бр.110-00-2/2025-02 датум: 16.6.2025. године
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1] да прати спровођење закона који се тичу забране дискриминације и препоручује органима јавне власти и другим лицима мере за остваривање равноправности и заштите од дискриминације, Повереник за заштиту равноправности упућује
ПРЕПОРУКУ МЕРА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ РАВНОПРАВНОСТИ И ЗАШТИТЕ ОД ДИСКРИМИНАЦИЈЕ
Повереник за заштиту равноправности препоручује јединици локалне самоуправе:
– да, уколико на њеној територији није организовано пружање бесплатне правне помоћи, образује службу правне помоћи која пружа бесплатну правну помоћ грађанима;
– да, уколико на њеној територији јесте образована служба правне помоћи која пружа бесплатну правну помоћ, предузме све адекватне мере које ће допринети потпуном информисању потенцијалних корисника о њиховим правима о коришћењу бесплатне правне помоћи, као и о начинима њеног остваривања и пружања.
Јединица локалне самоуправе обавестиће Повереника за заштиту равноправности о мерама које су предузете у циљу спровођења ове одлуке, у року од 30 дана од дана пријема препоруке мера за остваривање равноправности.
Против ове препоруке мера за остваривање равноправности у складу са законом није допуштена жалба, нити било које друго правно средство.
О б р а з л о ж е њ е
Законом о бесплатној правној помоћи[2] који је усвојен у новембру 2018. године, а који се примењује од 1. октобра 2019. године[3] уређена је бесплатна правна помоћ за грађане као кориснике и начини, односно поступак њеног остваривања и пружања. Чланом 10. овог закона прописано је да се бесплатна правна помоћ заснива на начелу једнаке доступности овог права, без дискриминације пружаоца, тражиоца и корисника, као и омогућавању приступа објектима у којима се пружа. Чланом 9. Закона о бесплатној правној помоћи утврђено је да бесплатну правну помоћ пружају адвокатура и службе правне помоћи у јединицама локалне самоуправе, док у складу са одредбом става 2. овог члана удружења могу пружати бесплатну правну помоћ само на основу одредби закона који уређују право на азил и забрану дискриминације. Јединице локалне самоуправе, у складу са овим законом, могу организовати и заједничку службу бесплатне правне помоћи са другим пружаоцем, у оквиру овлашћења која су тим пружаоцима поверена овим законом, али не могу на другог пружаоца пренети пружање правне помоћи у потпуности. Такође, чланом 9. овог закона прописано је и да бесплатну правну помоћ у име удружења пружају адвокати, односно дипломирани правници, само у оквиру овлашћења која су дипломираним правницима одређена законом којим се уређује одговарајући поступак, као и да удружења могу да пружају опште правне информације и попуњавају формуларе, као облике бесплатне правне подршке само у оквиру циљева због којих су основана.
Пoвереник истиче да је у поступку израде и усвајања наведеног закона један број организација које се баве заштитом људских права упутио примедбе поводом одредаба којом се прописује ко може бити пружалац бесплатне правне помоћи, као и да Поверенику нацрт овог закона није био достављен на мишљење.
Од почетка примене овог закона према различитим истраживањима и извештајима може се закључити да многи грађани наилазе на препреке када је реч о остваривању права на бесплатну правну помоћ, или истичу да нису информисани да имају право на овакву врсту помоћи. Сиромашни грађани су у истраживањима такође перципирани као једна од највише дискриминисаних друштвених група, међутим број притужби по основу имовног стања је занемарљиво мали и подносе их углавном физичка лица, а ређе организације цивилног друштва у њихово име. Мали број организација цивилног друштва се бави проблемима најсиромашнијих иако евидентно постоји потреба за овом врстом подршке која је изузетно значајна. Рад на социјалном укључивању сиромашних захтева добру повезаност свих система заштите, уз усаглашавање републичког и локалног нивоа и интезивнију сарадњу државних и институција локалне самоуправе и цивилног сектора.
Притужбе које поднесе грађани и организације цивилног друштва показују да у појединим локалним самоуправама службе бесплатне правне помоћи нису успостављене или да те послове обавља један извршилац иако су потребе грађана далеко веће. Тако је организација цивилног друштва „Праксис“ у притужби указала да општина Бујановац нема организовану службу бесплатне правне помоћи. У притужби је наведено да се грађани који нису у могућности да плате правну помоћ дискриминишу на основу њиховог имовног стања у области пружања услуга, односно остваривања права на бесплатну правну помоћ. У свом изјашњењу на притужбу општина је потврдила да локална самоуправа није организовала службу већ да је једно лице у оквиру локалне самоуправе систематизовано да обавља тај посао али да ниједан формални захтев за пружање бесплатне правне помоћи није поднет, што је организација цивилног друштва опвргла. Такође, организација цивилног друштва Иницијатива за економска и социјална права А-11 поднела је притужбе Поверенику указујући на значај пружања бесплатне правне помоћи за најсиромашније грађане који у обраћању овој организацији наводе да нису имали сазнања да имају право на бесплатну правну помоћ или да нису могли да је остваре због чега су пропустили рокове за жалбу у поступцима из области остваривања права на социјалну заштиту. На овај начин положај ових особа које су већ у тешком положају се додатно отежава, посебно када је реч о приступу правди и остваривању права и услуга које управо служе да би се њихов положај побољшао. Не треба заборавити да је доступност правде, истовремено, и један од инструмената за смањење сиромаштва и од снажног је утицаја на задовољство грађана и њихово идентификовање са правним системом.
У демократским друштвима могућност ефикасне заштите повређених и угрожених права један је од основних услова за остваривање основних људских права и функционисање правног поретка и принципа владавине права. Правна заштита која се пружа мора задовољити одређене стандарде, који извиру из права на правично суђење, једног од људских права гарантованом међународним документима о људским правима и Уставом Републике Србије. Правично суђење подразумева да су сви грађани равноправни у приступу правди и да пред судом и другим органима јавне власти могу делотворно, под једнаким условима и без дискриминације, да штите и остварују своја права. Да би се то остварило, сваком појединцу мора бити доступна правна помоћ, што подразумева дужност државе да обезбеди пружање правне помоћи задовољавајућег квалитета, бесплатне или са смањеним трошковима, када лице коме је правна помоћ потребна није у стању да је плати или када пружање правне помоћи намећу разлози правичности.[4]
Устав Републике Србије[5], по угледу на решења у савременом упоредном праву, гарантује сваком појединцу право на правну помоћ (члан 67), чиме је ово право по први пут у нашем правном систему стекло статус Уставом зајамченог људског права. Уставно јемство права на правну помоћ намеће држави обавезу да обезбеди услове за уживање и заштиту овог права. Сагласно томе, неопходно је да се законом уреди пружање правне помоћи, што укључује и обавезу да се обезбеди пружање бесплатне правне помоћи. Поред тога, Устав Републике Србије у члану 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.
Чланом 10. Опште декларације о правима човека предвиђено је да: „свако има потпуно једнако право на правично и јавно суђење пред независним и непристраним судом који ће одлучити о његовим правима и обавезама и о основаности сваке кривичне оптужбе против њега”. Право на делотворан приступ правди и правично суђење гарантује и Међународни пакт о грађанским и политичким правима[6] којим је предвиђено да су сви једнаки пред судовима и да свако има право да законом одређени надлежни, независни и непристрасни суд непристрасно и јавно испита његов предмет и одлучи о оправданости сваке кривичне оптужбе која је против њега подигнута или спора о грађанскоправним правима и обавезама (14. став 1). Јемство делотворног приступа правди, које изричито укључује и право на правну помоћ, садржано је и у Закону о ратификацији Конвенције Уједињених нација о правима детета[7] којом је, поред осталог предвиђено да: „свако дете лишено слободе има право на хитну правну и другу одговарајућу помоћ, право да пред судом или другим надлежним, независним и непристрасним органом постави питање законитости лишавања слободе, као и право на хитну одлуку о том питању” (члан 37. тачка д).
Обавеза развијања система правне помоћи произлази и из Закона о ратификацији Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода[8].
Уставна забрана дискриминaциje ближе je разрађена Законом o забрани дискриминaциje који у члану 2. став 1. тачка. 1. прoписуje дa дискриминaциja и дискриминaтoрнo поступање oзнaчaвajу свако нeoпрaвдaнo прављење разлике или нejeднaкo поступање, односно пропуштање (искључивање, oгрaничaвaњe или давање првенства), у односу нa лица или групе као и нa чланове њихових пoрoдицa, или њима блиска лица, нa oтвoрeн или прикривeн нaчин, a који се заснива нa раси, боји коже, прецима, држављанству, нaциoнaлнoj припaднoсти или eтничкoм пореклу, jeзику, верским или пoлитичким убeђeњимa, пoлу, роду, рoднoм идентитету, сeксуaлнoj oриjeнтaциjи, полним карактеристикама, нивоом прихода, имoвнoм стaњу, рoђeњу, гeнeтским oсoбeнoстимa, здрaвствeнoм стaњу, инвалидитету, брaчнoм и пoрoдичнoм стaтусу, осуђиваности, стaрoснoм дoбу, изглeду, члaнству у пoлитичким, синдикaлним и другим oргaнизaциjaмa и другим ствaрним, oднoснo прeтпoстaвљeним личним свojствимa. Закон о забрани дискриминације, као основни закон у области заштите и остваривања равноправности, уређује и питање посредне дискриминације, те прописује да посредна дискриминација постоји ако на изглед неутрална одредба, критеријум или пракса лице или групу лица ставља или би могла ставити, због њиховог личног својства, у неповољан положај у поређењу са другим лицима у истој или сличној ситуацији, осим ако је то објективно оправдано легитимним циљем, а средства за постизање тог циља су примерена и нужна.
У Редовном годишњем извештају Министарства правде о надзору над спровођењем Закона о бесплатној правној помоћи[9] из марта 2024. године (за 2023. годину) у 84 од укупно 202 општине/града (обухватајући и места на КиМ) није поднет ниједан захтев за бесплатну правну помоћ (не улазећи у то да ли служба у општини/граду јесте или није формирана). Од укупно 202 општине/града у само њих 12 је било поднетих захтева (без улажења у број прихваћених и/или одбијених захтева) за бесплатну правну подршку. Ово су само неки од илустративних примера (не)ефикасности у пружању бесплатне правне помоћи на територији Републике Србије.
У прилог важности унапређења система бесплатне правне помоћи, указујемо на резултате истраживања Повереника за заштиту равноправности, које је спроведено крајем 2024. године. Истраживање се односи на перцепцију жена које су у већем ризику од дискриминације о родној равноправности[10] и које је показало да је приступ правди једна од области са изразитим препрекама за жене, и то посебно оне са нижим приходима које су социоекономски угрожене. Високи трошкови поступака, недовољна информисаност о правима, неефикасност постојећих механизама бесплатне правне помоћи и страх од стигматизације представљају кључне баријере. Додатно, указано је и на присутност родних стереотипа у правосуђу, као и на физичку и географску неприступачност правосудних органа. Ови подаци потврђују потребу за хитним унапређењем доступности и делотворности бесплатне правне помоћи у пракси. Такође, у Извештају о спровођењу Закона о бесплатној правној помоћи за 2023. годину, Министарство правде навело је да већина јединица локалне самоуправе још увек не води евиденцију о пруженој правној помоћи; истиче се запажена злоупотреба система, лоша комуникација између корисника и пружалаца, као и недостатак кадровских капацитета. Ови показатељи наглашавају хитну потребу за системским унапређењем, како би се обезбедила транспарентна, ефикасна и равноправна доступност правне заштите свим грађанима и грађанкама.
У Извештају Европске комисије о напретку Републике Србије за 2024. годину[11] је наведено, између осталог, а у вези са приступом правди, да постоји потреба за унапређењем капацитета локалних самоуправа за решавање захтева за бесплатну правну помоћ, као и да механизам за пружање бесплатне правне помоћи који финансира држава треба побољшати.
Усвојени прописи недвосмислено указује да је бесплатна правна помоћ предвиђена управо како особе лошијег имовног стања не би биле стављене у неједнак положај у односу на све остале грађане када је у питању приступ правди и правима. С тим у вези, Повереник, на крају, указује да право на бесплатну правну помоћ није „милостиња“, већ, напротив, услов за остваривање правде. Оно представља темељ равноправности пред законом и кључни механизам којим се друштво бори против институционалне неправде, сиромаштва и маргинализације. Грађани који се суочавају са сложеним правним изазовима, а немају средства да ангажују адвоката, остају без реалне могућности да заштите своја права – без обзира на то колико су та права формално призната. Без доступне бесплатне правне помоћи, правда остаје привилегија, а не универзална вредност. Неогранизовање ове службе и недостатак подршке сиромашним грађанима у критичним тренуцима – када су суочени са деложацијом, насиљем, дискриминацијом, губитком посла или личних докумената – може довести до њиховог потпуног искључења из друштвеног, економског и правног система. Обавеза је јединица локалне самоуправе да у складу са законом осигурају да остваривање права на бесплатну правну помоћ буде стварно, а не декларативно, односно да остваривање овог права буде доступно онима због којих је и уведено.
Повереник за заштиту равноправности, поступајући у складу са чланом 33. став 1. тачка 9. Закона о забрани дискриминације, упућује препоруку мера за остваривање равноправности и заштите од дискриминације којом препоручује свим јединицама локалне самоуправе у Републици Србији да уколико до сада то нису учиниле, образују и унапреде функционисање службе за пружање бесплатне правне помоћи, уз предузимање адекватних мера у циљу потпуног информисања грађана о њиховим правима на бесплатну правну помоћ.
О поступању по овој препоруци потребно је да јединица локалне самоуправе обавести Повереника у року од 30 дана од дана пријема ове препоруке.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09 и 52/21), члан 33. став 1. тaч. 7. и 9.
[2] „Службени гласник РС“, бр. 87/2018
[3] изузев одредаба чл. 44. до 52. које се односе на бесплатну правну помоћ у прекограничним споровима и које почињу да се примењују од дана приступања Републике Србије Европској унији,
[4] Образложење Предлога закона https://pravno-informacioni-sistem.rs/mml/viewAct/9621
[5] „Службени гласник РС“, бр. 98/06, 115/21 и 16/22
[6] „Службени лист СФРЈ”, број 7/71
[7] „Службени лист СФРЈ – Међународни уговори”, број 15/90 и „Службени лист СРЈ – Међународни уговори”, бр. 4/96 и 2/97
[8] „Службени лист СЦГ – Међународни уговори”, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 – исправка
[9] https://www.mpravde.gov.rs/files/%D0%A0%D0%B5%D0%B4%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BD%20%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B8%D1%88%D1%9A%D0%B8%20%D0%B8%D0%B7%D0%B2%D0%B5%D1%88%D1%82%D0%B0%D1%98%20%D0%BE%20%D0%BD%D0%B0%D0%B4%D0%B7%D0%BE%D1%80%D1%83%20%D0%BD%D0%B0%D0%B4%20%D1%81%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%92%D0%B5%D1%9A%D0%B5%D0%BC%20%D0%97%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%B0%20%D0%BE%20%D0%B1%D0%B5%D1%81%D0%BF%D0%BB%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%BE%D1%98%20%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BD%D0%BE%D1%98%20%D0%BF%D0%BE%D0%BC%D0%BE%D1%9B%D0%B8%20%D0%B7%D0%B0%202023.%20%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B8%D0%BD%D1%83.pdf
[10] https://ravnopravnost.gov.rs/wp-content/uploads/2025/01/Izvestaj-rodna-ravnopravnost-24.12.2024..pdf
[11] https://www.mei.gov.rs/upload/documents/eu_dokumenta/2024/izvestaj_24.pdf
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
527-25 Препорука мера свим ЈЛС ради обезбеђивања и унапређења бесплатне правне помоћи 
