218-19 Притужба због дискриминације на основу старосног доба и осуђиваности • Повереник за заштиту равноправности

бр. 07-00-201/2019-02 датум: 22.7.2019.

МИШЉЕЊЕ

Мишљење је донето у поступку по притужби Удружења АА против Покрајинског завода за равноправност полова, поводом услова Конкурса за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом. Наиме, у притужби је наведено да се условима наведеног Конкурса, између осталог, тражи да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на конкурс, односно да учесници конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање шест месеци. Такође, у притужби је наведено да су циљеви предметног Конкурса усмерени на подстицање развоја руралних средина и повећање броја жена власница непокретности, као и да је „евидентно“ да исти могу бити остварени и у случајевима када су оба супружника/ванбрачна партнера старија од 40 година, односно када је једно од њих двоје, или обоје, осуђивано „на казну дужу од шест месеци“. У изјашњењу Покрајинског завода за равноправност полова, између осталог, наведено је да је приликом прописивања горње старосне границе од 40 година за једног супружника/ванбрачног партнера, Завод имао у виду „предвиђања и прогнозе“ које су изнете у Програму развоја Војводине 2014-2020. године, а према којима ће, уколико се настави са садашњом стопом фертилитета, многа сеоска подручја у Војводини остати без младих људи, док ће се с друге стране доћи до повећања броја становника старијих од 65 година. Даље, у изјашњењу се наводи да је младих у руралним подручјима Војводине све мање, као и да је Завод пре расписивања предметног Конкурса спровео детаљно истраживање на основу којег је дошао до „алармантних“ података о напуштању војвођанских села и смањењу броја деце у сеоским школама, због чега је процењено да је неопходно увести посебне мере којима ће се млади у руралним подручјима АП Војводине довести у „стање суштинске једнакости“. У изјашњењу је наведено да је Завод настојао да опредељена бесповратна средства за куповину сеоских кућа са окућницом буду додељена младим паровима који желе да наставе заједнички живот на селу. Даље, поводом услова Конкурса којим се тражи да учесници Конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање шест месеци, у изјашњењу се између осталог наводи да су средстава за куповину сеоских кућа са окућницом ограничена, да се обезбеђују у буџету и да је Завод у обавези да „посебно води рачуна о њиховом располагању“, односно да „да додатно осигура да циљеви Конкурса неће бити проневерени, односно да непокретности неће бити оптерећене хипотеком, продате на јавној продаји због неизмирених обавеза према повериоцима или искоришћене у нелегалне сврхе“. Такође, истакнуто је да су сви услови Конкурса прописани „Правилником“ као општим актом, због чега нису могли бити другачије прописани, као и да подноситељке притужбе нису доказале да је због услова које сматрају спорним било које лице претрпело последицу. Током поступка утврђено је да су услови Конкурса за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом преузети из Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, који је 31. јануара 2019. године донео Управни одбор Покрајинског завода за равноправност полова. Имајући у виду наведено, као и принцип поштовања хирерахије правних аката, Повереник указује да је неспорно да услови предвиђени Конкурсом нису могли бити прописани другачије од оних које прописује Правилник који је донео Управни одбор Покрајинског завода. С тим у вези, Повереник је приступио анализи оспорених конкурсних услова прописаних Правилником са аспекта антидискриминационих прописа. Повереник је приликом оцене оправданости постављања услова у погледу горње старосне границе од 40 година за једног супружника/ванбрачног партнера имао у виду релевантне стратешке документе Републике Србије, пре свега Стратегију пољопривреде и руралног развоја Републике Србије 2014-2024. године, Стратегију подстицања рађања, Национални Програм руралног развоја од 2018. до 2020. године, као и Програм развоја Војводине 2014-2020. године, из којих произлази да је младих на селу све мање, те да је у циљу креирања политике равномернијег регионалног развоја Републике Србије неопходно створити повољне услове за живот и рад младих у руралним подручјима и њихово мотивисање да остану на селу и ту формирају породице. Такође, Повереник је имао у виду да ограничење у погледу година живота за једног од супружника/ванбрачних партнера не представља сметњу за остварење другог циља Конкурса – повећање броја жена власница непокретности, будући да ће се под једнаким условима у катастар непокретности уписати како жене до 40 година живота, тако и жене старије од 40 година живота, уколико испуњавају преостале услове Конкурса. Ценећи разлоге за прописивање услова којим се тражи да учесници нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци, Повереник указује да не постоје гаранције да супружници/ванбрачни партнери који испуњавају наведени услов неће предметну непокретност „оптеретити хипотеком, продати на јавној продаји због неизмирених обавеза према повериоцима или средства додељена Конкурсом искористити у нелегалне сврхе“. Наведени услов који прописује Правилник представља пооштравање услова за постизање пуне равноправности, заштите и напретка лица односно групе лица која се налазе у суштински неједнаком положају и у неоправдано неповољнији положај ставља, односно могао би ставити лице/групу лица због њиховог личног својства – осуђиваност. Ценећи све напред наведено, а имајући у виду сврху афирмативних мера и правило о прерасподели терета доказивања из члана 45. Закона о забрани дискриминације, затим релевантне правне прописе и стратешке документе које је донела Република Србија, Повереник за заштиту равноправности донео је мишљење да:

– прописивањем услова из члана 3. став 2. тачка 1. Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс, нису повређене одредбе Закона о забрани дискриминације.

– прописивањем услова из члана 3. став 2. тачка 8. Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, да Учесници конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање шест месеци, повређене су одредбе члана 6. Закона о забрани дискриминације. Због тога је Покрајинском заводу за равноправност полова препоручено да одредбу члана 3. став 2. тачка 8. Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, усклади са антидискриминационим прописима.

ТОК ПОСТУПКА
- Повереник за заштиту равноправности примио је притужбу коју је Удружењe АА поднело против Покрајинског завода за равноправност полова (у даљем тексту: Завод).
- У притужби је, између осталог, наведено :

да је Завод 6. фебруара 2019. године, расписао Конкурс за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом;
да су тачком IV Конкурса прописани услови Конкурса, којима се, између осталог, тражи да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс, односно да учесници Конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци;
да је тачком II Конкурса прописано да су циљеви Конкурса усмерени на подстицање развоја руралних средина и повећање броја жена власница непокретности;
да је имајући у виду циљеве Конкурса „евидентно“ да се исти могу остварити и у случајевима када су оба супружника/ванбрачна партнера старија од 40 година, односно када је једно од њих двоје, или обоје, осуђивано на казну затвора дужу од шест месеци.

Уз притужбу је достављен линк сајта Завода на којем је објављен Конкурс.

Повереник за заштиту равноправности спровео је поступак у циљу утврђивања правно релевантних чињеница и околности, у складу са чланом 35. став 4. и чланом 37. став 2. Закона о забрани дискриминације, па је у току поступка прибављено изјашњење Завода.
У изјашњењу и допуни изјашњења Завода, између осталог, наведено је:

да се оспорени услови Конкурса „ни у ком смислу не могу сматрати дискриминаторним“, а нарочито уколико се имају у виду установљени циљеви Конкурса – подстицање развоја руралних средина и повећање броја жена власница непокретности, као и одредба члана 14. Закона о забрани дискриминације којом је прописано да се не сматрају дискриминацијом мере уведене ради постизања пуне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица која се налазе у неједнаком положају; као и да се из свега наведеног може закључити да услови прописани Конкурсом у основи представљају посебне мере уведене ради постизања напретка лица;
да је Завод пре расписивања Конкурса спровео детаљно истраживање и дошао до „алармантних“ података о напуштању војвођанских села, поседа и кућа широм Војводине и смањењу броја деце у сеоским школама;
да је АП Војводина нискофертилно подручје, чији се број становника из године у годину драстично смањује, као и да је један од разлога, поред исељавања становништва, чињеница да се млади људи све касније одлучују на заснивање породице, па је и број деце који се у таквим породицама рађа мањи;
да ће се у Војводини, уколико се настави са садашњом стопом фертилитета, број становника смањити за 8% у односу на последњи попис од 2002. године, док ће се с друге стране доћи до повећања броја становника старијих од 65 година;
да је „аспирација“ Завода била да путем програма насељавања војвођанских села младим људима, који желе да наставе заједнички живот на селу и роде децу која ће на селу одрастати и школовати се, допринесе повећању наталитета и економском развоју руралних средина;
да се из наведених разлога, а у циљу подстицање развоја руралних средина, који је постављен као први циљ Конкурса, тражи да један од супружника/ванбрачних партнера има мање од 40 година у моменту подношења пријаве на Конкурс;
да је приликом формулисања услова Конкурса, Завод имао у виду и податке и циљеве изнете у Програму развоја Војводине 2014-2020. године (у даљем тексту: Програм) у којем се указује да је у периоду од 2002. до 2011. године уочен пад броја становника у свим окрузима АП Војводине, осим у Јужнобачком округу, због чега је један од постављених циљева који треба испунити до 2020. године, усмерен на смањење регионалног диспаритета у АП Војводини у економској, социјалној и еколошкој димензији;
да су у Програму изнета „предвиђања“ и прогнозе да ће многа сеоска подручја остати без младих људи који их заувек напуштају, због чега се као један од приоритета издваја побољшање квалитета живота на селу у циљу заустављања трендова депопулације и повећања запослености, будући да чак 32 од 45 локалних самоуправа у АП Војводини спада у демографски угрожена и демографски крајње угрожена подручја, а да је најтежа ситуација на селима;
да је као један од начина решавања поменутог проблема предложено и подстицање откупа или ревитализација стамбених објеката у руралним подручјима кроз субвенционисане дугорочне кредите, као и подизање нивоа свести становништва у руралним срединама о посебностима и вредностима те средине и могућностима које пружа;
да је на основу резултата Програма, Завод „дошао на идеју“ да иницира спровођење истраживања о положаја жена на селу;
да резултати истраживања које је спроведено под називом „Жене на селу у Војводини: свакодневни живот и рурални развој“ између осталог показују, да иако чак 2/3 испитаница остварује зараду путем рада у пољопривреди „то их не чини власницама нити сувласницама непокретности“, да 61% жена не поседује власништво или сувласништво над кућом, а да је само 45,9% жена формално запослено,
да без побољшања положаја жена на селу не постоји могућност за демографски напредак села и да је управо из овог разлога, Завод као један од циљева поставио повећање броја власница непокретности и обавезу да се учесници Конкурса којима су додељена средства за куповину кућа, на основу уговора упишу у катастар непокретности као сувласници непокретности у једнаким деловима;
да се приликом прописивања горње старосне границе од 40 година за једног од супружника/ванбрачних партнера, Завод осим података до којих је дошао на основу Програма, руководио и „жељом“ да повећа број младих људи на селу који су у репродуктивном периоду и који ће се, захваљујући решеном стамбеном питању путем Конкурса, лакше одлучити на проширење породице;
да се о „феномену“ недовољног рађања деце говори и у Стратегији подстицања рађања коју је донела Влада Републике Србије, а у којој је између осталог наведено да одлагање рађања представља важан фактор ниског фертилитета, као и да је доказана веза између старости мајке и броја живорођене деце, односно да раније рађање смањује интервале између сукцесивних порођаја;
да се у Стратегији закључује да ће се жене које раније постану мајке пре одлучити на рађање још деце него жене које су у каснијем репродуктивном периоду постале мајке, због чега је спровођење мера везаних за рани улазак у родитељство од велике важности;
да се из свега наведеног може закључити да услови прописани Конкурсом у основи представљају посебне мере уведене ради постизања напретка лица, а пре свега у циљу стварања једнаких шанси за младе брачне парове и ванбрачне партнере, да путем додељивања кућа реше једну од „битних препрека“ за заснивање и проширење породице, као и да ће се управо постављени услови Конкурса битно утицати на решавање једног од важнијих проблема у АП Војводини – изумирање села;
да је други услов Конкурса који се у притужби оспорава, а којим се тражи да учесници нису осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци, одређен с обзиром на чињеницу да Завод располаже ограниченим износом средстава за куповину сеоских кућа са окућницом, која се за те намене обезбеђују у буџету;
да је, с обзиром да се ради о буџетским средствима, Завод у обавези да посебно води рачуна о њиховом располагању, односно „да додатно осигура да циљеви Конкурса неће бити проневерени, односно да непокретности неће бити оптерећене хипотеком, продате на јавној продаји због неизмирених обавеза према повереиоцима или искоришћене у нелегалне сврхе“;
да услов којим се тражи да лице коме се одобрава коришћење буџетских средстава, односно чији се рад финансира из буџета или се за пружање услуга издвајају буџетска средства, није осуђивано на казну затвора, не представља „новину“, као и да су сви услови који су предвиђени у Конкурсу претходно прописани Правилником о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом број: 33/19 од 31. јануара 2019. године, који је општи акт, због чега услови Конкурса нису могли бити другачије одређени;
да се Конкурс за куповину кућа са окућницом расписује од 2015. године, као и да је захваљујући овом и сличним пројектима, више стотина породица добило свој дом и одлучило се на проширивање породице, чиме се доприноси повећању броја становника у руралним подручјима на територији АП Војводине;
да на основу свега наведеног Завод сматра да нису тачни наводи притужбе да је прописаним условима Конкурса извршена дискриминација, „јер није доказано да је због спорних услова било које лице претрпело дискриминацију, односно није доказано да би неко лице остварило право на новчана средства за куповину куће да нису постојали спорни услови“.

Уз изјашњење и допуну изјашњења достављени су следећи докази: 1) Правилник о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом број 33/2019 од 31. јануара 2019. године; 2) достављена интернет адреса сајта Покрајинског завода за равноправност полова на коме је објављен конкурс.

ЧИЊЕНИЧНО СТАЊЕ

У току поступка утврђено је као неспорно да су услови Конкурса за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом истовентни условима који су предвиђени Правилником о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом који је донео Управни одбор Покрајинског завода за равноправност полова.
Увидом у Конкурс за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом број 43/2019 утврђено је да је наведени Конкурс расписао Покрајински завод за равноправност полова 6. фебруара 2019. године. Предмет Конкурса је додела бесповратних средстава за куповину сеоских кућа са окућницом, супружницима и ванбрачним партнерима са пребивалиштем на територији АП Војводине који немају стамбени простор у власништву/сувласништву; утврђено је да укупна средства која се додељују по овом конкурсу износе 30.000.000,00 динара; да су циљеви конкурса усмерени на подстицање развоја руралних средина и повећање броја жена власница непокретности; да право учешћа на Конкурсу имају супружници чија брачна заједница траје најмање годину дана и ванбрачни партнери са трајнијом заједницом живота, у складу са Законом. Увидом у услове Конкурса прописане тачком IV Конкурса утврђено је да учесници конкурса могу бити брачни парови и ванбрачни партнери који кумулативно испуњавају следеће услове: 1) да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс; 2) да имају пребивалиште на територији АП Војводине; 3) супружници чија брачна заједница траје најмање годину дана у моменту подношења пријаве, односно ванбрачни партнери са трајнијом заједницом живота (у складу са Законом); 4) да нису власници или сувласници било какве непокретности на територији Републике Србије и да исту нису отуђили у претходних 5 година од дана објављивања Конкурса; 5) да је барем један од супружника, односно ванбрачних партнера у радном односу. Уколико је Учесник конкурса у радном односу на одређено време, радни однос мора да траје најмање до истека рока за подношење пријава на Конкурс; 6) да нису у крвном, тазбинском или сродству по усвојењу са потенцијалним продавцем непокретности; 7) да Учесници конкурса у моменту подношења пријаве немају неизмирених доспелих обавеза по основу пореза и доприноса у складу са прописима Републике Србије и 8) да Учесници конкурса нису правоснажно осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци. Даљим увидом у текст Конкурса утврђено је да испуњеност услова за учешће на Конкурсу, учесници конкурсa доказују достављањем документације коју подносе уз пријаву на Конкурс, а која између осталог обухвата и: оверену изјаву Учесника конкурса да на територији Републике Србије не поседују у власништву/сувласништву непокретност (стамбени објекат, грађевинско земљиште или пољопривредно земљиште) и да исту нису отуђили у претходних 5 година од дана објављивања Конкурса; потврду Министарства финансија РС – Пореске управе да није било преноса права власништва или сувласништва на име Учесника конкурса; потврду Министарства финансија РС – пореске управе да је Учесник конкурса измирио доспеле порезе и доприносе; уверење МУП-а да Учесник конкурса није правоснажно осуђиван на казну затвора од најмање 6 месеци; оверену изјаву Учесника конкурса да ће становати у предметној кући и да исту неће отуђити у периоду од 10 година од дана потписивања уговора.
Увидом у резултате истраживања „Жене на селу у Војводини“, утврђено је да према резултатима наведеног истраживања сеоске жене не поседују власништво или сувласништво над кућом у 61% случајева, да чак 4/5 испитаница не поседује власништво над имањем, да 78.5% жена не поседује аутомобил, а да су 10.9% њих сувалснице, односно 10.6% њих власнице аутомобила. Даљим увидом у резултате истраживања утврђено је да се само 2.3% испитаница бави прерадом поврћа за зимницу за тржиште и да се млађе испитанице пет пута чешће баве прерадом воћа и поврћа од најстаријих испитаница.

МОТИВИ И РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ МИШЉЕЊА

Повереник за заштиту равноправности, приликом одлучивања у овом предмету, имао је у виду наводе из притужбе, изјашњења, као и достављене прилоге.

Правни оквир

Повереник за заштиту равноправности је самосталан, независан и специјализован државни орган установљен Законом о забрани дискриминације. Одредбама члана 33. Закона о забрани дискриминације прописана је надлежност Повереника за заштиту равноправности. Једна од основних надлежности Повереника јесте да прима и разматра притужбе због дискриминације, даје мишљења и препоруке у конкретним случајевима дискриминације и изриче законом утврђене мере. Поред тога, Повереник је овлашћен да предлаже поступак мирења, као и да покреће судске поступке за заштиту од дискриминације и подноси прекршајне пријаве због аката дискриминације прописаних антидискриминационим прописима. Повереник је, такође, овлашћен да упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације и да органима јавне власти препоручује мере за остваривање равноправности.[1]

3.3. Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода из 1950. године[2], у члану 14. забрањује дискриминацију и прописује да се уживање права и слобода прописаних овом конвенцијом обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза са неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус.

3.4. Устав Републике Србије[3] у члану 21. забрањује сваку дискриминацију, непосредну или посредну, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Ставом 4. наведене одредбе Устава прописано је да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају.

3.5. Уставна забрана дискриминације ближе је разрађена Законом о забрани дискриминације[4], који у члану 4. прописује да су сви једнаки и уживају једнак положај и једнаку правну заштиту, без обзира на лична својства, те да је свако дужан да поштује начело једнакости, односно забрану дискриминације. Одредбом члана 6. Закона о забрани дискриминације прописано је да непосредна дискриминација постоји ако се лице или група лица, због његовог односно њиховог личног својства у истој или сличној ситуацији, било којим актом, радњом или пропуштањем, стављају или су стављени у неповољнији положај, или би могли бити стављени у неповољнији положај. Закон о забрани дискриминације у члану 14. прописује да се не сматрају дискриминацијом посебне мере уведене ради постизања пуне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица која се налазе у неједнаком положају.

3.6. Законом о младима[5] прописано је да су омладина или млади лица од навршених 15 година до навршених 30 година живота.

3.7. Статутом Аутономне покрајине Војводине[6] прописано је да АП Војводина уређује питања од покрајинског значаја у вези са економским, образовним, културним и туристичким развојем и стара се о равномерном развоју на својој територији, у складу са законом. Чланом 27. Статута између осталог прописано је да је АП Војводина учествује у спровођењу аграрне политике и мера руралног развоја, у складу са стратегијом развоја пољопривреде и руралног развоја Републике Србије.

3.8. Одлуком о оснивању Покрајинског завода за равноправност полова, прописано је да је Управни одбор, орган Завода и да га чине девет чланова од којих су два из реда запослених у Заводу док остали чланови нису запослени у Заводу.[7]

3.9. Правилником о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом (у даљем тексту: Правилник) број 33/2019 од 31. јанура 2019. године, утврђено је да је одредбом члана 1. прописано да се Правилником утврђују услови и поступак за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом из буџета Завода за равноправност полова и избор брачних парова, односно ванбрачних партнера (у даљем тексту : учесници конкурса), којима ће бити додељена бесповратна средства за куповину сеоских кућа са окућницом на територији АП Војводине. Даљим увидом утврђено је да је чланом 3. став 2. наведеног Правилника прописано да учесници конкурса могу бити брачни другови и ванбрачни партнери који кумулативно испуњавају следеће услове: 1) да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс; 2) да имају пребивалиште на територији АП Војводине; 3) супружници чија брачна заједница траје најмање годину дана у моменту подношења пријаве, односно ванбрачни партнери са трајнијом заједницом живота (у складу са Законом); 4) да нису власници или сувласници било какве непокретности на територији Републике Србије и да исту нису отуђили у претходних 5 година од дана објављивања Конкурса; 5) да је барем један од супружника, односно ванбрачних партнера у радном односу. Уколико је учесник Конкурса у радном односу на одређено време, радни однос мора да траје најмање до истека рока за подношење пријаве на Конкурс; 6) да нису у крвном, тазбинском или сродству по усвојењу са потенцијалним продавцем непокретности; 7) да учесници Конкурса у моменту подношења пријаве немају неизмирених доспелих обавеза по основу пореза и доприноса у складу са прописима Републике Србије и 8) да учесници Конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци. Даље, утврђено је да је чланом 3. став 4. Правилника прописано да учесници Конкурса не могу да отуђе непокретност у наредних 10 година, а остала питања у вези са средствима обезбеђења непокретности биће детаљно регулисана уговором. Увидом у члан 5. став 1. Правилника утврђено је да је наведеном одредбом прописано да испуњеност услова за учешће на Конкурсу, учесници доказују достављањем документације која се подноси уз пријаву на Конкурс, а у оквиру које се између осталог прилаже: оверена изјава учесника Конкурса да на територији Републике Србије не поседују у власништву/сувласништву непокретност (стамбени објекат, грађевинско земљиште или пољоприведно земљиште и да исту нису отуђили у претходних 5 година од дана објављивања Конкурса (тачка 7); потврда Министарства финансија РС – Пореске управе да није било преноса права власништва или сувласништва на име учесника Конкурса (тачка 8); потврда Министарства финансија РС – Пореске управе да је учесник Конкурса измирио доспеле порезе и доприносе (тачка 9); уверење МУП-а да учесник Конкурса није правноснажно осуђиван на казну затвора од најмање 6 месеци (тачка 10) и оверена изјава учесника Конкурса да ће становати у предметној кући и да исту неће отуђити у периоду од 10 година од дана потписивања уговора (тачка 15). Увидом у члан 9. став 1. Правилника утврђено је да је наведеном одредбом прописано да се корисници средстава обавезују да ће становати у предметној непокретности, као и да је чланом 11. став 5. овог Правилника прописано да су учесници Конкурса, којима су одлуком додељена средства, дужни да некретнину, на основу закљученог уговора, упишу у катастар непокретности/земљишне књиге у по ½ сувласничких делова непокретности и да у лист непокретности упишу хипотеку за будуће и условно потраживање у корист АП Војводине.

3.10. Програмом развоја АП Војводине 2014-2020. година са Акционим планом за реализацију Програма развоја АП Војводине 2014-2020[8] дефинисана су четири основна приоритета и то: развој људских ресурса; развој инфраструктуре и услова за пристојан живот и рад; одрживи привредни раст; развој институционалне инфраструктуре. Једна од предложених мера у оквиру реализације првог приоритета, развоја људских ресурса, предвиђена је мера побољшања квалитета живота на селу која је један од најважнијих предуслова за заустављање трендова депопулације. Такође, Програмом се указује на постојање проблема одласка високошколованог, најквалитетнијег младог кадра одмах после завршетка или још у току студија, па је у оквиру индикативних активности предложено осмишљавање програма за покретање посла младих парова, посебно младих и породица са децом у руралним и депопулационим подручјима и истиче се да је у циљу подизања општег и појединачног друштвеног и животног стандарда и заустављању тренда депопулације у руралним подручјима неопходно укључити младе. Просечна старост на нивоу Војводине порашће на 43 године 2021, па се предвиђа да ће Војводина до краја пројектованог периода ући у последњи стадијум старости становништва – стадијум најдубље демографске старости у свим окрузима.

3.11. Националним Програмом руралног развоја од 2018. до 2020. године као једна од мера у оквиру подстицајне политике у пољопривреди и руралном развоју предвиђена је мера диверзификације дохотка и унапређење квалитета живота у руралним подручјима. Наведена мера, између осталог, обухвата подршке унапређења економских активности на селу кроз подршку непољопривредним активностима и подршку младима у руралним подручјима. Као једна од подмера, подршка младим пољопривредним произвођачима уведена је 2017. године. Иако новијег датума у политици руралног развоја, већ током прве године њеног спровођења, значајно интересовање за коришћење подстицајних средстава у оквиру ове мере показали су корисници – пунолетни млади пољопривредници носиоци комерцијалних породичних пољопривредних газдинстава, као и предузетници, који су на дан подношења захтева за остваривање права на подстицаје имали до 40 година. У првој години спровођења ове мере (2017.) млади пољопривредници поднели су укупно 1.295 захтева за остваривање права на подстицаје за унапређење примарне биљне производње и припреме пољопривредних производа за тржиште на пољопривредним газдинствима, за унапређење примарне сточарске производње, као и за подршку инвестицијама за развој и унапређење прераде млека, поврћа и воћа на пољопривредним газдинствима, док је у складу са расположивим буџетом за реализацију ове мере исплаћена подршка за 667 младих пољопривредника у укупном износу од око 460 милиона динара. Како по питању броја поднетих захтева тако и у реализацији ове мере доминантна је заступљеност Региона Војводине (41% учешћа у поднетим захтевима и чак 60% учешћа у исплати подстицајних средстава), док су региони Јужна и Источна Србија и Шумадија и Западна Србија остварили исто учешће у броју поднетих захтева (27%), односно приближно учешће у исплаћеним средствима подстицаја (18%, односно 17% респективно). Београдски регион је у укупном броју поднетих захтева и у укупним исплаћеним подстицајима у оквиру ове мере у 2017. години остварио учешће од 5%. Један од критеријума рангирања подносиоца пријаве за физичка лица – носиоце комерцијалног породичног пољопривредног газдинства и предузетнике је да подносилац пријаве навршава максимално 40 година у години подношења пријаве.

3.12. Стратегија пољопривреде и руралног развоја Републике Србије за период 2014-2024. године[9] као једну од кључних карактеристика демографског развоја у Републици Србији истиче све неповољнију старосну структуру. Наиме, наведеном Стратегијом указује се на наставак процеса пада учешћа младих, уз истовено повећање удела старих лица, док су параметри старосне структуре сеоског становништва још неповољнији, будући да је цваки пети становник села у Републици Србији старији је од 65 година, због чега је стварање повљних услова за живот и рад младих и њихово задржавање у руралним срединама и обезбеђење атрактивнијих радних места и једнаких могућности за њихове породице, један од основних циљева политике која треба да обезбеди равномернији регионални развој Републике Србије.

3.13. Стратегија подстицања рађања[10] у циљу одрживог демографског развоја Републике Србије у дугорочној перспективи као општи циљ одређује постављање стационарног становништва, тј. становништва у коме ће следеће генерације бити исте величине као и постојеће. Поред општег, Стратегијом су дефинисани и посебни циљеви који се између осталог односе на подстицаје у сфери становања кроз формулисање, доношење и спровођење Програма стамбене подршке за изградњу и друге начине прибављања станова за издавање у закуп за младе породице са децом, додељивање стамбеног додатка (ваучера) и други облици субвенционисања становања у закупу. У том смислу, планирано је да јединице локалне самоуправе, које су опредељене за изградњу или другачије начине прибављања станова за издавање по условима непрофитног закупа, доделе један број станова за младе породице са децом (у којима је бар један родитељ млађи од 35 година) уз диференцирање износа закупа у зависности од материјалног положаја.

Анализа са аспекта антидискриминационих прописа

3.14. Имајући у виду предмет притужбе, у конкретном случају потребно је испитати да ли су услови за доделу бесповратних средстава брачним паровима, односно ванбрачним партнерима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, којима се тражи да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс, односно да учесници Конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци, у супротности са антидискриминационим прописима.

3.15. Повереник најпре констатује да је увидом у Конкурс и Правилник о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом утврђено да наведена акта садрже истоветне услове за доделу бесповратних средстава за куповину сеоских кућа са окућницом. Наиме, Повереник констатује да су услови наведени у Конкурсу за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом преузети из Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, који је 31. јануара 2019. године донео Управни одбор Покрајинског завода за равноправност полова. Имајући у виду наведено, као и принцип поштовања хијерахије правних аката, Повереник указује да је неспорно да услови предвиђени Конкурсом нису могли бити прописани другачије од оних које прописује Правилник као непосредно виши акт, односно акт веће правне снаге. С тим у вези, Повереник је приступио анализи оспорених конкурсних услова прописаних Правилником са аспекта антидискриминационих прописа.

3.16. Поводом услова којима се тражи да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс, у изјашњењу Покрајинског завода за равноправност полова, између осталог наведено је да је овај услов постављен у циљу подстицања развоја руралних средина. У изјашњењу се даље наводи да је Завод сматрао да ће младим паровима, супружницима и ванбрачним партнерима са пребивалиштем на територији АП Војводине који немају стамбени простор у власништву/сувласништву, решавање стамбеног питања „олакшати доношење одлуке о проширењу породице додатним члановима који ће бити рођени и школовати се на селу“, као и да ће се на тај начин допринети повећању наталитета и оживљавању руралних средина. У изјашњењу је такође истакнуто да је приликом формулисања овог услова, Завод имао у виду „забрињавајуће“ податке о напуштању војвођанских села и смањењу броја деце у сеоским школама које су изнете у Програму развоја Војводине 2014-2020. године, као и да је предвиђено да ће до 2020. године многа сеоска подручја остати без младих људи који заувек напуштају села и селе се у градове.

3.17. Ценећи наведено, Повереник констатује да Стратегија пољопривреде и руралног развоја Републике Србије за период 2014-2024. године[11] као једну од кључних карактеристика демографског развоја у Републици Србији истиче све неповољнију старосну структуру. Наиме, наведеном Стратегијом указује се на наставак процеса „пада“ младих, уз истовремено повећање удела старих лица. Параметри старосне структуре сеоског становништва су још неповољнији, будући да је сваки пети становник села у Републици Србији старији од 65 година. Даље, анализа стања у пољопривредном сектору и руралним подручјима и детектовани спољни и унутрашњи развојни изазови за наредну деценију, определили су да један од циљева и приоритетних подручја деловања Стратегије буде предузимање мера и активности којима ће се руралне средине учинити примамљивим местом за живот и рад младих. У том смислу, а у циљу заустављања даљег погоршања демографских трендова, у Стратегији је наглашено да је потребно обезбедити благостање руралног становништва кроз пуно уважавање осетљивог положаја младих и жена на руралном тржишту и социјалног положаја других осетљивих група. Имајући у виду да је стварање једнаких могућности и повољних услова за живот и рад младих и њихових породица, и њихово задржавање у руралним срединама, један од основних циљева политике која треба да обезбеди равномернији регионални развој Републике Србије, Повереник указује и да Стратегија подстицања рађања[12] Владе Републике Србије предвиђа доношење и спровођење Програма стамбене подршке за изградњу и друге начине прибављања станова за издавање у закуп за младе породице са децом, додељивање стамбеног додатка (ваучера), као и друге облике субвенционисања становања у закуп. У том смислу, наведеном Стратегијом планирано је да јединице локалне самоуправе које су опредељене за изградњу или друге начине прибављања станова за издавање по условима непрофитног закупа, доделе један број станова за младе породице са децом, постављањем услова да је „бар један родитељ млађи од 35 година.“

3.18. Затим, Повереник истиче да је повећање људских ресурса први од четири кључна приоритета која су дефинисана Програмом развоја АП Војводине 2014-2020. година са Акционим планом за реализацију Програма развоја АП Војводине 2014-2020[13] (у даљем тексту: Програм), као и да је у циљу реализације тог приоритета, између осталих, предвиђена и мера побољшања квалитета живота на селу која је процењена као један од најважнијих предуслова за заустављање трендова депопулације. Такође, у Програму се указује на постојање проблема одласка високошколованог, најквалитетнијег младог кадра одмах после завршетка или још у току студија и истиче се да је у циљу подизања општег и појединачног друштвеног и животног стандарда и заустављању тренда депопулације у руралним подручјима неопходно укључити младе. У том циљу, као једна од индикативних активности предвиђена је мера осмишљавање програма за покретање посла младих парова, посебно младих и породица са децом у руралним и депопулационим подручјима и предложено подстицање откупа или ревитализација стамбених објеката у руралним подручјима кроз субвенционисане дугорочне кредите. Подизање нивоа свести становништва у руралним срединама о посебностима и вредностима те средине и могућностима које пружа, такође је једна од активности која се програмом предвиђа. Даље, у Програму се наводи да је анализом демографских кретања у АП Војводини уочено да је миграциони салдо у 2016. години негативан и износи -158 становника, као и да је у 2017. години стопа природног прираштаја на територији АП Војводине такође негативна и износи -5,4‰. У погледу популационих трендова, Програм издваја следеће изазове: низак фертилитет (дуготрајан просечан број рођене деце по једној жени нижи од 1,5), пораст емиграције, стагнација стопе доживљења код старијих од 65 година, спор пораст нивоа људског капитала, ниске стопе економске активности млађих и старијих лица, те регионална и субрегионална депопулација. Најважније структурне импликације наведених популационих трендова односе се, између осталог, и на смањење популације у школском узрасту, смањење обима потенцијалних мајки, пораст броја и удела пензионера, низак ниво људског капитала и концентрисање популације махом дуж аутопутева. На основу резултата пројекција, број младог становништва које се налази на почетку студентског узраста указује на негативан тренд, односно да ће њихов број бити мањи у Војводини за 23,9% до 2021. године, без обзира на тренд фетилитета, док је пројектовање старог и остарелог становништва знатно поузданије јер је то становништво већ рођено и његов број на крају периода зависи од услова морталитета и миграција. Такође, у Програму се констатује да је према попису из 2011. години просечна старост становништва у АП Војводине износи 41,8 година, па су изнета предвиђења да ће 2021. године просечна старост на нивоу Војводине порасти на 43 године, односно да ће Војводина до краја пројектованог периода ући у последњи стадијум старости становништва – стадијум најдубље демографске старости у свим окрузима.[14]

3.19. Званични подаци Републичког завода за статистику указују на тренд повећања старости становништва на нивоу АП Војводине од 2014 – 2018. године. Наиме, према расположивим подацима просечна старост мушкараца и жена заједно у 2014. години износила је 42.2 године, да би у 2018. години порасла 42.8 година живота. Даље, према подацима овог завода, природни прираштај на територији АП Војводине у 2018. години је негативан и износи -5,5‰, док од укупног броја становника на територији АП Војводине удео младих од 15-49 године у 2018. години износи 44,7 %. Такође, стопа укупног фертилитета у претходној години износила је 1,48%. Из наведеног се може закључити да је у циљу заустављања депопулационих трендова и подстицања развоја и оживљавања руралних подручја АП Војводине неопходно предузети низ законодавних и других регулаторних инструмената и активности на свим нивоима, како би руралне средине постале примамљива места за живот младих.

3.20. Полазећи од одредбе члана 21. став 4. Устава Републике Србије и члана 14. Закона о забрани дискриминације којом је прописано да се не сматрају дискриминацијом посебне мере уведене ради постизања пуне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица која се налазе у неједнаком положају, Повереник указује да посебне (афирмативне) мере укључују читав низ законодавних и других регулаторних инструмената, политика и пракси чији избор зависи од циља који је потребно постићи и од контекста у којем се примењују. С тим у вези, важно је истаћи да свака од ових мера којом се фаворизују групна права у односу на индивидуална, представља одступање од формалне једнакости, будући да појединац стиче привилегован положај тиме што је припадник групе која је била, или је и даље, у суштински неједнаком положају у односу на општу популацију. Mогућност предузимања посебних мера ради постизања стварне равноправности, заштите и напретка лица, односно групе лица, која се налазе у неједнаком положају, препознаје и Устав Републике Србије у којем се изричито наводи да се те мере не сматрају дискриминацијом.

3.21. Такође, млади су теже запошљива категорија становништва, која са потешкоћама долази у прилику да се стамбено обезбеди. Имајући у виду да се оспореним условом Конкурса не поставља услов у погледу година живота другог супружника/ванбрачног партнера, Повереник је става да услов Конкурса којим се тражи да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс представља афирмативну меру за младе. Такође, имајући у виду истраживања и статистичке податке који указују на ниску стопу наталитета на територији АП Војводине и „одумирање“ руралних подручја, може се констатовати да оваква мера има оправдани циљ – подстицање развоја руралних средина. Наведени услов ни у ком случају не може бити сметња ни за остварење другог циља Конкурса – повећање броја жена власница непокретности, будући да је чланом 11. став 5. Правилника прописано да су учесници Конкурса, којима су одлуком додељена средства, дужни да на основу закљученог уговора некретнину упишу у катастар непокретности/земљишне књиге у по ½ сувласничких делова. С тим у вези, постављање горње старосне границе за једног од супружника/ванбрачних партнера у моменту подношења пријаве на Конкурс, не представља сметњу да се под једнаким условима у катастар непокретности упишу жене до 40 година живота и жене од 40 година живота уколико испуњавају остале услове Конкурса. Имајући у виду наведено, као и циљеве доделе бесповратних средстава за куповину сеоских кућа са окућницом, Повереник је мишљења да прописивањем услова којим се тражи да један од учесника није старији од 40 година живота у моменту пријаве на Конкурс, нису повређене одредбе Закона о забрани дискриминације.

3.22. Даље, приликом разматрања оправданости услова из члана 3. став 2. тачка 8. Правилника којим се тражи: „да учесници конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци“, Повереник је ценио наводе из изјашњења Завода према којима је наведени услов постављен, како би се, између осталог, „додатно осигурало да циљеви Конкурса неће бити проневерени, односно да непокретности неће бити оптерећене хипотеком, продате на јавној продаји због неизмирених обавеза према повериоцима или искоришћене у нелегалне сврхе“. Прописивање наведеног услова не представља „гаранцију“ да супружници/ванбрачни партнери који испуњавају наведени услов, односно који нису правноснажно осуђивани на казну затвора или су правноснажно осуђени на казну затвора у трајању краћем од 6 месеци, неће предметну непокретност оптеретити хипотеком, продати на јавној продаји због неизмирених обавеза према повериоцима или средства додељена Конкурсом искористити у нелегалне сврхе. Даље, из Правилника произлази да испуњеност услова, учесници конкурсa доказују достављањем документације коју подносе уз пријаву на Конкурс, а која поред уверења МУП-а да нису правоснажно осуђивани на казну затвора од најмање 6 месеци подразумева и следећу документацију: оверену изјаву учесника Конкурса да на територији Републике Србије не поседују у власништву/сувласништву непокретност (стамбени објекат, грађевинско земљиште или пољопривредно земљиште) и да исту нису отуђили у претходних 5 година од дана објављивања Конкурса; потврду Министарства финансија РС – Пореске управе да није било преноса права власништва или сувласништва на име учесника конкурса; потврду Министарства финансија РС – пореске управе да је учесник конкурса измирио доспеле порезе и доприносе, као и оверену изјаву учесника Конкурса да ће становати у предметној кући и да исту неће отуђити у периоду од 10 година од дана потписивања уговора. Такође, тумачењем наведеног услова може се закључити да је право учешћа на Конкурсу ускраћено само оним лицима која су правноснажно осуђена на казну затвора дужу од 6 месеци, односно да је ограничење постављено у погледу врсте и висине казне правноснажно осуђеног лица. У том смислу, брачни парови или ванбрачни партнери од којих је једно од њих двоје, или обоје, правноснажно осуђено на казну затвора у трајању краћем од шест месеци или новчану казну, примера ради за кривично дело крађа из члана 203. Кривичног законика, имали би право учешћа на конкурсу, чиме се обесмишљава постављање наведеног услова у Правилнику. Јасно је да Завод треба да води рачуна о томе да дата средства буду наменски искоришћена, као и да обезбеди да приликом располагања не дође до евентуалних злоупотреба, међутим заштита од евентуалних злоупотреба финансијских средстава која се конкурсом додељују може се обезбедити и на начин усклађен са антидискриминационим прописима и без постављања оваквог услова који се односе на одређено лично својство лица које конкурише. С тим у вези, Повереник истиче да прописивање овог услова у Правилнику нема своје упориште ни у актима на основу којих овај Правилник донет, као ни у одредбама других закона и подзаконских аката који регулишу услове за остваривање права на подстицаје и субвенције у руралном развоју. Поједини закони који се односе на трошење буџетских средстава ако евентуално и прописују одређени услов, он се односи искључиво на одређену групу привредних преступа.

3.24. На крају, Повереник поздравља чињеницу да је захваљујући Конкурсу за доделу бесповратних средстава за куповину сеоских кућа са окућницом, који Покрајински завод за равноправност полова расписује од 2015. године, више стотина породица добило свој дом и одлучило се за останак на селу и проширење породице и указује да овакви и слични конкурси треба да представљају пример добре праксе осталим локалним самоуправама које се боре са истим или сличним демографским проблемом.

МИШЉЕЊЕ

4.1. Прописивањем услова из члана 3. став 2. тачка 1. Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, да један од супружника/ванбрачних партнера није старији од 40 година живота у моменту подношења пријаве на Конкурс, нису повређене одредбе Закона о забрани дискриминације.

4.2. Прописивањем услова из члана 3. став 2. тачка 8. Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, да Учесници конкурса нису правноснажно осуђивани на казну затвора од најмање шест месеци, повређене су одредбе члана 6. Закона о забрани дискриминације.

ПРЕПОРУКА

Повереник за заштиту равноправности препоручује Покрајинском заводу за равноправност полова да одредбу члана 3. став 2. тачка 8. Правилника о условима за доделу бесповратних средстава брачним паровима на територији АП Војводине за куповину сеоских кућа са окућницом, усклади са антидискриминационим прописима.

Потребно је да Покрајински завод за равноправност полова обавести Повереника за заштиту равноправности о спровођењу ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема мишљења са препоруком. мерама које су предузете у циљу спровођења ове препоруке, у року од 30 дана од дана пријема мишљења.

Сагласно члану 40. Закона о забрани дискриминације, уколико Покрајински завод за равноправност полова, не поступи по препоруци у року од 30 дана, биће донето решење о изрицању мере опомене, против којег није допуштена жалба, а за случај да ово решење не спроведе, Повереник за заштиту равноправности може о томе обавестити јавност преко средстава јавног информисања и на други погодан начин.

Против овог мишљења није допуштена жалба нити било које друго правно средство, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама правних субјеката.

[1] „Службени гласник РС“, број 109/07

[2] „Службени лист СЦГ-Међународни уговори“, број 9/03

[3] Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06)

[4] „Службени гласник РС“, број 22/09

[5] „Службени гласник РС“, број 50/11

[6] Статут АП Војводине („Службени лист АП Војводине“, број 54/14) члан 14.

[7] „Службени лист АП Војводине“, бр. 14/04 и 3/06), члан 12.

[8]„Службени лист АП Војводине“, број 13/14

[9] „Службени гласник РС“, број 85/14

[10] „Службени гласник РС“, број 25/18

[11] „Службени гласник РС“, број 85/14