бр. 07-00-349/2018-02   датум: 1.10.2018.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку поводом притужбе С. П. из Т, поднете против Општинског већа општине Т, поводом Решења овог општинског већа о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у предшколској установи „С. Р.“ из Т. Подносилац притужбе је, између осталог, навео да има троје деце из два брака, те да сва деца живе у његовом породичном домаћинству, односно, прво дете му је судском пресудом поверено на вршење родитељког права, док су друга два детета рођена у браку са садашњом супругом. Међутим, како је Општинско веће општине Т. донело решење којим је, између осталог, прописано да треће и свако наредно дете од исте мајке има право на бесплатан боравак у предшколској установи „С. Р.“ из Т, његово треће дете, које је уједно друго дете његове садашње супруге, нема право на бесплатан боравак у вртићу. Општинско веће општине Т. доставило је изјашњење на притужбу, чији је саставни део допис Предшколске установе „С. Р.” Т, која је предлагач наведеног решења. У допису предшколске установе, између осталог, наведено је да су тачком 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања, које је усвојило Општинско веће општине Т, опредељена појединачна учешћа корисника у економској цени у висини од најмањих, законом прописаних 20%, при чему: 1. за децу са сметњама у развоју, децу из материјално угрожених породица и децу без родитељског старања, боравак је бесплатан, у складу са законом; 2. утврђен је већи обим права за децу из породица чија су примања испод 8.000 динара по члану породице, у смислу мањег учешћа у економској цени од прописаних најмањих 20%; 3. утврђена су и друга права у смислу додатног умањења од прописаних 20%, и то додатни попуст за друго дете уписано у установу (ово право се посматра као право детета, односно посматрају се браћа/сестре који су уписани у установу) и бесплатан боравак за треће и наредно дете од исте мајке (ово право је право мајке као мера подстицаја рађања). Када је реч о мери да право на бесплатан боравак има треће и наредно дете од исте мајке, према наводима из дописа предшколске установе, ова мера није прописана неком посебном законском нормом, али члан 11. став 3 Закона о финансијској подршци породици са децом дозвољава општинама да могу, ако су обезбедиле средства, да утврде и друга права, већи обим права од права утврђених овим законом и повољније услове за њихово остваривање. У току поступка, Повереник за заштиту равноправности утврдио је да не постоји објективно и разумно оправдање да се подносиоцу притужбе ускрати право на бесплатно похађање предшколске установе за његово треће дете, а које се омогућава мајкама и очевима троје деце који се налазе у истој или сличној ситуацији као и подносилац притужбе. Наиме, подносилац притужбе је отац троје деце, која немају исту мајку, али која живе са њим у истом породичном домаћинству. Он самостално врши родитељско право над најстаријим дететом, док је у браку са садашњом супругом добио још двоје деце. Стога, у овом тренутку, у породици подносиоца притужбе фактички живи троје малолетне деце о којима непосредно брине притужилац и његова садашња супруга. Међутим, иако се несумњиво ради о петочланој породици, подносилац притужбе ипак није имао могућност да бесплатно упише своје треће дете у предшколску установу „С. Р.“ Т, само зато што његова деца имају различите мајке. Из свега наведеног може се извући закључак да је Општинско веће општине Т, приликом прописивања тачке 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, занемарило породице у којима живи троје или више деце која имају истог оца а различите мајке, односно, ставило је у неоправдано неједнак положај подносиоца притужбе на основу два лична својства – пола и породичног статуса. Стога, Повереник за заштиту равноправности дао је мишљење да је Општинско веће општине Т, доношењем Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, према којем право на бесплатно похађање предшколске установе има треће и свако наредно дете од исте мајке, повредило одредбе члана 6. у вези са чланом 20. Закона о забрани дискриминације. Општинском већу општине Т. препоручено је да измени тачку 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р“ Т, на тај начин што ће прописати да, поред осталих категорија, право на бесплатно похађање предшколске установе остварује треће и свако наредно дете које живи у породици са троје и више деце, према редоследу рођења, као и да у оквиру својих редовних послова и активности не крши законске прописе о забрани дискриминације.

1. ТОК ПОСТУПКА
   • Повереник за заштиту равноправности примио је притужбу С. П. из Т, поднете против Општинског већа општине Т, поводом Решења овог општинског већа о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у предшколској установи „С. Р.“ Т.
   • У притужби је, између осталог, навео:

• да је на седници одржаној 14. августа 2017. године, Општинско веће општине Т. донело решење којим је, између осталог, прописано да треће и свако наредно дете од исте мајке има право на бесплатан боравак у предшколској установи „С. Р.” Т;
• да има троје деце из два брака, те да сва деца живе у његовом породичном домаћинству, односно, прво дете му је судском пресудом поверено на вршење родитељког права, док су друга два детета рођена у браку са садашњом супругом;
• да његово треће дете, које је уједно друго дете његове садашње супруге, нема право на бесплатан боравак у вртићу;
• да сматра да је одлуком Општинског већа општине Т. дискриминисан као отац, односно, да Општинско веће општине Т. не препознаје примарну породицу са три детета од истог оца;
• да је, због свега наведеног, принуђен да плаћа вртић за треће дете, иако сва деца живе са њим у истом домаћинству, чиме је стављен у неједнак положај у односу на мајке које имају троје деце и које не плаћају вртић за треће дете.
  • Уз притужбу су достављени следећи докази: 1) фотокопија уговора о дневном боравку детета у предшколској установи „С. Р.“ Т. од 23. августа 2017. године, 2) фотокопија Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, од 14. августа 2017. године и 3) фотокопија дописа Заштитника грађана од 25. децембра 2017. године.
  • Повереник за заштиту равноправности спровео је поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, a у складу са чланом 35. став 4. и чланом 37. став 2. Закона о забрани дискриминације[1], па је у току поступка прибављено изјашњење Д. Ж, председника Општинског већа општине Т.
  • У изјашњењу на притужбу, председника Општинског већа општине Т. је, између осталог, наведено:
• да је Општинско веће, одмах по пријему захтева за изјашњење Повереника за заштиту равноправности, послало захтев Предшколској установи „С. Р.“ Т. како би се, као предлагач Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, изјаснила о притужби С. П;
• да је Општинско веће, на седници одржаној 25. јула 2018. године, разматрало критеријуме наведене у одговору Предшколске установе „С. Р.“ Т, а којима се предлагач водио приликом израде предлога спорног решења, те да је сагласно са наведеним критеријумима.
  • У прилогу изјашњења достављен је допис Предшколске установе „С. Р.“ Т, бр. 464 од 24. јула 2017. године, упућен председнику Општинског већа општине Т. У овом допису је, између осталог, наведено:
• да Закон о основама система образовања и васпитања дефинише учешће општине у економској цени у висини до 80%;
• да Закон о предшколском образовању дефинише учешће родитеља односно другог законског заступника у економској цени (није наведено учешће, али ако Закон о основама система образовања и васпитања дефинише учешће општине у економској цени у висини највише до 80%, учешће родитеља је најмање 20%), уз изузетак деце без родитељског старања, деце са сметњама у развоју и инвалидитетом и деце из материјално угрожених породица за које је боравак бесплатан;
• да Закон о финансијској подршци породици са децом прописује да право на бесплатан боравак у предшколској установи имају деца без родитељског старања, деца са сметњама у развоју и инвалидитетом и деца корисници новчане социјалне помоћи, што је право од општег интереса, за које се средства обезбеђују у буџету Републике Србије;
• да је регресирање трошкова боравка у предшколској установи деце из материјално угрожених породица право о којем се стара општина;
• да општина може, ако је обезбедила средства, да утврди и друга права, већи обим права утврђених законом и повољније услове за њихово остваривање;
• да начин и услове регресирања трошкова утврђује надлежни орган јединице локалне самоуправе;
• да су тачком 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања, које је усвојило Општинско веће општине Т, опредељена појединачна учешћа корисника у економској цени у висини од најмањих, законом прописаних 20%, при чему: 1. за децу са сметњама у развоју, децу из материјално угрожених породица и децу без родитељског старања, боравак је бесплатан, у складу са законом; 2. утврђен је већи обим права за децу из породица чија су примања испод 8.000 динара по члану породице, у смислу мањег учешћа у економској цени од прописаних најмањих 20%; 3. утврђена су и друга права у смислу додатног умањења од прописаних 20%, и то додатни попуст за друго дете уписано у установу (ово право се посматра као право детета, односно посматрају се браћа/сестре који су уписани у установу) и бесплатан боравак за треће и наредно дете од исте мајке (ово право је право мајке као мера подстицаја рађања);
• да оваква мера није прописана неком посебном законском нормом, али члан 11. став 3 Закона о финансијској подршци породици са децом дозвољава општинама да могу, ако су обезбедиле средства, да утврде и друга права, већи обим права од права утврђених овим законом и повољније услове за њихово остваривање;
• да пример издвајања права мајке на одређену меру подстицаја јесте и Закон о финансијској подршци породици са децом, која се додељује ради посебног подстицаја и подршке родитељима да остваре жељени број деце. Истакнуто је да су у оквиру овог закона прописане две мере финансијске подршке породици са децом које имају популациони ефекат, и то: родитељски додатак, који представља подршку породици коју остварује мајка по рођењу првог, другог, трећег и четвртог детета, као и накнада зараде за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета;
• да је тачка 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања донета имајући у виду националну стратегију подстицаја рађања;
• да Закон о забрани дискриминације забрањује дискриминацију у пружању јавних услуга и коришћењу објеката и површина, као и дискриминацију у области образовања и стручног оспособљавања, те да с обзиром да је подносилац притужбе корисник услуга предшколског образовања, о дискриминацији ових права се не расправља;
• да је подносилац притужбе упутио примедбу само на дискриминацију по питању плаћања услуга боравка детета у предшколској установи, с обзиром да му се наплаћује пун, законом прописан износ од 20% од економске цене, што износи 4.400 динара месечно;
• да не постоји законска одредба која прописује бесплатан боравак у предшколској установи за треће и наредно дете;
• да подносилац притужбе није доказао испуњеност услова за остваривање неке од категорије попуста из решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања.

2. ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

• Увидом у допуну притужбе, уочено је да подносилац притужбе живи у заједничком домаћинству са супругом и троје малолетне деце: С.П, ћерком из првог брака која му је додељена ради самосталног вршења родитељског права по правоснажној пресуди Основног суда у М. од 3. фебруара 2014. Године, те малолетним синовима В.П. и Ђ.П, чија је мајка његова садашња супруга.

• Увидом у фотокопију уговора о дневном боравку детета у предшколској установи од 23. августа 2017. године, утврђено је да је давалац услуга Предшколска установа „С. Р.“ Т, док су корисници услуга отац и мајка детета Ђ.П, односно, подносилац притужбе С. П. и мајка детета, супруга подносиоца притужбе. Давалац услуга прима дете корисника на целодневни боравак за радну 2017/2018 годину, почев од 11. септембра 2017. године. Месечна цена услуге боравка детета износи 20% од економске цене утврђене Решењем оснивача о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, чије је оснивач Општина Т. Чланом 7. овог уговора прописано је да учешће родитеља у економској цени за боравак детета у тренутку потписивања уговора износи 4.400,00 динара месечно (група 1.)

• Увидом у фотокопију Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т. од 14. августа 2017. године, утврђено је да треће и свако наредно дете од исте мајке има право на бесплатан боравак у тој предшколској установи.

3. МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

• Повереник за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету, имао је у виду наводе из притужбе, изјашњења, као и достављене прилоге.

Правни оквир

• Повереник за заштиту равноправности је установљен Законом о забрани дискриминације[2] као самосталан државни орган, независан у обављању послова утврђених законом. Одредбама члана 33. Закона о забрани дискриминације прописана је надлежност Повереника за заштиту равноправности. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности^[3].

• Устав Републике Србије[4] забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког инвалидитета. Такође, одредбом члана 66. став прописано је да породица, мајка, самохрани родитељ и дете у Републици Србији уживају посебну заштиту, у складу са законом. Коначно, одредбом члана 65. став 1. Устава Републике Србије прописано је да родитељи имају право и дужност да издржавају, васпитавају и образују своју децу, и у томе су равноправни.
• Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације, који у члану став 1. тачка 1. прописује да дискриминација и дискриминаторно поступање означавају свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства), у односу на лица или групе као и на чланове њихових породица, или њима блиска лица, на отворен или прикривен начин, а који се заснива на раси, боји коже, прецима, држављанству, националној припадности или етничком пореклу, језику, верским или политичким убеђењима, полу, родном идентитету, сексуалној оријентацији, имовном стању, рођењу, генетским особеностима, здравственом стању, инвалидитету, брачном и породичном статусу, осуђиваности, старосном добу, изгледу, чланству у политичким, синдикалним и другим организацијама и другим стварним, односно претпостављеним личним својствима. Одредбом члана 8. овог закона прописано је да повреда начела једнаких права и обавеза постоји ако се лицу или групи лица, због његовог односно њиховог личног својства, неоправдано ускраћују права и слободе или намећу обавезе које се у истој или сличној ситуацији не ускраћују или не намећу другом лицу или групи лица, ако су циљ или последица предузетих мера неоправдани, као и ако не постоји сразмера између предузетих мера и циља који се овим мерама остварује. Такође, одредбом члана 20. став 1. Закона о забрани дискриминације прописано је да дискриминација постоји ако се поступа противно начелу равноправности полова, односно начелу поштовања једнаких права и слобода жена и мушкараца у политичком, економском, културном и другом аспекту јавног, професионалног, приватног и породичног живота.
• Законом о равноправности полова[5], у члану 2. став 4, прописано је да државни органи, органи аутономних покрајина, органи јединица локалне самоуправе, организације којима је поверено вршење јавних овлашћења, као и правна лица која оснива или финансира у целини, односно у претежном делу Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе дужни су да прате остваривање равноправности засноване на полу у свим областима друштвеног живота, примену међународних стандарда и Уставом зајемчених права у овој области. Затим, одредбом члана 4. овог закона прописано је, између осталог, да дискриминација по основу пола представља свако неоправдано прављење разлике или неједнако поступање, односно пропуштање (искључивање, ограничавање или давање првенства) које има за циљ или последицу да лицу или групи отежа, угрози, онемогући или негира признање, уживање или остваривање људских права и слобода у политичкој, економској, друштвеној, културној, грађанској, породичној и другој области. Под неоправданим разликовањем, искључивањем, ограничавањем и поступањем или другим предузетим мерама, у смислу овог закона, нарочито се сматра ако: 1) предузета мера није оправдана законитим или легитимним циљем; 2) не постоји сразмера између предузетих мера и циља који се предузетим мерама остварује. Такође, чланом 28. став 2. овог закона прописано је да су партнери равноправни у планирању броја деце, приступу информацијама, образовању и средствима која им омогућавају коришћење ових права.
• Законом о основама система образовања и васпитања[6] прописано је да се у буџету јединице локалне самоуправе обезбеђују средства за остваривање делатности предшколског васпитања и образовања у висини до 80% од економске цене по детету.
• Законом о предшколском васпитању и образовању[7] прописано је да родитељ, односно други законски заступник детета учествује у обезбеђивању средстава за остваривање делатности предшколске установе, чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, у складу са Законом. Одлуку о висини цене доноси оснивач, док се од обавезе плаћања у целодневном и полудневном боравку изузимају деца без родитељског старања, деца са сметњама у развоју и инвалидитетом и деца из материјално угрожених породица, у складу са прописима којима се уређује финансијска подршка породици са децом.
• Законом о финансијској подршци породици са децом[8] прописано је да је једно од права на финансијску подршку породици са децом регресирање трошкова боравка у предшколској установи деце из материјално угрожених породица, те да се о обезбеђивању овог права стара општина, односно град, у складу са законом[9]. АП Војводина, општина, односно град могу, ако су обезбедили средства, да утврде и друга права, већи обим права од права утврђених овим законом и повољније услове за њихово остваривање[10].
• Одредбом члана 12. став 1. Правилника о мерилима за утврђивање економске цене програма васпитања и образовања[11] прописано је да појединачно учешће корисника у месечној економској цени по детету, надлежни орган локалне самоуправе утврђује у складу са законом.
• У Стратегији подстицања рађања[12] наведено је да у развијеном свету, у условима доминантне индивидуализације, самоактуелизације и дестандардизације животног тока, појединци креирају своје биографије према сопственим потребама, ресурсима, могућностима које им пружају државне политике и референтна људска права, па се деца рађају у браку и ван њега, у кохабитацијама, у току студија, пре брака, после развода, итд, а само родитељство је израз самореализације и жене и мушкарца. Рађање је слободан избор еманциповане жене, која поставља предуслов да је задовољна својим партнерским релацијама и укупним квалитетом живота. Индивидуализација рађања омогућава да свака жена и мушкарац, имају онолико деце колико желе, када желе, с ким, да планирају породицу онда када сматрају да им је то најпогодније у својој биографији. У складу са тим, посебан циљ 2. стратегије односи се на усклађивање рада и родитељства, те се истиче да и нове генерације сматрају да су за њих брак и породични живот веома пожељни, па већина младих који још увек нису у браку и нису родитељи себе у будућности види у овим улогама. Ипак, да би донели одлуку да постану родитељи, као и да би се одлучили на следеће рађање, веома је значајно стварање услова за усклађивање различитих транзиција кроз које пролазе – образовне, радне и стамбене. Отуда је неопходно да држава и остали јавни актери различитим мерама помогну женама и мушкарцима који желе да буду родитељи да остваре своје потребе и ускладе родитељство и истовремено задовоље различита интересовања, а поготово ускладе родитељство и професионално ангажовање/рад. С тим у вези, посебан циљ 8. стратегије односи се на активирање локалне самоуправе, јер активно укључивање локалне самоуправе у спровођење програма планирања породице подразумева низ предуслова. Потребно је сагледати све потенцијале којима општина располаже, а чијим се активирањем и оснаживањем могу очекивати позитивни ефекти у побољшању демографске ситуације у локалној самоуправи као што су материјална средства намењена програму планирања породице, стање институција и структура кадрова за креирање и спровођење програма. Истовремено је важно утврдити активности и механизме у овој сфери и повезати све који могу да допринесу афирмацији породице, родитељства и друштвених циљева везаних за репродукцију становништва.
• Решењем о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т. од 14. августа 2017. године утврђује се економска цена програма васпитања и образовања у предшколској установи чији је оснивач јединица локалне самоуправе – општина Т. Тачком 4. oвoг решења прописано је 13 група корисника, односно породица и деце од чијег статуса зависи проценат учешћа корисника у економској цени програма васпитања и образовања. Тако, 1. групу чине породице чији су приходи по члану већи од 8.000,00 динара, уколико се не достави документација којом се доказује статус за неку другу групу, уколико је један од родитеља власник приватног предузећа или радње или је на привременом раду у иностранству. Корисници из ове групе учествују са 20% у економској цени, односно, плаћају износ од 4.400 динара. Са друге стране, у 13. групу корисника спада треће и свако наредно дете од исте мајке, те корисници из ове групе не учествују у плаћању економске цене програма васпитања и образовања у овој предшколској установи. Поред тога, право на бесплатан боравак у предшколској установи имају и деца са сметњама у развоју, деца без родитељског старања и деца из материјално угрожених породица (10, 11. и 12. група), док одређена умањења у проценту учешћа у економској цени, у распону од 13% до 5%, уживају групе корисника у које спадају породице које имају приход по члану примарне породице до 8.000,00 динара, затим, самохрани родитељ и друго дете уписано у установу приход по члану примарне породице преко 8.000,00 дин, као и самохрани родитељ и друго дете уписано у установу са приходом по члану примарне породице до 8.000,00 дининара, потом, ППП целодневни боравак – приход по члану примарне породице преко 8.000,00 динара, ППП целодневни боравак – приход по члану примарне породице до 8.000,00 динара,  самохрани родитељ и друго дете уписано у ППП целодневни боравак – приход по члану примарне породице преко 8.000,00 динара, самохрани родитељ и друго дете уписано у ППП целодневни боравак – приход по члану примарне породице до 8.000,00 динара, као и ППП за полудневни облик рада у трајању од 4 часова за кориснике ужине. У тачки 7. овог решења прописано је да корисници плаћају припадајућу цену услуга у текућем месецу за претходни месец.

Анализа навода из притужбе и изјашњења и достављених прилога са аспекта антидискриминационих прописа

• Повереник за заштиту равноправности, најпре, констатује да је Законом о основама система образовања и васпитања прописано да се у буџету јединице локалне самоуправе обезбеђују средства за остваривање делатности предшколског васпитања и образовања у висини до 80% од економске цене по детету, док је Законом о предшколском васпитању и образовању прописано да родитељ, односно други законски заступник детета учествује у обезбеђивању средстава за остваривање делатности предшколске установе, чији је оснивач, између осталог и јединица локалне самоуправе. Затим, Законом о финансијској подршци породици са децом, одређено је да су права на финансијску подршку породици са децом, у смислу овог закона: 1) накнада зараде, односно накнада плате за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета; 2) остале накнаде по основу рођења и неге детета и посебне неге детета; 3) родитељски додатак; 4) дечији додатак; 5) накнада трошкова боравка у предшколској установи за децу без родитељског старања; 6) накнада трошкова боравка у предшколској установи за децу са сметњама у развоју и децу са инвалидитетом; 7) накнада трошкова боравка у предшколској установи за децу корисника новчане социјалне помоћи и 8) регресирање трошкова боравка у предшколској установи деце из материјално угрожених породица. Међутим, како је овим законом одређено, општина, односно град могу, ако су обезбедили средства, да утврде и друга права, већи обим права од права утврђених овим законом и повољније услове за њихово остваривање. У складу са тим, Решењем о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, које је донело Општинско веће општине Т, прописан је одређени круг корисника који уживају право на бесплатан боравак детета у предшколској установи. Тако, наведеним решењем прописано је да право на бесплатан боравак у предшколској установи има треће и свако наредно дете од исте мајке. У конкретном случају подносиоца притужбе, његово породично домаћинство чине супруга и троје малолетне деце, с тим што је прво дете, над којим самостално врши родитељско право, добио у претходном браку, док је друго двоје деце рођено у браку са садашњом супругом. Међутим, према одредбама Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, подносиоцу притужбе није омогућено да бесплатно упише своје треће дете у Предшколску установу „С. Р.“ Т, само због тога што оно нема исту мајку као и најстарије дете подносиоца притужбе, иако сви живе у истом породичном домаћинству.
• Повереник за заштиту равноправности, након утврђивања чињеничног стања и релевантног правног оквира, имао је задатак да испита да ли је решењем Општинског већа општине Т. повређено начело једнаких права и обавеза у односу на подносиоца притужбе. Стога, Повереник је разматрао да ли су подносиоцу притужбе ускраћена права, односно, наметнуте обавезе које се у истој или сличној ситуацији не ускраћују или не намећу другом лицу или групи лица, те да ли постоји објективно и разумно оправдање да се подносиоцу притужбе, који је отац троје деце са којом живи у заједничком домаћинству, а која имају различите мајке, онемогућено да не плаћа услуге боравка свог трећег детета у Предшколској установи „С. Р.“ Т.

3.14. Повереник за заштиту равноправности, затим, констатује да је потребно утврдити „упоредника“, односно, особу која се налази у истој или сличној ситуацији у којој се налази и подносилац притужбе, као и да ли та особа има могућност да не плаћа услуге боравка трећег детета у Предшколској установи „С. Р.“ Т. У конкретном случају, релевантно је то што је подносилац притужбе мушкарац, односно отац троје деце са којима живи у заједничком домаћинству, као и то да његова деца немају исту мајку.

1) Најпре, подносилац притужбе налази се у истој ситуацији у којој се налази жена која је мајка троје деце са којима живи у заједничком домаћинству, а која немају истог оца. Према тачки 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, њено треће дете би имало право на бесплатно похађање Предшколске установе „С. Р.“ Т.

2) Затим, подносилац притужбе налази се у сличној ситуацији у којој се налази жена која је мајка троје деце која немају истог оца и са којима не живи у заједничком домаћинству. Међутим, према решењу Општинског већа општине Т. и њено треће дете би имало право на бесплатан упис у Предшколску установу „С. Р.“ Т.

4) На крају, ситуација подносиоца притужбе може да се упореди и са ситуацијом у којој се налази мушкарац који је отац троје деце која имају исту мајку. Према тачки 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, његово треће дете би имало право на бесплатно похађање Предшколске установе „С. Р.“ Т.

Из ове анализе јасно произлази да је ситуација у којој се налази подносилац притужбе упоредива са ситуацијом у којој се налазе жена која има троје деце која немају истог оца, без обзира да ли деца живе са њом у истом породичном домаћинству.  Такође, ситуација подносиоца притужбе може се упоредити и са ситуацијом мушкарца који је отац троје деце која имају исту мајку.

• Након утврђивања „упоредника“, било је потребно размотрити да ли постоји објективно и разумно оправдање да се мушкарцима који су очеви троје деце која немају исту мајку, иако са децом живе у заједничком домаћинству, ускрати могућност да бесплатно упишу своје треће дете у Предшколску установу „С. Р.“ Т. То подразумева испитивање: a) да ли је циљ који се постиже овом мером допуштен и оправдан и б) да ли се циљ могао постићи само прописаном мером, односно да ли постоји сразмера између предузетих мера и циљева који се том мером остварују.
• Када је у питању циљ предузетих мера, Повереник за заштиту равноправности је из дописа Предшколске установе „С. Р.“ Т, који је саставни део изјашњења Општинског већа општине Т, утврдио да је циљ општинског већа, приликом прописивања тачке 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, био да утврди и друга права од права утврђених Законом о финансијској подршци породици са децом. С тим у вези, Повереник констатује да је неспорно да је у надлежности градова и општина да утврде друга права или већи обим права од права из области финансијске подршке породице са децом, односно, да доносе одлуке којима ће финансијски пружити помоћ породицама и деци који живе на територији те локалне самоуправе. У том смислу, општина Т. има право да из свог буџета издваја средства за различите облике помоћи и подршке породицама са децом, да утврђује правила за расподелу тих средстава и да их у складу са прописима расподељује. То право се ни на који начин не доводи у питање. Штавише, спремност општине Т. да део расположивих средстава усмери на омогућавање бесплатног похађања предшколске установе и за категорије деце која нису обухваћена Законом о финансијској подршци породици са децом представља позитиван пример подршке деци и вишечланим породицама. Стога, сагледавајући изнете чињенице, Повереник за заштиту равноправности сматра да је циљ Општинског већа општине Т, приликом прописивања тачке 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, допуштен и оправдан.

3.17.  Међутим, у допису Предшколске установе „С. Р.“ Т, која је саставни део изјашњења Општинског већа општине Т, наведено је да прописивање да право на бесплатан боравак у предшколској установи има треће и наредно дете од исте мајке, заправо представља меру подстицаја рађања. Имајући у виду наведено, Повереник за заштиту равнопарвности указује да је овај концепт посматрања популационе политике и подстицања наталитета, по својој суштини, погрешан и у нескладу са Стратегијом подстицања рађања, јер у потпуности занемарује улогу мушкарца, односно оца у побољшању демографске ситуације. Наиме, популациона политика подразумева механизме подстицања рађања, који обухватају и жене и мушкарце равноправно, као и бригу о породици и одговорном родитељству, која изискује укључивање оба родитеља. Наиме, у Стратегији подстицања рађања, на коју се и Предшколска установе „С. Р.“ Т. у свом допису позива, истакнуто је да индивидуализација рађања омогућава да свака жена и мушкарац, имају онолико деце колико желе, када желе, с ким, да планирају породицу онда када сматрају да им је то најпогодније у својој биографији. У складу са тим, посебан циљ 2. стратегије односи се на усклађивање рада и родитељства, те се истиче да и нове генерације сматрају да су за њих брак и породични живот веома пожељни, па већина младих који још увек нису у браку и нису родитељи себе у будућности види у овим улогама. Ипак, да би донели одлуку да постану родитељи, као и да би се одлучили на следеће рађање, веома је значајно стварање услова за усклађивање различитих транзиција кроз које пролазе – образовне, радне и стамбене. Отуда је неопходно да држава и остали јавни актери различитим мерама помогну женама и мушкарцима који желе да буду родитељи да остваре своје потребе и ускладе родитељство и истовремено задовоље различита интересовања, а поготово ускладе родитељство и професионално ангажовање/рад.  Стога, не може се прихватити навод из изјашњења да прописивање права на бесплатно похађање предшколске установе трећем и сваком наредном детету од исте мајке представља меру подстицаја рађања, имајући у виду да повећање наталитета није везано само за жене, већ да у овом процесу равноправно улогу имају и мушкарци, односно очеви. Занемаривање мушкараца у популационој политици свакако не доприноси побољшању демографске ситуације, већ, супротно томе, може проузроковати и контра ефекте, односно, може обесхрабрити мушкарце у одлуци да имају више деце о којима непосредно брину, јер им се на овај начин, између осталог, шаље порука да њихово родитељство и улога у одгајању детета није довољно препозната.

3.18.  Затим, Повереник је ценио и навод из дописа предшколске установе да пример издвајања права мајке на одређену меру подстицаја јесте и Закон о финансијској подршци породици са децом, који прописује две мере, у оквиру финансијске подршке породици са децом, а које имају популациони ефекат, и то: родитељски додатак који представља подршку породици коју остварује мајка по рођењу првог, другог, трећег и четвртог детета и накнада зараде за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета. Међутим, Повереник указује да када је реч о родитељском додатку, формални титулар овог права јесте мајка детета, док отац ово право може остварити само у изузетним случајевима, прописаним законом. Међутим, дубљом анализом прописа може се утврдити да је законодавац, као формалног титулара, ставио родитеља који се непосредно стара о детету, из чега се може закључити да родитељски додатак представља вид подршке која је директно усмерена на дете које треба да има крајњу корист од ове мере подршке. Томе у прилог говори и одредба члана 1. Закона о финансијској подршци породици са децом, којом је као први циљ финансијске подршке породици са децом утврђено побољшање услова за задовољавање основних потреба деце, те се стога несумњиво може закључити да је крајњи корисник ове финансијске подршке дете, односно породица која се о њему брине. Надаље, када је у питању право на накнаду зараде за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета, Повереник указује да је одредбом члана 94. став 1. Закона о раду^[13] прописано да запослена жена има право на породиљско одсуство, као и одсуство са рада ради неге детета, у укупном трајању од 365 дана. Надаље, ставом 5. истог члана прописано је да отац детета може да користи право на продиљско одсуство у случају када мајка напусти дете, умре или је из других оправданих разлога спречена да користи то право (издржавање казне затвора, тежа болест и др.). То право отац детета има и када мајка није у радном односу. Такође истим чланом, ставом 6, прописано је да отац детета може користити и право на одсуство са рада ради неге детета. Такође, одредбом члана 96. став 1. истог закона прописано је да један од родитеља детета коме је неопходна посебна нега због тешког степена психофизичке ометености има право да, по истеку породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, одсуствује са рада или ради са половином пуног радног времена, најдуже до навршених пет година живота детета. У складу са наведеним, Законом о раду је јасно дефинисано да је и отац, заједно са мајком, равноправни титулар права на одсуство са рада ради неге детета и одсуство са рада ради посебне неге детета. Једини изузетак је право на коришћење породиљског одсуства, које отац детета може користити само изузетно, међутим, ово право мајке је специфично и не може се упоредити ни са једном другом мером подршке, имајући у виду природу породиљског одсуства које је у директној вези са биолошким карактеристикама жене (порођајем), али ипак, у изузетним случајевима, ово право може користити и отац детета. Стога, из свега наведеног јасно произлази да ни једно од права прописаних Законом о финансијској подршци породици са децом не искључује очеве, за разлику од мере прописане тачком 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т.

• Повереник је на почетку анализе утврдио упореднике – особе које су у истој или сличној ситуацији са подносиоцем притужбе, са циљем да утврди да ли постоји објективно и разумно оправдање за евентуалне разлике у поступању према подносиоцу притужбе и мајкама и очевима троје деце који се налазе у истој или сличној ситуацији. Анализа је показала да је подносилац притужбе различито третиран у односу на мајку троје деце која имају различите очеве, без обзира да ли мајка са њима живи у истом породичном домаћинству или не, односно да ли над њима самостално врши родитељско право, као и у односу на очеве троје деце која имају исту мајку.
• Повереник за заштиту равноправности је става да не постоји објективно и разумно оправдање да се подносилац притужбе третира различито у односу на друге групе мајки и очева са којима се налази у истој или сличној ситуацији. Наиме, као што је већ наведено, подносилац притужбе је отац троје деце, која немају исту мајку, али која живе са њим у истом породичном домаћинству. Он самостално врши родитељско право над најстаријим дететом, док је у браку са садашњом супругом добио још двоје деце. Стога, у овом тренутку, у породици подносиоца притужбе фактички живи троје малолетне деце о којима непосредно брине притужилац и његова садашња супруга. Међутим, иако се несумњиво ради о петочланој породици, подносилац притужбе ипак није имао могућност да бесплатно упише своје треће дете у предшколску установу „С. Р.“ Т, само зато што његова деца имају различите мајке. Из свега наведеног Општинско веће општине Т. је приликом прописивања тачке 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, занемарило породице у којима живи троје или више деце која имају истог оца а различите мајке, односно, занемарило је чињеницу да дете које живи у породици са троје деце која имају истог оца, а које се родило треће према редоследу рођења, по свему јесте треће дете у једној породици и онда када нема исту мајку као и његова браћа/сестре. Поред тога, приликом прописивања ове мере, Општинско веће општине Т. није узело у обзир ни релевантне прописе којима је гарантована равноправност мајке и оца детета. Као што је већ напоменуто, Устав Републике Србије и закони  прописују да родитељи имају право и дужност да издржавају, васпитавају и образују своју децу, и у томе су равноправни. Додатно, Законом о равноправности полова прописано је да су партнери равноправни у планирању броја деце, приступу информацијама, образовању и средствима која им омогућавају коришћење ових права. Стога, Повереник за заштиту равноправности сматра да нема оправданог разлога да се подносиоцу притужбе не омогући исти обим права гарантован мајкама са троје деце, посебно ако се узме у обзир чињеница да подносилац притужбе непосредно брине о троје деце, те да је друго дете његове садашње супруге заправо треће дете у њиховој породици. Нејасно је због чега доносилац решења сматра да је треће дете само оно дете које има исту мајку као и његова браћа/сестре. У прилог томе, Повереник указује и на решења других градова који су такође донели одлуку да део расположивих средстава усмере на омогућавање бесплатног похађања предшколске установе за треће и наредно дете. Тако, примера ради, Скупштина Града Београда је у Одлуци о правима детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда прописала да право на накнаду укупних трошкова боравка у предшколској установи, између осталих, остварује треће и свако наредно дете у породици са троје и више деце^[14], те је у члану 5. став 1. ове одлуке прописала да треће и свако наредно дете у породици са троје и више деце, у смислу ове одлуке, јесте треће и свако наредно дете које живи у породици са троје и више деце, према редоследу рођења. Слично томе, у Одлуци о правима на финансијску подршку породици са децом коју је донела Скупштина Града Новог Сада, прописано је да се од обавезе обезбеђивања средстава за остваривање делатности предшколске установе чији је оснивач Град у висини од 20% од економске цене по детету  изузимају се родитељ, старатељ, односно хранитељ детета трећег и сваког наредног реда рођења^[15]. Овакво одређење у подзаконским актима других локалних самоуправа је сасвим логично имајући у виду дефиницију породице прописану Законом о финансијској породшци породици са децом, према којој породицу чине: супружници и ванбрачни партнери, деца и сродници у правој линији без обзира на степен сродства, као и сродници у побочној линији до другог степена сродства под условом да живе у заједничком домаћинству. Дакле, из наведеног произлази да је треће дете оно дете које живи у породици са троје или више деце, а рођено је треће према редоследу рођења, без обзира да ли има исту мајку/оца као и остала деца. Стога, не постоји ни једно објективно оправдање због којих ова деца не би уживала сва права предвиђена законским и подзаконским актима, а којим се пружа подршка трећем детету, односно породици са троје или више деце.

3.21. Иако то није предмет овог поступка, Повереник указује да се имајући у виду све претходно наведено може закључити да су тачком 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, поред очева троје деце која немају исту мајку, у неоправдано неједнак положај стављена и деца која живе у породицама са троје или више деце, трећег реда рођења, која немају исту мајку или оца као њихова браћа/сестре. Наиме, у пракси се може догодити да се у предшколску установу уписује дете које живи у породици са троје деце, трећег реда рођења, чија мајка и отац имају дете са претходним партнерима. Ово дете, према одредбама решења Општинског већа општине Т, неће остварити право на бесплатно похађање предшколске установе „С. Р.“ Т, иако неспорно јесте треће дете у породици, само зато што нема исте родитеље као друга деца из породице у којој живи.

3.22.  Повереник на крају истиче да је, у конкретном случају, релевантна и чињеница да се одредбама члана 50. Закона о предшколском васпитању и образовању  и одредбама члана 11. Закона о финансијској подршци породици са децом не прави било каква разлика између родитеља деце који учествују или се ослобађају од обезбеђивања средстава за остваривање делатности предшколске установе чији је оснивач јединица локалне самоуправе, односно, не постоји одредба којом се искључују деца која имају различите мајке.

• Сагледавајући све околности овог случаја, Повереник за заштиту равноправности је става да није постојало објективно и разумно оправдање да се подносиоцу притужбе ускрати право на бесплатно похађање предшколске установе за његово треће дете, а које се омогућава мајкама и очевима троје деце који се налазе у истој или сличној ситуацији као и подносилац притужбе. На овај начин подносилац притужбе је дискриминисан на основу два лична својства – пола и породичног статуса.

4. МИШЉЕЊЕ

Доношењем Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, према којем право на бесплатно похађање предшколске установе има треће и свако наредно дете од исте мајке, Општинско веће општине Т. повредило је одредбе члана 6. у вези са чланом 20. Закона о забрани дискриминације.

5. ПРЕПОРУКА

Повереник за заштиту равноправности препоручује Општинском већу општине Т. да:

5.1. Измени тачку 4. Решења о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у Предшколској установи „С. Р.“ Т, на тај начин што ће прописати да, поред осталих категорија, право на бесплатно похађање предшколске установе остварује треће и свако наредно дете које живи у породици са троје и више деце, према редоследу рођења.

5.2. Убудуће, у оквиру обављања послова из своје надлежности, не крши антидискриминационе прописе.

Потребно је да Општинско веће општине Т. обавести Повереника за заштиту равноправности о спровођењу ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема мишљења са препоруком.

Сагласно члану 40. Закона о забрани дискриминације, уколико Општинско веће општине Т, не поступи по препоруци у року од 30 дана, биће донето решење о изрицању мере опомене, против којег није допуштена жалба, а за случај да ово решење не спроведе, Повереник за заштиту равноправности може о томе обавестити јавност преко средстава јавног информисања и на други погодан начин.

Против овог мишљења са препоруком није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.

[1] „Службени гласник РС“, број 22/09

[2] „Службени гласник РС“, број 22/09, члан 1. став 2.

[3] Закон о забрани дискриминације, члан 33.

[4] Устав Републике Србије („Службени гласник РС”, број 98/06)

[5] „Службени гласник РС”, број 104/09

[6] „Службени гласник РС“, бр. 88/17 и 27/18 – др. закони, члан 189. став 1. тачка 1.

[7] „Службени гласник РС“, бр. 18/10 и 101/17, члан 50.

[8] „Службени гласник РС“, бр. 113/17 и 50/18

[9] Закон о финансијској подршци породици са децом, члан 11. став 1. тачка 8.

[10] Закон о финансијској подршци породици са децом, члан 11. став 4.

[11] „Службени гласник РС“, број 146/14

[12] „Службени гласник РС“, број 25/18

[13] „Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – одлука УС и 113/17

[14] „Службени лист Града Новог Сада”, број 68/17, члан 13. став 1. тачка 3.

[15] „Службени лист града Београда”, број 85/18, члан 10.

ПOВEРEНИЦA ЗA ЗAШTИTУ РAВНOПРAВНOСTИ

Брaнкицa Jaнкoвић

343-18 Мишљење по Притужби С. П. из Т. против Општинског већа Општине Т. дискриминација на основу пола и брачног и породичног статуса у области образовања и стручног усавршавања