у којој је наведено да једно лице може бити дискриминисано из разлога што је стављено или би могло бити стављено у неједнак положај.
• Даље, Повереник констатује да је неспорно да је Савет за борбу против корупције образован 2001. године Одлуком о образовању Савета за борбу против корупције као повремено радно тело Владе, а на основу члана 26. тада важећег Закона о Влади Републике Србије[9] којим је прописано да се за разматрање питања везаних за вођење политике Владе у одређеним областима, односно за обављање одређених задатака може образовати савет, односно повремено радно тело Владе.
• Сада важећим Законом о Влади, у члану 33. прописано је да Влада може да образује повремена радна тела, ради разматрања појединих питања из своје надлежности и давања предлога, мишљења и стручних образложења, као и да се повремена радна тела оснивају одлуком којом се утврђују и њихов задатак и састав. У изменама и допунама Одлуке о образовању Савета, као правни основ за оснивање наведен је овај члан закона.
• У складу са Одлуком о образовању Савета[10] прописано је да Савет има 13 чланова које именује Влада из реда чланова Владе и функционера који руководе посебним организацијама. Даље је наведено да се за чланове Савета могу именовати истакнути домаћи и страни научници и стручњаци који својим знањем и угледом могу допринети раду Савета.
• Повереник је даље анализирао прописе који се односе на именовање чланова повременог радног тела Владе. С тим у вези, Повереник констатује да је у складу са одредбама Закона о Влади и Пословника Владе, Генерални секретаријат Владе задужен за стручне и друге послове за потребе Владе, док је Уредбом о Генералном секретаријату Владе[11] прописан делокруг послова које Генерални секретаријат обавља за Владу и радна тела Владе. Увидом у организацију рада Генералног секретаријата Владе утврђено је да се у Сектору за припрему и обраду седница Владе и радних тела Владе, поред осталог, обављају послови који се односе на: сазивање, припрему и одржавање седница Владе, седница радних тела Владе и седница повремених радних тела Владе за које стручне послове обавља Генерални секретаријат; припрему предлога аката који се односе на постављења, именовања и разрешења из надлежности Владе.[12] У циљу правилног утврђивања чињеничног стања Повереник се обратио Генералном секретаријату Владе да појасни процедуру именовања чланова Савета као и какве су правне последице спорног дописа. До дана доношења мишљења, Повереник није примио одговор Генералног секретаријата.
• Имајући у виду цитиране прописе Повереник констатује да је допис који је повод притужбе упутио шеф Кабинета председнице Владе, а не Генерални секретаријат Владе. У складу са Законом о Влади, шеф Кабинета председника Владе врши стручне и друге послове за потребе председника Владе, а не Владе. Као што је наведено Генерални секретаријат Владе представља службу Владе и обавља послове припреме предлога аката који се односе на постављења, именовања и разрешења из надлежности Владе и у складу са Одлуком о образовању Савета позван је да врши административно-техничке послове за потребе Савета.
• Сагласно Закону о Влади, Влада је носилац извшне власти у Републици Србији која је изабрана већином гласова од укупног броја народних посланика и одлуке доноси на седници, већином гласова свих чланова Владе. На основу увида у званичну интернет презентацију Владе, као и Савета за борбу против корупције Повереник констатује да у конкретном случају Влада није одлучивала о чланству подносиоца притужбе, као ни других предложених кандидата, како оних поводом којих је шеф Кабинета изразио задовољство што су предложени, тако ни оних предложених кандидата поводом којих је шеф Кабинета замолио да буду замењени другим персоналним предлозима. Чак и да је предлог кандидата достављен Влади, Влада је надлежна и власна да изабере члана за своје повремено радно тело за кога она сматра да би најбоље обављао посао због којих је тело Владе и основано. Имајући у виду све наведено Повереник је мишљења да Влада није ставила у неоправдано неповољнији положај подносиоца притужбе на основу било ког његовог стварног или претпостављеног личног својства.
• Имајући у виду да постојање или не постојање политичког убеђења није од значаја, нити је сметња да би неко лице било именовано за члана, а посебно имајући у виду право сваког грађанина и грађанке на слободу мисли, уверења и савести, као и чињеницу да подносилац притужбе није навео која су његова политичка убеђења, применом правила о пребацивању терета доказивања, Повереник је дао мишљењ да је Милош Поповић, док је Милош Поповић, шеф Кабинета председнице Владе, дописом Савету за борбу против корупције, којим је упутио молбу да Савет дâ друге персоналне предлоге уместо подносиоца притужбе због његовог претпостављеног личног својства – политичких убеђења, повредио одредбе члана 6. Закона о забрани дискриминације

4. МИШЉЕЊЕ

У поступку по притужби А. А. против Владе Републике Србије, Кабинета председнице Владе дато је мишљење да Влада није повредила одредбе Закона о забрани дискриминације, док је Милош Поповић, шеф Кабинета председнице Владе, дописом Савету за борбу против корупције, којим је упутио молбу да Савет дâ друге персоналне предлоге уместо подносиоца притужбе због његовог претпостављеног личног својства – политичких убеђења, повредио одредбе члана 6. Закона о забрани дискриминације.

5. ПРЕПОРУКА

Повереник за заштиту равноправности препоручује Милошу Поповићу, шефу Кабинета председнице Владе, да:

5.1. Обавести о мишљењу Повереника, Генерални секретаријат Владе и Савет за борбу против корупције.

5.2. Приликом обављања послова из своје надлежности поштује прописе о забрани дискриминације и процену о могућностима других да обављају задатке и послове не заснива на својим ставовима о политичком убеђењу или другом личном својству лица, већ да процену врши на основу релевантних чињеница и прописаних критеријума.

Потребно је да Милош Поповић, шеф Кабинета председнице Владе обавести Повереника за заштиту равноправности о планираним мерама у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема мишљења са препоруком.

Сагласно члану 40. Закона о забрани дискриминације, уколико Милош Поповић не поступи по препоруци у року од 30 дана, биће донето решење о изрицању мере опомене, против којег није допуштена жалба, а за случај да ово решење не спроведе, Повереник за заштиту равноправности може о томе обавестити јавност.

Против овог мишљења са препоруком није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.

[1] „Службени гласник РС“, бр. 75/05 и 71/08

[2] „Службени гласник РС“, број 22/09

[3] Закон о забрани дискриминације „Службени гласник РС“, бр. 22/09 и 52/21, члан 1. став 2.

[4] „Службени гласник РС“, број 98/06, члан 21.

[5] „Службени гласник РС“, бр. 55/05, 71/05 – испр., 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – одлука УС, 72/12, 7/14 – одлука УС, 44/14 и 30/18 – др. закон

[6] „Службени гласник РС“, бр. 61/06 – пречишћен текст, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13, 76/14 и 8/19 – др. уредба

[7] „Службени гласник РС“, бр. 59/01, 3/02, 42/03, 64/03 и 14/06

[8] 14307/88, Серија А, бр. 260-а од 25. маја 1993. пар. 31

[9] „Службени гласник РС“, бр.5/91 и 45/93

[10] „Службени гласник РС“, бр. 59/01, 3/02, 42/02, 64/03 и 14/06

[11] „Службени гласник РС“, бр. 75/05 и 71/08

[12] http://www.gs.gov.rs/lat/nadleznosti.html

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

95-21 Мишљење поводом притужбе АА, против Владе Републике Србије, Кабинета председнице Владе