бр. 011-00-00031/2019-02 датум: 14. октобар 2019. године
Поступајући у оквиру законом прописане надлежности[1], Повереник за заштиту равноправности, даје
МИШЉЕЊЕ
на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације
Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања је дописом број 011-00-342/1/2018-05 од 27. септембра 2019. године, доставило Поверенику за заштиту равноправности Нацрт закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације, са образложењем (у даљем тексту: Нацрт закона), ради давања мишљења.
Одредбама члана 21. Устава Републике Србије[2] забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета.
Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који на детаљан начин уређује општу забрану дискриминације, облике и случајеве дискриминације, као и поступак заштите од дискриминације.
Повереник је извршио анализу текста Нацрта закона са аспекта делокруга рада и с тим у вези даје следеће мишљење:
1) Чланом 2. Нацрта закона, врши се измена члана 5. ЗЗД тако што се додају поједини облици дискриминације имајући у виду измене и допуне других чланова Закона о забрани дискриминације. Нејасно је из којих разлога се под облицима дискриминације овде наводе и тешки облици дискриминације дефинисани чланом 13. ЗЗД који овим изменама и допунама нису мењани и који у сада важећем члану нису предвиђени као посебни облици дискриминације, него као квалификовани случајеви постојећих облика дискриминације. Наиме, тешки облици дискриминације могу бити извршени у свим од предвиђених облика дискриминације у зависности од конкретног случаја. С тим у вези Повереник предлаже да се изврши измена овог члана тако да гласи:
„Облици дискриминације су непосредна и посредна дискриминација, као и повреда начела једнаких права и обавеза, позивање на одговорност, удруживање ради вршења дискриминације, говор мржње, узнемиравање, понижавајуће поступање и сексуално узнемиравање и навођење на дискриминацију.ˮ
2) У вези са чланом 7. Нацрта закона, којим се мења члан 18. ЗЗД, Повереник указује да се члановима 43. и 44. Устава Републике Србије јемчи слобода мисли, савести, уверења и вероисповести, право да се остане при свом уверењу или вероисповести или да се они промене према сопственом избору. Нико није дужан да се изјашњава о својим верским и другим уверењима и да је свако слободан да испољава своју веру или убеђење вероисповедања, обављањем верских обреда, похађањем верске службе или наставе, појединачно или у заједници с другима, као и да приватно или јавно изнесе своја верска уверења. Цркве и верске заједнице су равноправне и слободне да самостално уређују своју унутрашњу организацију, верске послове, да јавно врше верске обреде, да оснивају верске школе, социјалне и добротворне установе и да њима управљају, у складу са законом. Повереник сматра да је потребно још једном размотрити наведену одредбу Нацрта закона са аспекта Устава и других прописа. Повереник такође указује да је Европска комисија дала позитивно мишљење на одредбу која је била другачије формулисана у односу на одредбу која је дата у овом тексту Нацрта закона.
Поред тога мишљења смо да је потребно још једном размотрити и одредбу члана 23. Нацрта закона која је у непосредној вези са овим чланом Нацрта закона.
3) Чланом 8. Нацрта закона извршена је допуна члана 23. ЗЗД одређивањем да се дискриминацијом не сматра поступање које је, у области рада и запошљавања, оправдано циљем, објективно, разумно и у складу са утврђеном политиком, а односи се на старосно доба лица. Ова одредба представља транспоновање Директиве 2000/78/ЕЗ о општем оквиру за једнако поступање са грађанима приликом запошљавања и на раду. Имајући у виду да се ради о изузецима везаним искључиво за област рада и запошљавања, као и да се ова област регулише чланом 16. ЗЗД, којим су већ (члан 16. став 3.) регулисани изузеци од начела једнаког поступања, сматрамо да је наведену допуну потребно извршити у члану 16. а не у члану 23. ЗЗД. Напомињемо такође и да дискриминација на основу старосног доба (члан 23. ЗЗД) није везана искључиво за област рада и запошљавања, већ за све области друштвеног живота, па је према пракси Повереника, нарочито присутна у области пружања јавних услуга и/или коришћења јавних објеката и површина, као и у поступцима пред органима јавне власти.
4) У члану 10. Нацрта закона којим се мења члан 33. ЗЗД, у тачки 6. прописано је да Повереник анализира и упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације. Повереник упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације полазећи од стања већ утврђеног у датим извештајима и истраживањима које спроводи. С тим у вези сматрамо да је потребно у тачки 6. брисати реч: „анализира“ и навести норму на коју је Европска комисија већ дала позитивно мишљење. Тачка 6. треба да гласи:
„6. упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације;ˮ
Такође, Повереник је мишљења да је правно-технички потребно уредити и тачку 7. тако да гласи:
„7. прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа, у циљу унапређења равноправности и заштите од дискриминације;ˮ
Наиме, Повереник сматра да је сувишно два пута у истој реченици наводити исте речи које се одосе на унапређење равноправности и заштиту од дискриминације, с обзиром да је из одредбе јасно да се дата овлашћења односе на унапређење равноправности и заштиту од дискриминације.
Поред тога, Повереник указује да је одредбу члана 33. тач. 9. и 10. потребно брисати с обзиром да је тачком 5. већ прописано да Повереник подноси годишњи и посебан извештај о стању у области заштите равноправности, те да овакво овлашћење има искључиво зато што је чланом 1. ЗЗД прописано да је Повереник самосталан државни орган, независан у обављању послова утврђених законом, те као такав орган врши и извештавање о стању у области заштите равноправности. Повереник о стању у области заштите равноправности извештава само Народну скупштину у складу са уставом и законом. Што се тиче тачке 10. да Повереник сарађује са удружењима, која имају интерес у учешћу у борби против дискриминације с циљем заштите начела једнакости, нарочито у предлагању мера за остваривање равноправности, као и приликом састављања независних извештаја о заштити од дискриминације, Повереник указује да су удружења, у складу са законом, организације цивилног друштва, те је сарадња са удружењима већ обухваћена тачком 8. члана 33. Имајући у виду све наведено, уместо тач. 9. и 10. потребно је прописати тачку 9. тако да гласи:
„9. препоручује органима јавне власти и другим лицима мере за остваривање равноправности и заштиту од дискриминације;ˮ
Брисањем тачке 10, тач. 11. и 12. постају тач. 10. и 11.
5) У члану 12. Нацрта закона, којим се мења члан 36. ЗЗД, у ставу 1. тачка 3. потребно је брисати речи: „кривични и парнични поступак“ тако да ова тачка гласи:
„3. ако је поступак пред судом по истој ствари покренут или правноснажно окончан;ˮ.
Повереник истиче да уколико би остала предложена одредба, на тај начин не би биле обухваћене ситуације у којима је Повереник сам покренуо прекршајни, парнични поступак, поступак пред Уставним судом и сл. Разлог за овакву измену лежи и у одредби члана 145. Устава Републике Србије.
6) Чланом 14. Нацрта закона, којим се мења члан 38. ЗЗД, ставом 2. је прописано да Повереник, у току поступка до доношења мишљења, предлаже спровођење поступка преговарања ради постизања споразума, у складу са законом којим се уређује поступак посредовања у решавању спорова. Повереник указује да наведена норма треба да гласи:
„Повереник, у току поступка до доношења мишљења, може предложити спровођење поступка посредовања ради постизања споразума, у складу са законом којим се уређује поступак посредовања у решавању спорова.“
Наведена измена је неопходна из разлога што уколико не би била усвојена одредба како је предлаже Повереник, фаза преговарања би постала обавезна фаза у поступку по притужбама, што би у ситуацијама у којима случај није медијабилан изазвало беспотребан застој поступка и додатне трошкове. Такође, оваква ситуација би могла истовремено да доведе и до могућих злоупотреба од стране дискриминатора у циљу пролонгирања поступка као и онемогућавања покретања судског поступка с обзиром на ново ограничење у погледу рока од три године за подношење тужбе суду.
7) Чланом 16. Нацрта закона мења се члан 41. став 1. ЗЗД тако што се за подношење тужбе суду уводи рок од три године од дана дискриминаторског поступања. Из извештаја Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања се не може закључити да ли је по овом питању консултована стручна јавност, имајући у виду да текст који је био предмет јавне расправе није садржавао ову одредбу. Повереник сматра да је потребно још једном размотрити како увођење наведеног рока, тако и дужину рока у смислу да ли је наведени рок у којем се може поднети тужба суду сувише кратак, посебно имајући у виду да увођење рока може умањити достигнути ниво права из разлога што рок за подношење тужбе суду није предвиђен у сада важећем ЗЗД. Повереник изражава забринутост због увођења овог рока примера ради у случајевима дискриминације због неприступачности објеката и површина. Ограничењем рока за подношење тужбе суду аболирају се власници, односно корисници свих зграда које су изграђене пре овог рока и које су већ дуги низ година неприступачне. С обзиром на одређене проблеме у пракси по питању повреда које су уједно представљале и повреду прописа из радноправног законодавства и повреду ЗЗД, претпостављамо да је интенција предлагача била да се у тим ситуацијама постави ограничење рока у циљу постизања веће правне сигурности. Повереник сматра да је ову норму Нацрта закона потребно још једном размотрити и прецизирати на које се тачно случајеве односи, при чему посебно треба имати у виду ситуације у којима последице дискриминаторског поступања још увек трају. С тим у вези, Повереник сматра да је неопходно да се о овом питању изјасни и надлежно министарство.
8) На крају Повереник посебно указује да Нацртом закона нису прецизиране и наведене све потребне прелазне и завршне одредбе.
Посебно указујемо на обавезу коју Република Србија треба да испуни у погледу вођења свеобухватне евиденције о заштити од дискриминације коју предложене измене и допуне предвиђају, на начин да ову евиденцију треба да води Повереник.
Министарству за рад, запошљавање, борачка и социјална питања је указивано да уколико ову евиденцију води Повереник да је потребно предвидети додатна финансијска средства за ове намене. Такође да би се устројила поменута евиденција потребно је у прелазним и завршним одредбама предвидети одложену примену закона у овом делу из разлога што је потребно време да се устроји база након доношења предвиђеног подзаконског акта који је у надлежности Министарства правде, као и да се након тога обучи кадар који ће радити на уношењу података, њиховој заштити и одржавању апликације. У Анализи ефеката закона наведено је да је Повереник након ступања на снагу закона надлежан за давање свих статистичких података из евиденције, што Повереник не може да изврши уколико му нису дата финансијска средства за израду и устројавање базе података из члана 15. Нацрта закона и додатно запошљавање кадра, који ће бити задужен за ове новопридодате послове.
Израда свеобухватне евиденције је од ступања Закона о забрани дискриминације на снагу у свим извештајима Европске комисије давана као препорука коју Република Србија треба да испуни. Предлогом закона је овај формални део испуњен, међутим указујемо да ће закон у овом делу бити неприменљив уколико не буду обезбеђена потребна средства, као и Нацртом закона предвиђено време за устројавање базе и запошљавање адекватног кадра.
У Извештају Европске комисије за 2018. годину[3], у погледу напретка Републике Србије у процесу европских интеграција, оцењено је да је у области заштите људских права потребно обезбедити доследну и ефикасну примену законодавног и институционалног оквира широм земље. У овом извештају је, између осталог, наведено да би Србија у наредном периоду требало да ојача институције за људска права и гарантује њихову независност, што укључује и обезбеђивање потребних финансијских средстава и људских ресурса и јачање активности на заштити права група које се суочавају са дискриминацијом.
Уколико законом не буду дата потребна финансијска средства, и предвиђено време за устројавање евиденције и запошљавање кадра, Република Србија неће моћи да испуни дату препоруку Европске комисије, нити ће, што је најважније, моћи да има централизовану базу података који се односе на заштиту од дискриминације.
Поред наведеног, неопходно је регулисати примену закона на поступке пред Повереником започете по сада важећем ЗЗД, с обзиром да није дат рок за усклађивање општих аката Повереника, нити примена постојећих аката до њиховог усаглашавања са новим законом.
Повереник указује да је ове одредбе неопходно додати како би се закон, након доношења, уопште могао примењивати.
У вези са напред наведеним, потребно је у текст Нацрта закона, после члана 31. Нацрта, додати следеће одредбе:
„Члан 32.
Повереник ће, у року од годину дана од дана ступања на снагу општих аката донетих за спровођење овог закона, израдити електронску апликацију за вођење базе података о евиденцији из члана 40а закона.
Члан 33.
Повереник ће ускладити одредбе Пословника о раду Повереника за заштиту равноправности („Службени гласник РСˮ, број 34/11), као и друга општа акта која доноси са одредбама овог закона у року од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона.
До дана ступања на снагу акта из става 1. овог члана примењује се одредбе Пословника о раду Повереника за заштиту равноправности („Службени гласник РСˮ, број 34/11), уколико нису у супротности са овим законом.
Члан 34.
Поступци започети пре ступања на снагу овог закона окончаће се по одредбама закона и општих аката по којима су започети, уколико одредбе тих прописа нису у супротности са овим законом.ˮ
9) Поводом навода у Изјави о усклађености прописа са прописима Европске уније, између осталог, у тачки 8. је наведено да је „Радна група, коју је формирао Повереник за заштиту равноправности, разматрала добијена мишљења“, Повереник истиче да ни у једном тренутку није формирао радну групу којој је задатак био сагледавање мишљења Европске комисије, нити израда текста нацрта закона. С тим у вези, потребно је извршити исправку овог дела Изјаве о усклађености прописа са прописима Европске уније. Такође, потребно је исправити и тачку 7. ове изјаве, у делу у којем је наведено да је Закон о забрани дискриминације више пута превођен и доступан на интернет презентацијама Повереника за заштиту равноправности, Заштитника грађана, Канцеларије за људска и мањинска права. Тачно је, наиме, да се текст Закона о забрани дискриминације налази на овим интернет презентацијама, као и на другим интернет презентацијама, међутим Изјава о усклађености прописа са прописима Европске уније се не односи на Закон о забрани дискриминације, него на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације, како је прецизно и наведено у тачки 2. С тим у вези, потребно је унети измене у тачку 7. ове изјаве уз навођење одговора који се односи на Нацрт закона.
10) Такође, користимо прилику да Вас обавестимо да се Национална организација особа са инвалидитетом Србије обратила Поверенику, предлажући да се текст Нацрта закона допуни и одредбом која регулише да се дискриминацијом сматра ускраћивање разумног прилагођавања које не представља терет а неопходно је за равноправно остваривање права и слобода особа са инвалидитетом у свим аспектима јавног, професионалног, приватног и породичног живота. Разумно прилагођавање је важно за унапређење положаја особа са инвалидитетом. Чланом 2. Конвенције о правима особа са инвалидитетом[4] разумно прилагођавање је дефинисано као неопходно и адекватно модификовање и усклађивање којим се не намеће несразмерно, односно непотребно оптерећење, тамо где је то у конкретном случају потребно, како би се обезбедило да особе са инвалидитетом уживају, односно остварују равноправно са другима сва људска права и основне слободе. Имајући у виду да је Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања надлежно за предлагање измена и допуна Закона о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом[5] као посебног закона, као и Закона о забрани дискриминације, у прилогу достављамо допис Националне организације особа са инвалидитетом Србије како бисте размотрили измене и допуне одредбе која се односи на разумно прилагођавање.
[1] Закон о забрани дискриминације („Службени гласник РС”, број 22/09, члан 1. и члан 33. став 1. тачка 7)
[2] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број 98/06) члан 21.
[3] „Република Србија – Извештај за 2018. годину који прати Саопштење Комисије упућено Европском парламенту, Савету, Европском економском и социјалном комитету и Комитету региона Саопштење о политици проширења ЕУ за 2018. годину”, Европска комисија – Доступно на интернет страници:http://www.mei.gov.rs/upload/documents/eu_dokumenta/godisnji_izvestaji_ek_o_napretku/izvestaj_ek_o_srbiji(1).pdf
[4] Закон о потврђивању Конвенције о правима особа са инвалидитетом („Службени гласник РС“, број 42/09)
[5] Закон о спречавању дискриминације особа са инвалидитетом („Службени гласник РС”, бр. 33/06 и 13/16)
ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ
Брaнкицa Jaнкoвић
Мишљење на Нацрт закона о изменама и допунама Закона о забрани дискриминације 
